基層立法聯系點的實踐探索與機制完善

內容摘要：基層立法聯系點是全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會依托基層黨政機關、企事業單位、人民團體、街道社區、社會組織等設立，使群眾可以直接參與立法過程、提出立法意見建議的常設化平臺。經過二十多年的探索，初步形成了國家級、省級、設區的市（自治州）級三級聯動的工作體系。基層立法聯系點既能延伸至基層察民情，也能向上直通傳民意，真正實現了“民主下沉”和“立法直達”，在實踐中總結積累了有益經驗。由于其本身是一個新生事物，各地做法質量有別，在運作中逐漸顯現出設點布局不均衡、制度文本不規范、工作機制不健全、工作效能淺表化等問題，在一定程度上制約了聯系點的功能發揮和實踐效果。要優化聯系點的工作布局、更新完善制度規范、健全聯系點的工作機制、增強聯系點人員的能動性和責任感，以期打通民主立法的最后關節，豐富和發展全過程人民民主的政治優勢。

關鍵詞：全過程人民民主；人民代表大會制度；民主立法；基層立法聯系點；公眾參與

全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要載體。立法是人民代表大會的核心職能之一。基層立法聯系點是人大立法工作不斷開拓新局面、提升立法技術和水平的新舉措，是全過程人民民主的理論起點和生動實踐，回應了科學立法、民主立法、依法立法的目標要求，對提高立法質量、推動立法精細化發揮了重要作用，為新時代中國立法制度作出了原創性貢獻。

一、設立基層立法聯系點的規范依據

（一）政策依據

2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯系點制度，推進立法精細化[1]。這是“基層立法聯系點”概念首次出現在黨中央權威文件中，意味著探索中的省一級向下級人大征詢立法意見機制上升到國家層面。

2021年7月，習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上強調，要“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主”[2]。“全過程人民民主”這一概念正式提出，為基層立法聯系點的發展錨定了更高的民主要求。同年10月，習近平總書記在中央人大工作會議上首次全面和系統地闡述了全過程人民民主的價值內涵。同年11月，《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》進一步指明，要“積極發展全過程人民民主，健全全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系，構建多樣、暢通、有序的民主渠道，豐富民主形式，從各層次各領域擴大人民有序政治參與”[3]。《法治中國建設規劃（2020—2025年）》也明確提出，要健全立法征求意見機制，擴大公眾參與的覆蓋面和代表性，增強立法透明度[4]。黨的二十大報告指出，“發展全過程人民民主”是中國式現代化的本質要求，到2035年“全過程人民民主制度更加健全”[5]。由此可見，全過程人民民主理念的分量之重、意義之深、影響之廣。黨的二十大在新的征程上賦予了其新的歷史使命和任務：“健全吸納民意、匯聚民智工作機制，建設好基層立法聯系點”[6]，這為我國以更高水平建設基層立法聯系點指明了方向。

（二）法律依據

1.憲法

我國現行憲法構建了一套完備的民主規范體系，正與全過程人民民主特征相契合。現行憲法關于人民民主的制度化要求具有兩方面的特征：一是突出人民代表大會制度作為實現人民民主的主渠道作用，以及充分發揮各級人民代表大會在保障人民當家作主中的決定性作用。二是強調人民還可以通過“各種途徑和方式”來參與國家和社會治理[7]。現行憲法并未對“各種途徑和形式”進行列舉規定，這其實是在人民代表大會制度外，給予人民行使權力更多的可能性，為全過程人民民主提供了多樣化形式[8]。

2.全國人大組織法、地方組織法和全國人大議事規則

2021年3月，全國人大組織法和全國人大議事規則修改，規定全國人大及其常委會的各項工作應堅持“全過程人民民主”。由此，“全過程人民民主”成為一個具有規范性的法律概念，成為引領全國人大及其常委會各項工作的價值目標與基本遵循。2022年3月，地方組織法修改，第六十條第二款規定專門提到了基層聯系點，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會通過建立基層聯系點、代表聯絡站等方式，密切同人民群眾的聯系，聽取對立法、監督等工作的意見和建議”。由此，“全過程人民民主”和“基層立法聯系點”在法律層面得到確認。

3.立法法

2023年3月立法法修改，基層立法聯系點正式寫入其中。新增第七十條規定：“全國人民代表大會常務委員會工作機構根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對法律草案和立法工作的意見。”第九十條規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾和有關方面對地方性法規、自治條例和單行條例草案的意見。”此次修法明確了基層立法聯系點的法律地位和作用，是科學立法、民主立法原則在立法制度細節層面的創新，把全過程人民民主的理念、原則和要求貫徹到了立法的全流程、全鏈條、全方位[9]。

