高質量發展民生實事項目人大代表票決制的思考

內容摘要：民生實事項目人大代表票決制是全過程人民民主重要理念的具體實踐，是推動新時代人大工作高質量發展的重要抓手，是將人民當家作主的制度優勢轉化為治理效能的有效途徑，在促進民主決策、落實人大職權、倒逼代表履職、優化資源配置等方面發揮了重要作用。J省X市民生實事項目人大代表票決制自2019年開始醞釀實踐，至今已經形成民生實事項目人大代表票決制的雛形，為建設社會主義現代化幸福城市匯聚了強大的民主動能。然而，在具體實踐中仍然存在一些亟需解決的問題，還需要通過打造數字平臺、堅持實事求是、加強科學論證、強化黨的領導、彰顯人民主體等具體措施，實現民生實事項目人大代表票決制的高質量發展。

關鍵詞：民生實事項；人大代表票決制；全過程人民民主；高質量發展

一、引言

“民生實事項目人大代表票決制”最早起源于時任浙江省委書記習近平同志提出的“建立健全為民辦實事長效機制”，2008年在浙江寧海縣的力洋鎮、大佳何鎮初步探索，后逐步在浙江的縣市級實施，取得了積極成效和良好反饋。隨著2019年“全過程人民民主”重要理念的提出①和黨的二十大對“發展全過程人民民主”“加強人民當家作主制度保障”“健全吸納民意、匯集民智工作機制”等的強調[1]，作為反映群眾意愿、匯聚民聲民智、發揮代表作用的重要抓手，民生實事項目人大代表票決制迅速向全國其他省市推廣，在全國各地的縣、鄉層面更是掀起了票決制的熱潮。其具體做法是本級人民政府在廣泛征求人民群眾意見建議基礎上提出民生實事候選項目，經人大代表在本級人民代表大會全體會議期間以投票表決方式選擇決定正式項目，交由政府組織實施，并接受人民群眾監督的制度。

從運行實踐來看，民生實事項目人大代表票決制不僅充分發揮了票決民主和協商民主的各自優勢，把票決結果的剛性和協商過程的柔性相結合[2]，而且還進一步重塑了群眾、代表、人大、政府彼此之間的關系，體現了“以人民為中心”的發展思想和全過程人民民主的重要理念。具體來說，在民主決策上，民生實事項目代表票決制通過廣泛征集民生實事項目并在每年人代會上以票決的方式，充分吸納民意，由原來的政府“自己定自己辦”變成了“群眾提、代表決、政府辦、人大評”的新型治理格局[3]，實現了“替民作主”向“由民作主”轉變，為普通民眾表達民生訴求提供了一個更加制度化和可視化的渠道，一定程度上避免了政府決策與民意脫節的情況。在法定職權上，人大享有“重大事項決定權”。然而，在實際運作過程中，由于“重大事項”界定的模糊性，導致人大對于能夠影響百姓幸福感獲得感的重大事項決策的影響作用有限，其重大事項決定權多集中在每年人代會上對政府決策宏觀方向的掌控上，處于一種“懸浮”和“虛置”的狀態[4]。民生實事項目代表票決制通過人大表決的形式，充分發揮了人大“政治機關”“權力機關”“代表機關”“工作機關”的職能，是人大做實做深重大事項決定權的重要抓手，也是人民當家作主的有力依托。在代表履職上，民生實事項目代表票決制能夠有效倒逼代表更加重視參與實踐調研，發現真問題、提出真想法，通過代表匯聚民意、集中民智，讓決策更加接地氣。不僅如此，票決的儀式還能夠更加直接地喚醒代表的權利意識，提升代表的履職積極性。在資源配置上，面對財政資金有限的情況，通過多主體參與協商方式，民生實事項目代表票決制將不同利益相關者的訴求呈現出來，并以代表投票的方式最終確認，能夠有效整合不同利益主體之間的矛盾，篩選出群眾真正急難愁盼的事項，避免納稅人的財富流向與群眾需求脫節的形象工程、政績工程。而且，項目征集、投票、宣傳等一系列過程還發揮了良好的政治整合作用，有利于政策在實施過程中更好得到人民群眾的支持與配合，減少執行成本。

