PPP模式下養老服務項目風險防范策略研究

摘要：隨著我國進入老齡化社會的步伐加快，公眾對養老資源的需求日益增長，但養老資源作為一種特殊的準公共產品，單靠政府或市場都無法滿足群眾需求，所以運用PPP模式引入社會資本是緩解養老資源緊張的重要手段。通過系統性分析我國養老服務PPP項目的現狀找出養老服務PPP項目存在的困境，最后根據面臨的現實困境提出風險對策與建議。

關鍵詞：PPP模式；養老服務項目；風險防范

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.056

1養老服務PPP項目發展現狀

“PPP”是“Public-Private-Partnership”的縮寫，是政府和社會資本合作模式，其具體指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。從2016年開始養老服務PPP項目進入大眾視野，各省市政府積極引入社會資本共建養老服務中心。截至2023年2月，養老服務PPP項目在建95個并呈現以下特征。

1.1項目數量較少且區域分布不均衡

目前我國PPP項目主要圍繞市政工程、生態環境保護建設、交通運輸、城鎮綜合開發等行業開展，在建的養老服務PPP項目與其他項目相比數量較少，僅占比11%，數量遠低于其他項目。同時在區域分布上差異較大，如山東省在建養老服務項目數量遙遙領先，共計16個；山東、河南、廣東、江蘇、江西、陜西6省總共在建養老服務項目48個，占總數51%。因此，可以看到我國養老服務PPP項目區域間分布不均衡，存在有些省份還不夠重視或者經濟欠發達地區因資金問題導致進展緩慢的問題。

1.2項目落地困難，執行率低

目前我國養老服務PPP項目進入執行階段的有70個，占比73.7%，低于平均水平81.4%。與其他公共服務相比，養老服務PPP項目投入較大，不僅只是基礎設施建設，還涉及到醫療設備引進，所以通常情況下養老服務中心會分為三至四期持續建設，導致社會資本的投資回報期較長。此外，即使項目進入運營期，與其他公共服務相比，社會資本方在養老服務項目中并不能“一勞永逸”，需要不斷投入人力、財力、物力對項目進行日常維護，密切關注市場動向與服務安全問題，所以養老服務項目的運營成本較高，較為依賴政府補貼。因此與其他PPP項目相比，養老服務項目落地困難，執行率不高。

1.3項目運作方式以BOT為主

目前在建的養老服務PPP項目運行方式以BOT模式為主，共51個，占總數53.7%。BOT模式即建設——運營——移交（BOT），以政府和項目公司之間達成協議為前提，由政府向項目公司頒布特許，允許其在一定時期內籌集資金建設養老服務中心并管理和經營養老服務。政府在過程中對提供養老服務的定價加以監督與限制，但需要保證項目公司有獲利機會，整個過程中風險由政府與社會資本共同分擔，但項目建設期與運營期的風險主要由社會資本方承擔。當特許期限到期后，私人機構按約定將該設施移交給政府部門，轉由政府制定部門經營和管理，BOT交易模式具體如下圖1所示。

圖1養老服務機構BOT項目

1.4回報機制較為單一

目前我國養老服務PPP項目的回報方式主要有兩種，一種是可行性缺口補助，共有59個項目，占比62.1%；另一種是使用者付費，共有35個項目，占比36.8%。政府付費非常稀少，只有1個項目，為浙江省建德市殘疾人托養中心。因此，養老服務PPP項目的主要付費來源是老年人及其家庭，這在一定程度上造成項目公司的運營受市場影響較大，存在市場風險。其次，授權機構有權對項目公司的產品數量與定價進行監督與限制，項目公司定期接受政府授權機構的考核，只有績效達標才能獲得可行性缺口補助，而可行性缺口補助也是項目公司除使用者付費外的收入來源。