二、基層立法聯系點的建設歷程與組織架構

（一）建設歷程

1.地方早期探索（2002—2015年）

設立基層立法聯系點的“實驗”早已展開。基層立法聯系點始于2002年甘肅省人大常委會在臨洮縣設立的“地方立法聯系點”探索。2004年出臺《甘肅省人大常委會地方立法聯系點工作制度》，并在甘肅涼州區、永登縣、永靖縣、臨洮縣和靜寧縣共設立5個立法聯系點。2005年，哈爾濱市人大常委會設立24個立法工作聯系點。2009年，湖北省人大常委會確立9個企業和縣鄉基層單位為“立法基層聯系點”。

這一階段，地方在政策或立法真空地帶上先行先試，并出現地區間小范圍的擴散，主要有三個特點。一是時間上開始較早，在國家政策沒有正式出臺的時候，地方立法機關就已開展了相關的實踐摸索。二是各地方使用名稱不統一，如浙江省人大常委會設立的試點與湖北類似，使用了“立法基層聯系點”的稱謂，而四川省人大常委會則稱為“法制工作聯系點”。從各地使用名稱上不難發現，各自設立的基層立法聯系點在內涵和功能定位上也略有差異。三是各地聯系點的功能還不明確，早期一些地方基層立法聯系點雖在實踐中已經開啟，但是還沒有形成整套的制度化運行規范，有時甚至在省人大常委會法工委前往當地開展立法調研時才臨時“激活”[10]。

2.全國人大設點（2015—2019年）

2015年7月，上海虹橋街道、甘肅臨洮、江西景德鎮、湖北襄陽首批四個國家級基層立法聯系點的設立，開啟了基層立法聯系點制度由地方實踐探索到全國布局的上升。在首批四個“國字號”聯系點的引領和示范下，各地方開始摸索，部分省市人大常委會基層立法聯系點逐漸設立。上海市人大常委會2016年以來設立了25個聯系點[11]，江蘇省人大常委會2017年以來設立了22個聯系點，廣東省人大常委會2015年以來設立了21個基層立法聯系點和51個聯絡單位。在民族地區，2016年，內蒙古自治區鄂爾多斯市人大常委會基層立法聯系點建立，現已增加至17個市級聯系點。

這一階段，基層立法聯系點基本定型并出現了自上而下的擴散。各地人大機關有比較強的向上模仿和互相參考的特點。聯系點的一些基本制度形態被固定下來，其中包括組織上形成了人大常委會和聯系點之間的組織協調和業務指導關系，設點條件上突出設點單位的基層性、代表性、多樣性等特點，開展形式上普遍以調研會、座談會為主，工作職責上以立法意見建議收集為主要職責，兼顧部分調研職能。

3.全面推廣深化（2019年至今）

2019年，我國基層立法聯系點建設邁入深化拓展的新階段。這一階段各地在全國人大常委會法工委的統一示范下建立起了基層立法聯系點普遍性制度，形成了自上而下和自下而上的雙向互動。

（1）數量和分布。基層立法聯系點數量不斷增長，覆蓋面逐漸延伸。2024年是首批國家級基層立法聯系點獲批后的第十個年頭，目前全國人大常委會法工委基層立法聯系點已增至45個，其中包括1個立法聯系點，實現了全國31個省（區、市）全覆蓋，涵蓋人大各級組織形式，輻射帶動省、市兩級人大設立基層立法聯系點6500多個[12]，實現了“每省一個”“國字號”基層立法聯系點，形成了國家—省—設區的市（自治州）三級聯動的工作體系（具體詳見表1）。

（2）意見建議征集。截至2024年1月，通過基層立法聯系點，全國共有176件次法律草案、立法規劃稿征求群眾意見建議23500多條，有3100多條被研究吸納；我國現行有效的299部法律中，有146部征求過聯系點意見[13]。我國基層立法聯系點呈現以下特征。一是民意反映渠道愈加暢通，形成了以全國人大常委會法工委抓總，各層次、多元化的聯系網絡。二是“開門立法”的形式不斷豐富，例如在《景德鎮市陶瓷文化傳承創新條例（草案）》專題座談會上，陶瓷行業代表、知識產權專家、人大代表等各界人士為法規制定建言獻策。

（二）基層立法聯系點的內部架構

1.設點條件

基層立法聯系點具有基層性、立法性、聯通性的特征。全國人大常委會、地方各級人大常委會設立的基層立法聯系點，選址單位廣泛且不固定，主要包括以下五類。一是基層自治單位和基層政權單位，包括村（社區）、鎮（街道）；二是執法和司法單位；三是政務服務單位；四是高校、科研院所及科研機構；五是人民團體和社會組織，包括工商聯、律所等。在選擇基層立法聯系點時，一般在聯系點選址上著重考慮以下因素：一是要有良好的依法治理基礎，良好的治理能力和嚴格有序的法治環境是基層立法聯系點日常開展工作的前提條件；二是要有參與立法工作的積極性；三是在地域、行業具有代表性，有能力和場所組織群眾有序參與立法工作。同時，還應當統籌考慮區域覆蓋、行業覆蓋、層級分布和領域需求等因素，綜合衡量建點條件、設點意愿、典型代表等情況。