民生實事項目代表票決制不僅對人大代表的素質和積極性提出了較高要求，也考驗著地方政府的服務意識與治理能力。隨著民生實事項目代表票決制的迅速推廣，票決制實踐的環境也在逐漸發生變化，一方面由經濟發達、公民意識較為強烈的東部沿海地區逐漸向中部地區拓展，另一方面由完全的自主探索轉變為民主創新壓力下的回應。那么，民生實事代表票決制在中西部地區實施是否順利？會面臨哪些挑戰與困境？該如何有效解決？本文以中部地區的J省X市為研究對象，嘗試通過對上述問題的回答來探究民生實事項目代表票決制推廣熱潮下的實施實效、運行短板與解決路徑。

二、J省X市民生實事項目人大代表票決制的運行實踐

J省省委在2019年出臺的《關于加強新時代地方人大工作的意見》中提出，要“探索實施重大民生實事項目代表票決制”。然而，在全省范圍內并沒有公開地聚焦民生實事項目代表票決制的法規規章與相關規范性文件，各市縣也較少有相關文件，大多仍在“摸著石頭過河”，處于各自獨立探索的階段，呈現明顯“由下而上”的特征。若以浙江等地的發展軌跡作為參照的話，J省民生實事項目代表票決制的實踐總體來說還處于起步階段。

J省X市民生實事項目代表票決制自2019年開始醞釀，2021年開展了“我為群眾辦實事”實踐活動，形成了民生實事項目代表票決制的雛形。2022年3月，全國人大修正地方組織法，將地方人大討論決定“重大事項”修改為討論決定“重大事項和項目”1，為開展民生實事代表票決提供了法律依據。于是，X市2022年先后對全市縣鄉開展了5輪全方位的業務督導，選取群眾參與度較高、代表履職較強的20個鄉鎮率先試點實行民生實事項目代表票決制，累計票決頤養之家鞏固再提升、農貿市場亮化、水渠疏通修繕等民生實事193件。2023年實現全市建制縣區和鄉鎮民生實事項目票決制全覆蓋，累計票決民生實事352件，其中縣區83件、鄉鎮269件。

民生實事項目人大代表票決制的運行過程可以分為票決前的項目征集、票決中的項目篩選、票決后的項目督辦三個環節（見圖1）。

（一）票決前的項目征集：群眾點單

X市通過“縱橫雙線”構筑征集體系。“縱”就是以民情民意為支點，統籌“線上+線下”。線下通過發放問卷、座談交流、個別訪談、入戶走訪等方式聽取群眾建議，線上利用數字人大網上代表聯絡站、人大網站、微信客戶端等新媒體渠道向社會公開征求意見。“橫”就是以人大政府為原點，統籌“個人+集體”。各級人大通過組織人大代表進站聯系選民群眾、參加閉會期間代表小組活動、形成高質量的代表建議等方式了解民情、掌握民意，建立民生實事項目庫，并轉交政府作為選取民生實事項目的重要參考。政府職能部門深入一線調查研究，召開所屬基層單位和相關部門、鄉鎮（街道）、村（社區）座談會，邀請人大代表及其他社會各界人士參加，廣泛聽取意見建議。

（二）票決中的項目篩選：大會票決

在人大會議召開前，由人大和政府圍繞下一年施政重點和改善民生的著力方向，提出民生實事初選項目建議名單，印發至有關職能部門、鄉鎮（村、社區）征求意見，召開政府協商會，邀請行業專家學者、人大代表、選民群眾參加，進一步論證項目建設必要性、可行性、合法性，實現民生實事項目由政府一家“自行醞釀”到社會各界“集體醞釀”的轉變。人大會議召開期間，按照民生實事項目投票表決辦法，現場投票表決，票決結果現場公布并向社會公開，接受群眾監督。如，X區人大通過發布公告公示、入戶見面、電話溝通等方式將票決結果向征集對象逐一反饋，營造“共商小事、共謀大業”的良好社會氛圍。

（三）票決后的項目督辦：代表督辦

X市不斷加強過程監督，將人大監督和代表監督結合起來。一方面，縣鄉人大將督辦民生實事項目列入年度工作要點，聯合政府督察部門，綜合運用調研視察、專題詢問等形式，開展全過程嵌入式監督。政府承辦單位進一步細化工作職責，定期向人大常委會報告。另一方面，聘請人大代表擔任民生實事特邀監督員，開展問安排、問進度、問結果“三問”監督活動。