2PPP養老服務項目vhQnxJbqdgZasSGjxxQ7KNIbOIRE1OHwM5Cyh8uTlq4=存在困境分析

根據上述的數據可以看出，養老服務PPP項目數量在整個PPP項目總數的比例較低且養老服務項目面臨“落地難”的困境，與其他行業的PPP項目相比，社會資本方的參與熱情不高，進展較慢。我國養老服務PPP項目主要存在以下困境。

2.1政府扶持力度不夠

PPP項目涉及多種公共服務領域，地方政府對于資金按比例分配，中國屬于發展中國家，所以政府的資金投入在基礎設施建設與環境治理的比重較大，對于養老服務項目仍較難顧及。此外，隨著社會老齡化的加劇，政府雖然提高了社會養老資金的支出，但主要用于養老保險部分，對于養老服務機構建設所配套的資金有限，缺口仍然較大。從當地政府的財政收入收支平衡考慮，資金缺口擴大對當地財政會造成一定影響，也不利于增加民眾的福祉。因此，依靠政府的收入來完成機構的正常運營存在現實困難，從長遠來看，公私部門共同合作的PPP模式應該會占據未來養老機構的較大比例。

2.2養老領域從業人員服務能力較低

當前我國的養老領域從業人員存在企業參與養老項目經驗較淺和一線養老服務人員素質不高的問題。以往我國只有養老福利院，屬于政府主辦，后來逐漸有一些私人養老院，但都規模較小，僅能滿足如吃飯、休息、看護等最基本需求。PPP養老服務項目多數是綜合養老服務中心，業務涵蓋老人身體追蹤檢查、專業醫療護理、獨立酒店式公寓、娛樂設施等，業務多樣化對運營企業提出了更高的要求。但大多企業都是初涉養老領域，在知識儲備、經驗管理上不夠充足。另外，綜合養老服務中心對于從事養老服務的一線人員要求較高，不僅需要豐富的專業理論知識和技能，還需要具備醫療背景。但當前絕大多數一線養老服務人員并沒有接受過專業的教育，只有短時間的技能培訓，無法滿足老人的需求；而護理人員的收入較低使得養老服務對具備專業醫療知識的人員缺乏吸引力，所以長期下來從事養老服務人員的素質水平難以滿足未來老齡化社會的需求。

2.3社會資本方的運營風險較高

與其他市政項目相比，養老服務PPP項目的運營風險較高。首先，養老服務PPP項目投入的資金較大，從投入到完全經營需要時間，同時進入經營期后也要參與市場競爭，面臨的環境更為復雜，導致投資回報期較長。其次，定位中高端市場的大型養老社區雖然收益前景良好，比較具備商業價值，但高收益意味著高風險，綜合投入巨大，監管運營又復雜，而該類項目發起時間略晚，參與企業缺乏運營監管的經驗。再者，老年人在身體與精神上都較為脆弱，在養老機構內發生碰撞、疾病等意外事件的概率較高，而我國相關法律法規并不完善，在面對一些情況時養老機構容易處于被動地位，養老機構面臨的法律風險較大。最后，養老機構的收入主要通過向老人或者其家屬收取費用，并且一般是按期繳費，當出現延遲或拖欠費用的情況時，養老機構只能夠采取督促的方法，沒有其他措施。因此對于社會資本方來說養老服務項目的整體運營風險較大。

3PPP模式下養老服務項目風險防范策略

一個完整PPP項目周期是由準備期—建設期—運營期—移交期構成，面對養老服務PPP項目的困境，可從項目生命周期出發，從風險防范的角度幫助政府和社會資本方提前“防患于未然”，使得項目健康良好運行。下面將會從4個時期對項目風險防范提出建議。

3.1準備期風險防范對策

在項目準備期政府承擔主要風險，積極承擔其自身責任，如政府需要在初期對項目進行評估制定科學的預算方針，減少預算與實際的偏離；有關部門完善相關規定，減少養老服務項目在土地獲取方面的阻礙；有計劃、有步驟地推動項目的審批流程，避免審批延誤造成的風險；政府人員積極學習PPP項目的相關知識，逐步積累豐富的經驗，與社會資本方一起對項目進行研討；政府加快完善立法，結合養老服務項目的特點制定相關法律法規，并保持政策穩定性；對于存量項目，政府積極推動資產證券化，引入金融機構對項目進行評級，順利募集資金投入項目的日常運營及股東分紅，激活市場活力。