2.組織結構

組織結構是框定人大常委會與基層立法聯系點之間的組織關系。人大常委會領導基層立法聯系點的工作開展，可概括為兩個方面：一是人大常委會法制工作委員會具體負責對聯系點的組織協調、聯系服務、培訓指導等日常工作；二是人大各專門委員會、常委會各工作機構根據立法及相關工作需要積極發揮聯系點作用。基層立法聯系點設在某單位或組織，一般根據單位或組織的大小，由該單位或組織建立一個固定的辦公室或工作領導小組，作為指定承辦業務的機構，并確定一名領導和兩名日常工作人員1。從組織結構來看，各地做法沒有統一規定，都是根據各地區實際情況和資源構成進行創新性建設，聯系點的一般層級架構如圖1所示。

3.工作職責和工作方式

（1）工作職責。《全國人大常委會法制工作委員會基層立法聯系點工作規則》（以下簡稱“《工作規則》”）明確，要充分發揮聯系點七個方面的作用2。目前，基層立法聯系點以采集對立法草案、立法規劃、年度立法計劃的意見建議為主，屬于“立法前”的過程。隨著聯系點運作實踐的不斷深入，其工作職責要進一步細化，向“立法中”“立法后”的相關工作拓展。例如，開展立法后評估和法律法規清理工作，根據當地群眾的訴求和愿望對立法工作提出意見建議，開展法律宣傳、法治教育，發現法律法規在實施中的問題時及時向常委會反映，等等。基層立法聯系點是公眾立法參與的重要方式之一，其工作職責還可以與立法的公開制度、旁聽制度、專家咨詢制度、聽證制度和立法后評估制度等結合，建立公眾立法參與系統。

（2）工作方式。基層立法聯系點不同于其他民主立法方式，其工作方式顯現出獨特優勢。首先，聯系點具有“直通性”。基層群眾可以面對面、零距離地向人大常委會提出意見建議，采集的意見建議可以通過聯系點直接送達人大常委會，不需要經過其所屬單位或領導的同意，并且聯系點能夠突破行政系統科層制的限制，與立法機關之間無論有多少行政層級關系，也都不需要報送審核批準。其次，聯系點工作方式呈多樣化、靈活性發展。《工作規則》中明確了聯系點可以采取座談會、調查研究、書面征求意見、實時有效互動等方式3。目前，基層立法聯系點在開展立法意見征詢等工作上大多采用雙重渠道，以線下方式為主，部分聯系點在征求意見時還開通了政務服務平臺、微信公眾號等網上渠道，工作方式多樣、便捷。此外，基層立法聯系點的工作方式也需要結合地區實際進行調整優化。

4.工作隊伍和聯系對象

（1）聯絡員或信息員隊伍。聯系點的隊伍是聯系的主體，根據《工作規則》4，本文認為聯系點的辦公室工作人員或者工作領導小組成員都可以成為聯絡員或信息員，同時根據實際需要，吸納高校、政府機關、律協等單位作為立法征詢單位和人員為立法咨詢專家，不斷壯大工作隊伍，發揮好聯系員或信息員上通下達的作用。不可忽視的是，人大代表也是基層立法聯系點隊伍里的重要一員。作為人大代表履職的重要平臺，基層立法聯系點使得人大代表可以就近參與活動，了解社情民意。此外，人大代表的“家站點”1與基層立法聯系點關系密切，同樣可以作為基層立法聯系點聯系群眾的重要平臺。

（2）聯系對象。聯系對象就是基層立法聯系點征詢意見的對象。聯系點征詢對象廣泛，轄區內所有基層群眾都可成為聯系對象。一方面，聯系對象可根據聯系點的設點布局作為參考。另一方面，聯系對象可根據擬征集意見建議的立法項目來確定范圍，“一法一案”，有針對性地向與立法項目關系最密切的群體征詢意見。