三、J省X市民生實事項目代表票決制的實踐困境

通過“群眾點單、大會票決、代表督辦”，X市推動解決了集鎮污水管網、校園環境改造提升、農村公墓停車場、頤養之家建設等一大批群眾急難愁盼的民生難題，為建設社會主義現代化幸福城市匯聚了強大的民主動能。然而，在具體實踐中仍然存在一些亟需解決的問題。

（一）吸納民意匯聚民智程度較弱

聚合民意是民生實事項目代表票決制的靈魂、前提和基礎。“群眾提、代表決、政府辦、人大評”，代表票決制的基礎是“群眾提”，是民情民意的制度化表達，是踐行“以人民為中心”的發展思想和“全過程人民民主”重要理念的關鍵環節，是多元化利益訴求的聚合機制。在此基礎上進行民意的梳理和綜合，并結合實際情況開展可行性論證，從而得出具有民主性和科學性的候選項目。

雖然X市各縣區、鄉鎮均已制定出臺了《民生實事項目代表票決制的實施意見》，并在項目征集環節通過代表聯絡站等履職平臺及微信公眾號、報刊、網站等媒體發布了征集公告，但受代表發動程度、了解程度、參與意愿、綜合素質等因素影響，導致項目征集的廣泛性不高、代表的參與率不高，與發達地區相比存在較大差距。如，浙江嘉興下轄的縣級市海寧市2023年累計征集項目2000余件，確定候選項目10件，票決實施6件[5]，而J省X市下轄的縣級行政區Y區2023年累計征集項目則僅有54件，確定候選項目40件，票決實施33件1（見表1）。

不僅如此，征集項目來源以政府提出為主，線下收集為輔，代表和群眾參與度有限，線上收集意見建議的比例較小，大致是政府提供項目占80%以上2。Y區征集項目數與海寧市的巨大差距表明，X市票決制實施過程中民情民意的自我表達還很有限，這也直接導致X市Y區在實施票決制過程中“吸納民意、匯集民智”比較有限，影響了其對群眾多元利益聚合功能的發揮，使其很難從根本上擺脫政府“為民作主”的色彩。

（二）項目選擇存在“求多包裝”的傾向

就內涵而言，民生實事項目的范圍應當是明確且具體的。在資金安排上，民生實事項目主要是指以本級政府公共財政投入為主的項目，而以上級政府公共財政投入或社會資本投入為主的項目一般不列入票決范圍[6]。在項目內容上，民生實事項目原則上應當是“一事一項目”，具有可操作性，一般要明確項目名稱、項目背景、項目內容、實施主體、資金安排。然而，由于規范性不強、缺乏選擇標準，在具體確定項目時往往存在著“求多包裝”的問題。

“求多包裝”的一種表現是“拉上級政府項目湊數”。“拉上級政府項目湊數”，指的是將上級政府的民生實事項目納入本級政府民生實事項目代表票決制的范圍。2023年，X市下轄區縣都將X市人大票決確定的“我為群眾辦實事”項目納入本級民生實事項目代表票決的范圍，如F縣票決的50件民生項目中的10件、Y區票決的33件民生實事項目中的7件都是完全承接的X市票決的民生實事項目1。不僅如此，X市下轄不少區縣都有若干項目與X市市級民生實事項目高度相似。這顯然不符合以本級財政投入為主的原則，很容易導致票決制走向形式主義，損害民生實事票決項目的權威性。從法理上說，上級政府民生實事項目已經覆蓋了下轄區縣，本級人大再次對重復項目進行票決，不僅由于“通過”或“不通過”都毫無實際意義，反而畫蛇添足，增加了政治成本，而且還容易讓本級人大代表產生一種“被安排”的感覺，難以激發代表和群眾自身的主動性。

“求多包裝”的另一種表現是為了表明對民生實事項目代表票決制的實施，將政府所有的民生職能不論大小、是不是項目，都以票決制的形式進行包裝。如Y區2023年票決的項目“促就業穩就業”，其主要做法是通過發放就業補助資金來促就業穩就業，實施后惠及崗位約10000個，補助資金約2040萬元2。該項目盡管有明確的目標，但僅僅停留在發放財政補助上，明顯缺乏一系列獨特的、復雜的并相互關聯的活動，從根本上來說，這不應該成為民生實事票決項目，但在民生實事項目人大代表票決制實踐中卻也被包裝成“項目”在本級人大進行票決。換句話說，對于本身不構成項目的那些政府職責，不應劃入民生實事項目代表票決制的范疇。