此外，社會資本方在準備期就需要對項目成本進行有效控制，展開精確的財務測算，確保在項目初期對成本有合理的預測。積極開展多元化的融資渠道，采取多種融資手段，如股權、債券等達到風險分散的目的。利用大數據技術構建融資平臺，把互聯網金融與養老服務PPP項目結合，公開化的信息平臺有利于提高社會資本積極性。

3.2建設期風險防范對策

建設期將會面臨建設工期風險、安全施工風險、適老化設計風險等，其中社會資本方是建設期風險的主要承擔者，但是政府部門也要相應承擔責任。對于政府而言，首先政府應該創造良好的營商環境為運營方提供支持，保證政策的穩定性，其次政府可以成立專門的小組對項目所在區域的環境進行分析，514b7aab89f9a98a81d25bc8364d3f1a8e5f6bd58e255bfafeaa0338e51f5344深入了解區域內的行業發展現狀、市場需求等，保持與社會資本方的溝通，最后政府應該履行監督責任，在項目建設期按時間節點定期檢查施工各指標是否達標，督促施工方按質按期完成建設任務。

對于社會資本方而言，首先，在建設期需要選擇合適的施工方，對施工方進行監督與考核。在建設過程中，對潛在風險提前準備預案，同時進行成本控制，追蹤采購成本，挑選合適的供應商。其次，社會資本方要及時更新相關知識，學習國內外的先進經驗，積極了解適用于養老領域的產品或服務的最新研發趨勢，與設計公司保持交流，爭取做到適老化、設計合理化，新技術場景多應用。最后，社會資本的主體在建設期也要重視公眾利益，盡量做到給周邊區域帶來的施工影響最小化，注重綠色技術與綠色產品的使用，減少環境污染風險。

3.3運營期風險防范對策

在項目運營期將會面臨市場需求風險、項目運營維護風險、老年人意外事件、老服務水平風險等。此類風險主要由社會資本承擔，但是政府部門也可以給予輔助。該階段需要運營方重視專業人員的投入與培養，聘請具有豐富經驗的專家作為顧問指導養老服務人員的培訓，分階段有計劃地提高養老服務人員的專業技能，同時聘請專業人力資源機構進行薪酬優化以吸引優秀人才進入養老服務行業。此外，與志愿者機構與高校建立合作關系，互通有無，解決養老服務人員短缺問題，也能培養潛在的養老服務人員。

對于政府而言，可以和社會資本方合作成立辦事處，專門負責對養老服務市場變化、價格波動等研究，幫助運營方制定合理的市場價格。為提高社會資本方積極性，政府可通過補貼、降低稅費的方式適度緩解社會資本方負擔。此外，政府需要完善相關制度保障，比如在區域規劃時測算老年人口密集度，從而提前規劃在區域內合理配置養老服務PPP項目數量；出臺涉及養老服務的相關細則，明確養老中心、老人、家屬三方的責任關系，做到有法可依。

3.4移交期風險防范對策

在項目移交期主要面臨第三方違約風險、公私權責分配風險、移交內容不對稱風險等。移交期需要政府部門和社會資本方雙方互相配合，建立良好的合作關系。首先，為了防止出現第三方違約或權責分配不均風險，應該構建完善的合同體系，對雙方的責任與權利做出明確且詳細的劃分。其次，在合作機制中應遵循公平原則，不能因為雙方地位的不同而造成不公平的分配，政府部門要確保與尊重社會資本方的利益，這樣才能激勵社會資本方參與到養老服務PPP項目中。最后，政府部門和社會資本方要構建交流平臺，定期進行信息交換，避免因信息不對稱造成移交內容不完善、移交時間延后等風險。

參考文獻

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