三、基層立法聯系點的發展困境

基層立法聯系點數量猛增，但是各地實踐進度不一，尤其省級以下人大常委會建立的基層立法聯系點，仍存在各種機制上的不足，需要總結研究，以探討改進路徑。

（一）聯系點區域分布、層級分布、行業分布不均衡

在區域分布上，目前基層立法聯系雖然實現了全國31個省級行政區的全覆蓋，但是總體上呈地區分布不均衡的現象。首先，有的省市聯系點建設得早，聯系點數量相對多，有的省市開始較晚，再加上經濟發展水平等因素，數量上偏少。其次，目前基層立法聯系點建設上雖然也兼顧了經濟發展水平、地域分布和民族區域等因素，覆蓋區域由最初的東南沿海地區、經濟發達地區、城市地區逐漸向邊疆少數民族地區、東北地區、農村鄉鎮地區擴展延伸。但地域分布不均衡，我國西北、東北、西南等邊疆地區的基層立法聯系點數量還不充足，平均下來尚不能滿足每個地級市一個的數量。

層級分布上，市縣級人大常委會基層立法聯系點占多數，而作為最基層的街道、鄉鎮的聯系點占比較少。就全國人大常委會法工委設置的五批聯系點來看，共包含市級聯系點14個、區縣級聯系點20個，街道、鄉鎮層次的聯系點8個，社區1個。不難看出，在層級分布上全國人大常委會的基層立法聯系點集中在市級和區縣級的人大常委會，較少選點在鄉鎮、街道等。

行業分布上，各地大多將本級人大常委會和本級政府列為基層立法聯系點，然后由其選擇本轄區內的機關、組織和企業作為聯絡單位，或者是將基層有關國家機關、街道辦事處、村（居）民委員會、企事業單位、社會團體以及其他社會組織等列為立法聯系點，并未凸顯行業等不同群體特點。

（二）各地制度文本不規范

目前，我國尚未出臺統一的法律文件來規范各級基層立法聯系點，基本制度規范處于缺位狀態。實踐中，各地大多都在參考全國人大常委會法工委或省級人大常委會制定的工作規則的基礎上，結合地方實際情況制定類似的工作規則。

各省市基層立法聯系點制度相關規范，既有綜合性制度規范，也有單項制度規范。綜合性的內容較全面，如“工作規則”“工作制度”“工作辦法”“工作實施細則”等；單項制度規范就某一工作環節進行規范。在內容詳略上，各地方表述也有不同，最少的制度文本條款只有4條。并且，基層立法聯系點的規范文本同質化嚴重。下級人大常委會的制度文本規范對上級人大的制度文本重復明顯，有的市人大常委會制定的基層立法聯系點制度規范幾乎全文復制省人大常委會制定的規范，例如，襄陽市的規則文本中幾乎是湖北省的替換。在具體實踐中，地方基層立法聯系點的活動基本是按照省級聯系點的運作模式進行的，共性大于個性。久之，這可能造成聯系點建設的“模板化”，流于形式，靈活性不足。

（三）聯系點工作機制不健全

1.職能范圍狹窄

受財力、人力等限制，目前基層立法聯系點常態化開展的工作主要集中在立法前的征詢上，包括法律草案、地方性法規草案的意見征詢，開展立法調研等，同時兼顧一部分的法制宣傳。立法的全過程應該包括立法規劃、立法計劃、立項論證、立法起草、立法審議、立法修改、立法廢止、法規清理等程序，立法的全過程人民民主要保證在這些立法環節用好基層立法聯系點。因此，應逐步推動聯系點向“綜合功能”轉變，助力基層立法聯系點向普法宣傳、法治評估、基層治理等工作相融相促。需要注意的是，推動基層立法聯系點賦能增效的同時也應當明確其職能范圍。可以適度拓寬其職能，但一定要守住邊界，避免基層立法聯系點功能的過量增加。

2.民意采納反饋機制不暢通

民眾通過聯系點參與立法意見征詢，能夠實現自我價值，深化對法律的敬畏，達到尊法效果。民意被征集之后是否被采納，應當進行反饋。如果意見建議如石沉大海，群眾看不到參與立法的社會評價，參與人的積極性就會被貶抑和消損。由于立法程序相對較長，目前大多數地方的人大常委會法工委以各基層立法聯系點為對象，將采納情況直接反饋到點，再由點反饋給個人。不過，由于于工作隊伍等資源有限，往往是半年統計一次。聯系點無法及時向參與群眾進行信息反饋。有時收集到的社會各界和公眾的立法建議較多，部分意見建議未被立法機關采納，一些基層立法聯系點也未向社會公眾予以反饋，更未告知未采納的原因。由于缺乏相應的反饋機制，基層群眾無法得知自己的立法建議是否被采納，在一定程度上影響了基層群眾參與的積極性。長此以往，容易形成提與不提都一樣、提好提壞都一樣的消極氛圍，造成被動參與甚至不參與的境地。