（三）項目票決前可行性論證不足

民生實事項目代表票決制不是簡單地投一下票就可以了，而是要在投票之前的項目篩選環節進行充分的調研和科學性、可行性論證。民生實事項目資金投入的公共性和項目功能的社會共享性，決定了列入票決范圍的民生實事項目必須以追求社會公共利益為核心理念，不僅要追求票決體現的民主性，也要有“成本—收益”的核算，追求科學性與合法性，這樣才能有效降低項目后續實施的風險，提高項目民主決策的質量，充分彰顯民生實事項目代表票決制的優勢。因此，可行性論證是民生實事項目代表票決制順利運行的前提和基礎。

然而，在民生實事項目代表票決制運行實踐中，由于在征集、初定時未進行詳細研判并對其可行性進行充分論證，導致部分項目在經代表票決通過后的實施無法順利推進，達到時序進度。如Y區2023年票決出的33件民生實事項目中，有3件不能順利推進，其中商貿城消防改造項目因圖審未通過，導致整個項目無法實施；R鄉窄路面拓寬改造工程因占用土地，目前無法進行調規，導致項目無法開工建設；N街道辦事處區域性養老服務中心新建項目因國有土地劃撥目前暫時中止審核，導致整個項目無法按照計劃進度實施1。

（四）項目監督中代表與人民群眾的主體地位未充分彰顯

為保證項目的順利推進，根據X市市本級實施重大民生實事項目人大代表票決制辦法，X市成立了項目監督評估工作組，由X市人大常委會副秘書長、辦公室主任擔任組長，以市人大常委會辦公室、市人大各專工委、市政府辦公室為成員，負責制訂項目監督方案，依托各代表小組組織專項監督小組開展項目監督，組織人大代表廣泛聽取人民群眾對項目建設的意見建議，并負責組織市人大常委會全體會議對本年度項目完成情況進行滿意度測評等工作。

然而，在具體實施中則更多表現為X市人大常委會對市政府的監督，且主要集中在文書報送、聽取匯報等形式的考察上。相反，作為民生實事項目人大代表票決制的主體，人大代表似乎處于附屬地位，其在監督過程中的作用未能得到充分體現。不僅如此，人大代表參與監督的方式也較為單一，主要是通過縣區人大組織的視察調研活動進行，形式化色彩比較濃厚，跟蹤監督的成效不明顯，人大代表參與的靶向性、精準性也有待提升。

此外，民生實事項目的受益主體是人民群眾，人民群眾無疑也是重要的監督主體。然而，當前并沒有建立人民群眾參與監督的有效流程和制度，也沒有合理有效便捷的民意反映途徑以及民眾監督途徑，民眾在項目監督中還處于“缺位”狀態。

四、高質量發展完善民生實事項目人大代表票決制

民生實事項目人大代表票決制是全過程人民民主重要理念的具體實踐，是推動新時代人大工作高質量發展的重要抓手，是將人民當家作主的制度優勢轉化為治理效能的有效途徑。因此，必須秉持問題導向和效能導向切實解決制度運行中存在的問題。

（一）打造數字平臺，提升參與便捷度，激發參與積極性

要加快建設民生實事項目數字化平臺，構建民生實事項目人大代表票決制全流程數字化應用場景，提升民意吸納廣度和民智匯聚高度。信息壁壘廣泛存在于民生實事項目代表票決制實踐過程中，盡管相關法律法規賦予了人民對民生實事項目的監督權，然而人大代表和人民群眾在項目征集時缺乏便捷化的表達渠道，項目監督時缺乏透明化的過程監控，信息獲取與意見表達的成本過高、時效過長，導致意見表達不充分、監督問責浮于形式，是民意吸納民智聚合較弱的重要原因。在項目征集時，通過小程序和微信公眾號等融媒體以醒目的形式向群眾提供民生實事項目征集的網絡入口。在項目篩選時，及時通過各類數字渠道向民眾公開民生實事項目候選名單以及票決結果btQtbRJRbz/sTrQjO6pgQ/EG/TC1IRNPFncFwi+4ZK0=，并配套詳細的責任主體、資金投入、總體目標、時間節點、反饋途徑等信息。在項目監督方面，至少每月在信息平臺上更新民生實事項目實施進展的相關信息，通過可視化的方式如民生實事項目地圖、三色管理法2等方式展示，并向廣大人民群眾提供便捷的評價入口，激發全社會的監督參與活力，依托數字化手段開發建設民生實事項目“線上提、線上議、線上督、線上評”[7]等應用場景，最終實現民生實事項目全流程公開和量化評價的全過程管理，以調動居民參與民生實事建言獻策和監督實施的積極性與主動性。