3.考核激勵機制缺失

考核激勵機制缺失，是基層立法聯系點工作機制不完善的體現之一。綜合各地基層立法聯系點的考核評價情況，定性考察較多、定量考察少。各地雖然基本上都規定了基層立法聯系點的產生、調整、撤銷規則等，但是卻沒有建立起具體細致的基層立法聯系點工作考核評價標準和量化指標體系，無法達到獎勵和退出機制的統一有效運行。再者，激勵機制的缺乏，包括對優秀的基層立法聯系點、高素質的聯絡員和積極參與立法建議的群眾多數沒有設置獎勵，這就容易造成基層群眾參與立法意見征詢的主動性不高，聯系點聯絡員的工作積極性也難以為繼。因此，亟需立足當地實際建立相應的激勵機制。

（四）聯系點工作效能淺表化

1.人大代表的主體作用未充分發揮

人大代表來自人民、代表人民，也最了解民意。作為我國立法過程中不可或缺的力量，人大代表能夠發揮專業優勢對基層群眾進行有序引導，但在實踐中人大代表的重要作用尚未得到充分展現。通過分析各地聯系點的工作規則，除深圳明確將基層立法聯系點設在代表社區聯絡站以外，其他各地幾乎沒有提及人大代表在聯系點中的定位和作用。究其原因，一方面是人大代表與本選區選民聯系不緊密，對群眾需求掌握的不充分，提出的建議代表性不足、有效性不強。有調研發現，部分地方通常是依托每年統一組織的人大代表進“家”“站”活動來聯系群眾，其代表與選民的聯系基本處于“觸一下、動一下”的狀態[14]。另一方面，則是立法征詢中人大代表的積極性沒有得到調動，使得群眾討論研究問題的深度不夠、提出的意見質量不高。此外，人大代表也缺乏相應的走訪和調查，缺少對地方需求和基層特點的了解。

2.人員力量薄弱、專職化程度低

由于基層立法聯系點屬于新生事物，各聯系點還處在摸索階段，聯系點工作人員的具體職責不明確，尚處于“自發”工作狀態，專業性不強。首先，各個聯系點配備的聯絡員數量較少。其次，聯絡員隊伍中法律專業人才缺乏嚴重，在基層立法聯系點的具體工作中，如果缺乏一定的基本專業素質，可能會導致立法民意傳達的失真失察，立法建議采納率低。這一定程度制約了基層立法聯系點工作質量的提升。

基層立法聯系點重在基層，要能體現基層的代表性和全面性。在聯系點信息采集員的選擇上，一些地方采用志愿者招募的方式進行簡單篩選，篩選條件包括性別、年齡、專業和職業背景等，通過這些條件篩選出的志愿者代表性不強。而且，志愿者隊伍里社區工作者和社區退休人員較多。基層工作本身就復雜而煩瑣，聯系點人員在做好立法聯系點工作的同時，還要肩負社區諸多工作，往往力不從心，工作經常處于被動，導致立法征詢工作無法深層次、系統性地開展。此外，有些地方還將人大常委會的權力職責、街道辦事處的政府管理職責、居委會的職責旁落給立法聯系點，使得聯系點人員工作繁重。

3.聯系點社會認知和公民參與度不夠

盡管基層立法聯系點已經在部分地區成效明顯，但在一些新設立的地方社會認知和公民參與度不夠。目前聯系點的輻射范圍停留在該點所聯系的區域或行業內，部分群眾對基層立法聯系點工作的性質和內容不甚了解，對如何開展立法意見征詢的工作流程還不清楚，甚至有不少群眾對基層立法聯系點毫無所知。群眾參與立法的途徑比較模糊，對意見建議是否真正被采納的知情程度不足。整體而言，公眾參與立法還處在“動員性”參與階段，尚未形成主動參與立法、主動接受普法的良好氛圍，無法實現“群眾的事情群眾作主”。

基層立法聯系點社會認知度還受限于聯系點的宣傳方式單一、力度不夠等因素。對基層立法聯系點的報道渠道有限、新聞曝光率低，社會知曉程度自然也低。關于基層立法聯系點的新聞報道多見于人大立法工作調研信息，其中對聯系點的工作內容、工作范圍介紹、工作效果展示等信息報道較少。對部分聯系點自身而言，大部分宣傳依賴于工作和調研，只能隨著工作的持續深入來慢慢積累社會認知度，雖有一定效果，但較為緩慢。

四、基層立法聯系點的機制完善

基層立法聯系點讓更多基層群眾從國家法律制度政策的旁觀者、服從者變為參與者、貢獻者。伴隨著全過程人民民主理念的落實與推進，基層立法聯系點還將有很大完善空間。

（一）注重實際、科學布局、發揮特色

1.科學合理設點

基層立法聯系點的選址設點是順利開展工作的基礎。省市級人大常委會要全面統籌考慮基層立法聯系點的布局，既要注重“面”的全覆蓋，又要突出“點”的代表性。通過科學選點布局，構筑覆蓋地域廣、行業代表突出、立體全方位的基層立法聯系點網絡。

設置選點應當具備下列要素。一是要遵循基層性、便民性，要立足基層、深入基層、服務基層，不斷擴大基層覆蓋面以便于群眾及時反映立法意見和建議，在基層立法聯系點數量上適度增加，強化公眾有序參與立法的實踐載體。二是要突出典型性、代表性，可選擇一些具有行業或者區域代表性的、具有較強社會影響力的組織。三是要堅持均衡性、多樣性，目前全國人大常委會基層立法聯系點在行業分布上還不夠廣泛，主要以地方各級人大常委會和街道為主，可適當增加體制外的機構和社會組織作為基層立法聯系點，尤其是要注意擴大社會民意調研機構、社會智庫和新聞媒體等單位在基層立法聯系點中的比重，豐富和拓展征求立法建議的渠道，以更好發現、傳遞和凝聚社情民意。

2.突出各聯系點特色

目前，我國各基層立法聯系點都形成了較為固定的參與立法征詢任務的方式，部分聯系點也開始逐漸探索適合聯系點發展建設的新方法、好方法。但總覽我國基層立法聯系點建設現狀，特色不足、千點一面現象仍較為突出，區域特色不明顯，共性大于個性。在開展立法征詢過程中，雖然根據征詢草案的領域不同，有針對性地啟動信息采集點的立法征詢工作，但參與質量和效果有待提升[15]。各基層立法聯系點要充分發揮地理位置優勢、風俗習慣特色、商業資源優勢、密切結合自身特點和關注熱點，多點聯動參與立法，協同高效運作，充分彰顯全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程人民民主。

（二）及時更新完善聯系點的制度規范

經過二十多年的不斷探索發展，基層立法聯系點已經形成了一定的實踐經驗。相對于實踐來說，基層立法聯系點的制度規范還較為滯后。一方面，基層立法聯系點還處在不斷探索建設過程中，各地在全國人大常委會的引領下不斷摸索適合本地實際情況的工作規則，其制度文本在不斷的實踐中進一步完善。另一方面，全過程人民民主實踐的不斷深入，要求人大制度特別是在立法工作方面不斷推進，基層立法聯系點制度是對立法工作的細化和完善，因此其制度建設更應健全。聯系點的制度規范是其完善工作機制的依據，各級人大常委會應當要結合實際細化基層立法聯系點的工作規則，不能“淺嘗輒止”地浮于形式，而是要真正落在實處，推動基層立法聯系點在實踐中更好地拓展功能、發揮作用。

（三）健全聯系點工作運行機制

1.拓寬基層立法聯系點工作職能

（1）拓展聯系點立法征詢方式、范圍和過程。一是立法征詢方式多樣化。相較于線下方式而言，利用數字化、信息化開展線上立法征詢工作更為高效便捷，基層群眾參與立法的質效也更明顯。依托立法聯系點工作群、人大代表群和街道、鎮干部群，第一時間將法律法規草案通過網站、微信群、公眾號等平臺發布，發布立法工作動態信息和立法征求內容，各聯系點可開設運營“民意直通車”小程序，讓群眾在該平臺上直接發表意見建議，運用大數據及時收集、反饋相關立法信息。當前，社會公眾提出對法律案的意見，既可以登錄中國人大網或國家法律法規數據庫直接提出意見，也可以將意見郵寄至全國人大常委會法工委，還可以通過全國人大常委會法工委在31個省區市設立的基層立法聯系點反映意見。與此同時，基層立法聯系點還可以在寒暑假招募高校學生群體作為信息采集志愿者，組建基層立法聯系點志愿服務隊，深入一線開展意見征集。例如，江門市江海區人大常委會基層立法聯系點就率先在社區組織“立法意見義務收集員”，將立法意見征集融入社區“議事會制度”[16]。二是立法征詢廣覆蓋、全過程。逐漸拓展基層立法聯系點的立法征詢范圍和立法征詢過程，覆蓋不同群體、不同行業、不同領域，形成立體式、廣覆蓋的立法意見建議征詢網絡。以上海市虹橋聯系點為例，2020年以來進一步拓展立法意見征詢覆蓋范圍，實現從區域到全市的拓展深化。先后與靜安區江寧路街道（退役軍人保護法草案）、徐匯區田林路街道（國防法修訂草案）、嘉定工業園區（個人信息保護法草案）等市級立法點合作開展征詢。立法征詢不僅要以立法中法律法規草案意見建議征詢為中心，更要將立法征詢“前移”和“后移”，實現征詢時段的全過程。