（二）堅持實事求是，完善制度建設

民生實事項目人大代表票決制采取先試點后鋪開的方式，一方面固然能夠有效地從各地實踐中總結出有特色化的經驗，但另一方面難免會受到“競爭錦標賽”的影響導致向下加壓出現“求多包裝”的現象。因此，民生實事項目人大代表票決制必須摒棄形式主義，自始至終貫徹實事求是的原則，加強制度化建設。

通過制度化的規定清晰界定民生實事項目的內涵和邊界。首先，下級政府需要實施的民生實事項目應該包含上級政府決定的項目以及本級人大票決的項目，而非將其全部項目票決后才能實施，上級政府已經決定的實事項目已然涵蓋其所轄行政區，不需要再次票決。其次，政府需依法積極履行相關職能，要杜絕將政府所有的民生服務工作都用票決制進行包裝的趨勢，將民生實事票決項目做精做實。從長遠來看，最終需要由地方人民代表大會以地方性法規的形式為民生實事項目人大代表票決制的全過程提供支撐與依托，推進民生實事項目的體系化規范化發展。

（三）加強科學論證，堅持黨對全過程的領導和把控

建立完善的項目評估機制，在項目提案初定階段，應當廣泛征集各方意見，匯集各方利益相關者的訴求。要設立專門的項目評估團隊，由相關領域的專家和相關部門的代表組成，負責對所有備選項目的經濟成本、社會影響、環境影響、技術可行性以及項目可持續性等方面，進行深入評估和論證，避免因技術問題所導致的項目進展延期甚至擱淺。

同時，要堅持把黨的領導貫穿于票決制實施工作的全過程、各方面，為民生實事項目人大代表票決制的順利實施提供政治保證和組織保障。作為一組項目集，被人大代表票決通過的民生實事項目參與主體往往比較多，不僅涉及政府內部的發改、財政、住建、交通、自然資源等多個部門，還涉及政府、人大等不同性質的國家機關，在項目實施過程中，主體之間的溝通、協調、組織和統籌等極為重要，否則容易出現各自為政、自說自話的困境，導致民生實事項目無法順利推進，損害人大的公共權威。因此，民生實事項目人大代表票決制的順利實施亟需黨委的領導、統籌和協調。具體來說，可以通過成立民生實事項目人大代表票決制領導小組，由黨委主要領導擔任領導小組組長，以有效實現各職能部門間、國家機關間的統籌協調，使各部門、各機關相關負責人員以較高的政治站位對待票決制項目。同時，通過黨委協調，建構協商議事溝通機制，及時解決工作推進中的重大問題，以實現不同機關不同部門的專業性意見的有效匯集，確保民生實事項目代表票決制工作扎實推進，消除因政府機關內部審批等事項導致民生實事項目無法推進的情況。

（四）彰顯人民主體，嚴格問責機制，增強監督剛性

人大作為國家權力機關，票決制以人大行使決定權的方式賦予民生實事項目以法定效力[8]，民生實事人大代表票決制的剛性也要通過監督層面充分表現出來。從過程上說，監督不能僅停留在政府組織的文書報送和考察調研上，這難免會有政府“既當運動員又當裁判員”的嫌疑，應更加彰顯人民主體地位，充分發揮人大權力機關監督的角色功能，以明察暗訪等形式跟蹤民生實事項目進程。不僅如此，人大代表也應增強為人民服務的責任感，更加充分發揮主動性和積極性，通過代表個人或代表集體有組織地前往民生實事項目實施地進行考察，獲取普通百姓視角下項目的實施情況，促進民情的上達。從結果上說，每年的民生實事項目應建立量化考核指標，給予完成率高、完成質量優秀的民生實事項目單位以及在民生實事項目征集和監督中表現優秀的人大代表表彰。要建立嚴格問責機制，將民生實事項目納入各單位考核中，對未完成民生實事項目建設任務的單位及其主要負責人，不予評先評優；對于玩忽職守、人民群眾反映意見強烈的，給予一定懲戒措施，并責令限期整改。

參考文獻

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