（2）提高聯系點表達民意準確性。基層立法聯系點想要做好民意的“中轉站”，必須要做好“民言民語”與“法言法語”之間的科學轉換，將群眾性和專業性結合起來。在基層立法聯系點開展立法征詢、立法調研過程中，基層群眾由于不同的立法需求、不同的利益表達，講的是大實話、大白話，側重的是法律能否解決現實問題的實用性，而立法的表達用的卻是專業術語，側重的是文本表達的精準性和條文規定的可實施性，二者存在著語言習慣和認知理解的差距。因此，亟需解決的是基層群眾與立法機關相互傳達的立法信息準確性問題，故發揮好基層立法聯系點橋梁作用顯得至關重要。首先，立法部門要注重立法征詢草案附帶說明和重點條文解讀，可以將附帶草案的相關說明等作為立法征詢參考材料，完整、準確、通俗易懂地下發到各基層立法聯系點，提高立法征詢的方向性，最大程度方便采集員和群眾參與立法征詢工作。其次，基層立法聯系點應廣泛收集基層群眾合理化的意見建議，及時收聽群眾的“街談巷議”，并依托法律專業人士和專家顧問團隊在立法征詢前注重調研解讀，在立法意見建議采納反饋上解釋采納情況，將法律術語轉換為通俗易懂的方言土語，發揮好立法語言的“轉換器”作用，準確表達民意，為立法機構提供原汁原味的民意參考，營造法律實施的良好氛圍。

2.暢通民意采納反饋機制

《工作規則》特別強調了要將基層立法聯系點的意見建議“在有關立法調研報告中予以反映”，“對各聯系點提出的意見建議要進行認真研究，能采納的盡量采納，并將研究采納情況通過一定形式予以反饋”1。2022年12月，全國人大常委會法工委首次以“具名”方式對法律草案吸收采納意見的具體情況作出反饋[17]，引發一致好評。

健全基層立法聯系點的工作機制，主要任務就是要暢通意見建議采納與反饋機制。為此，在每次立法項目完成后，都應當對立法聯系點工作人員和基層群眾、社會組織等參與人員進行及時積極的反饋。對于立法機關采納的意見建議，由立法機關以采納報告和感謝信的形式在官方網站進行反饋，并對提出者給予一定的獎勵，增添參與人員的認同感和獲得感，從而提升下一次立法工作的參與熱情，形成基層群眾與立法機關的良性互動。對于未被采納的相對集中的意見和建議，應當進行全面客觀的說明和解釋，積極反饋未采納的理由，并鼓勵群眾增強其信心，避免群眾意見建議出現“石沉大海”的情形，激發群眾的思辨能力和進取精神。具體采納反饋方式可借鑒東莞市的有益經驗2。

3.建立配套考核激勵機制

目前，我國部分省市的制度規范已經建立了基層立法聯系點的基礎性評價規則，但是仍不夠細致全面，難以有效落實。對此，人大常委會應當在廣泛征求意見的基礎上制定基層立法聯系點考評量化標準和激勵、退出制度。

（1）設置科學具體的量化評估標準。配套科學合理的評估標準是提高基層立法聯系點工作質效的依據。因此，要盡快推進基層立法聯系點評估標準化建設，分類設定評估標準并給標準擬定量化分數，根據量化考評總得分將基層立法聯系點分為優秀、良好、合格、不合格四個等級，以此來評判基層立法聯系點的工作質量（詳見表2）。

（2）建立統一的激勵和退出制度。有了對基層立法聯系點的評估項目和標準后，人大常委會相關部門可委托如科研院所等專門機構作為獨立第三方平臺開展平行評估研究，從立法征詢、立法調研、工作保障、普法宣傳、基層治理五個維度的建設情況進行全面考察，量化考評得分，形成評估報告并提出聯系點完善建議。

對于被評為“優秀”的基層立法聯系點，人大常委會可設置一定的激勵制度，例如獎勵一定的工作經費、舉行表彰大會、頒發榮譽證書等，還可以樹立典型作為建設經驗進行推廣。對于效果不明顯的聯系點，可以實行退出制度。若在考核年度內被評為“不合格”，再給一個調整的“緩沖期”，對“不合格”的聯系點設立6個月的考察期，在考察期內進行優化升級，調整后再次進行評估，若仍低于60分，則建議取消該基層立法聯系點。在部分聯系點退出后，人大常委會還可以適時增補。此外，各基層立法聯系點也可以自查或與其他聯系點互查[18]，對標評估標準，發現自身不足并加以改進。

（四）增強聯系點人員的能動性和責任感

1.充分發揮人大代表核心力量

（1）推進人大代表“家站點”的建設。45個“國字號”基層立法聯系點中，人大常委會基層立法聯系點33個，人大代表之家1個，人大主席團2個。全國人大常委會基層立法聯系點以人大代表聯絡站、人大代表工作室、人大代表之家為依托[19]。基層立法聯系點今后發展要深入推進人大代表“家站點”的建設，讓人民群眾深刻體會到人民代表大會制度的優勢。密切聯系群眾是人大代表的法定職責，我國各地不斷拓展人大代表聯系群眾的新樣式。例如，寧波市制定《人大代表聯絡站基本規范》，推進聯絡站規范化建設，形成以鄉鎮（街道）人大代表中心聯絡站為主，以村（居）人大代表聯絡站為輔的代表聯系群眾陣地建設網格化體系[20]。這些具有典型成效的地方經驗更應該得到推廣，實現基層立法聯系點和人大代表“家站點”的同步發展和互助協同。

（2）探索聯系點人大代表聯絡員專職制。我國人大代表的兼職制在一定程度上影響人大代表從事包括立法在內的人大各項工作。在全面推進依法治國背景下，對目前人大代表兼職制進行適當改革，這有助于確保地方立法的專業化、精細化。地方人大及其常委會可以積極探索實現部分人大常委會組成人員的專職化和人大各專委會委員的專職化。在人大常委會設立的基層立法聯系點的組織架構中，可以將一至兩名專職制人大代表吸納到立法聯絡員隊伍中。

2.加強聯系點工作隊伍建設

（1）提升聯系點隊伍專業化水平。人才是基層立法聯系點的第一資源，目前聯系點的隊伍建設相對薄弱，必須要加強隊伍專業化建設，專兼結合。“專”是指聯系點人員的專門化、固定化。要保證每個聯系點都有一名“點”的負責人和兩名以上的行政事務工作人員，負責承擔立法活動的具體實施及相關工作。“兼”是指聯系點人員的兼職化。一方面可以結合實際，擴建基層立法聯系聯絡員隊伍，吸收一批具有良好法律基礎、有實踐工作經驗、熱心立法工作的同志，參與到基層立法聯系點工作中來。構建以律師、人大代表、司法機關工作者、法律教育者、相關行業專業背景者等人員為主的專業團隊，并積極與當地的立法機關、司法機關、群眾組織等保持良好聯系。另一方面可以由人大常委會工作人員、政府工作人員等公職人員作為補充，抽調一批公職人員下沉到聯系點進行辦公，提高聯系點人才隊伍質量。除擴大聯系點人員規模和提升隊伍質量外，還可以加強立法征詢顧問團隊建設。可聘請法院、檢察院、司法局、法制辦的相關人員，高校法學院學者、律師事務所律師作為立法征詢顧問，負責對各自擅長領域的法律法規草案提出立法征詢意見和建議，從而形成上下聯動，帶動立法聯系點專業能力提升。此外，還可以依托高校法學院系，建立專業實習制度等。

（2）堅持立法征詢與普法宣傳相結合，提升聯系點群眾參與度。基層立法聯系點要做好立法機關和基層群眾之間的“連心橋”，將每次立法征詢都作為普法宣傳、集中民智的過程，鼓勵群眾參與立法、促進群眾自我規范。首先，在每次意見建議征集過程中“先普法、后征集”。在每一部立法草案意見建議征詢前，先用地方的方言土語和當地群眾喜聞樂見的方式進行普法，講清楚所征集的法律草案是什么、征集此法律草案的緣由是什么、告訴群眾可以從哪些方面提出意見建議等，讓基層群眾真正的置身立法工作之中，從而培養公民對法律的認知和認同。其次，聯系點應當豐富普法形式，并根據不同受眾與重點人群設計宣傳方式。當前我國一些基層立法聯系點注重把法律法規草案征求意見等工作與普法宣傳、聯系點工作結合起來，把征求意見的過程變成宣傳、普及法律及擴大聯系點社會知曉度和影響力的過程，促進法律法規良好實施。

結語

基層立法聯系點的生動實踐，讓全過程人民民主更可知、可感、可用。辯證地看待我國基層立法聯系點，實踐中已經形成了一批如虹橋經驗、臨洮模式、涪陵網絡、侗鄉特色的良好樣板，但同時也顯現出聯系點布局和架構不合理、工作機制不健全、工作效能淺表化等問題。本文針對上述情況適當性地提出了合理的優化建議，不過基層立法聯系點并不會止步于此，未來應當全面推進其制度化、規范化、常態化建設，除最大限度發揮功能作用外，還應當積極整合各類政策、各方資源，做到政府、立法機關、聯系點工作人員、社會組織、人民群眾多方主體協同共進，努力將基層立法聯系點建設成為全過程人民民主的橋頭堡，在新時代新征程上持續煥發蓬勃生命力。

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