30年后，南非又一次站在十字路口

今年是南非打破種族隔離制度、實現民主自由30周年。在這個時間節點上，南非新一屆大選舉行。這次大選也被稱為南非30年來競爭最激烈的一次選舉。執政黨非洲人國民大會（非國大）僅獲得約40%的選票，執政30年來首次未能單獨獲得議會多數席位。在此情況下，南非總統拉馬福薩宣布效仿1994年新南非首次大選后的組閣方式，與民主聯盟以及因卡塔自由黨、愛國聯盟等反對黨組建民族團結政府。這次大選也成為南非政治格局的分水嶺。從形式上看，第二次組建的民族團結政府仿佛使南非重回30年前政治轉型的起點，但其背后卻反映出30年來新南非經濟社會轉型的進展與曲折。

特有的“定居者殖民主義”

新南非的起點是非國大領導的反種族隔離斗爭。“種族隔離”（即apartheid），是一個南非荷蘭語單詞，意思是“分離”，這是20世紀90年代之前南非政府為其種族政策定的正式名稱。南非的種族隔離實際上是一種基于種族歧視的政治、經濟和社會制度，通過維持白人權力地位、剝奪非白人合法權利，進而固化種族之間的不平等地位。與非洲其他地區不同，白人在南非定居時間早、人口規模大，因此南非反種族隔離斗爭異常漫長而艱苦。

南非特有的“定居者殖民主義”可以追溯到1487年達伽馬繞過南非好望角，開啟歐洲人的世界“發現”之旅。1652年荷蘭東印度公司在開普敦建立殖民地，標志著歐洲人在南非定居和殖民活動的開始。由于受到上百年的殖民統治，南非當地的原住民科伊桑人逐漸消亡，而白人殖民者形成了新的民族，即布爾人（或稱阿非利卡人）。到了19世紀，列強大大加快了在南部非洲的殖民活動，特別是在1814年維也納會議后，開普殖民地成為英國的領土，引發了阿非利卡人的“大遷徙”行動。在向北遷徙的過程中，阿非利卡人與沿途的科薩人、祖魯人等黑人族群發生激烈沖突，前者通過威逼利誘等方式獲得了新的殖民地。

進入20世紀，英國殖民者與阿非利卡人達成妥協，于1910年建立了南非聯邦。在這之后，種族不平等現象愈演愈烈。1913年出臺的《土著人土地法》將南非聯邦7.3%的土地劃為“保留地”，禁止黑人在“非洲人保留地”之外占有或購買土地，以限制黑人的土地所有權，后來這一比例增至12.9%。此后，通過《人口登記法》《特定居住法》《促進班圖自治法》等法律，南非白人政權限制了黑人在教育、就業、住房等方面的權利。例如在勞動分工中，技術和監督工作實際上被白人壟斷，在貿易和小商品生產方面白人亦享有特權。1948年，南非國民黨上臺執政，意味著種族隔離制開始系統實行。南非國民黨政府在20世紀50年代實行了“班圖斯坦計劃”，“班圖斯坦”又稱為“黑人家園”，南非在20世紀60年代至70年代共建立了十個所謂的“黑人家園”，所有南非的非洲人都被劃歸“黑人家園”。

不難看出，南非社會一開始就建立在殖民和種族壓迫之上。南非的白人殖民者控制了國家政治、軍事部門以及礦業、工農業等經濟部門。種族隔離制度使白人不僅獲得資金、土地上的全面優勢，還包括各種特權。在此基礎上，雖然南非的資本主義得到了較大發展，但南非的黑人無產階級則面臨著基于種族和資本的雙重壓迫。南非資本主義發展與殖民擴張、種族隔離之間密切聯系，塑造了南非“定居者殖民主義”在政治、經濟、社會等層面的特有表現。

在反種族隔離中形成了不同的政治轉型方式

南非黑人反抗種族隔離的斗爭一直生生不息。1912年，“南非土著人國民大會”在布隆方丹宣告成立，1923年改名為“南非非洲人國民大會”。在南非人民反抗種族主義的斗爭中，非國大逐漸成為這一運動的領導核心。二戰期間，很多黑人青年、工會活動家和知識分子參加非國大，為組織帶來了活力。1944年，26歲的曼德拉投身革命，參加了主張非暴力斗爭的非國大。二戰后，曼德拉領導了1952年的非國大反抗運動。1960年3月，南非德蘭士瓦省沙佩維爾鎮的黑人舉行大規模示威游行，反對南非當局推行帶有種族歧視色彩的“通行證法”，警察向抗議者射擊，打死69人，打傷180人。這就是著名的沙佩維爾慘案。慘案發生后，非國大被南非當局宣布為“非法”組織，它的一些主要領導人流亡國外，國內組織則轉入地下。此后，非國大提出了進行武裝斗爭的主張，并于1961年12月建立了軍事組織——“民族之矛”，由曼德拉任司令，領導武裝斗爭。1962年，曼德拉等領導人被捕入獄，被關押到羅本島的監獄中。

南非黑人反抗種族隔離的路線主要可以分為非洲派與憲章派兩種。非洲派的代表人物是安東·姆茲瓦克·倫比德。倫比德是非國大青年聯盟的創立者，以其非洲主義思想著稱。該思想的核心觀點認為南非革命具有“以膚色劃線的性質”，并主張革命力量應來源于各族非洲人之間的團結。他還反對與白人進步勢力、有色人或印度人等非黑人種族結成聯盟，擔心這會損害黑人的內部一致性，并削弱非洲人的民族團結。曼德拉在青年時代深受非洲主義思想影響。但與此同時，非洲主義實際上提出了“黑人種族主義”思想，對建立民族統一戰線和非國大的發展造成了一定的負面影響。

憲章派源自1955年由非國大發起并通過的《自由憲章》，該文件后來成為非國大領導反種族隔離斗爭和推動新南非國家轉型的綱領。《自由憲章》從法理上把黑人、有色人、印度人都視作“黑人”范疇，并提出南非是黑人和白人共同的家園。這一表述有助于團結進步白人勢力，組成更大范圍的多族群統一戰線。《自由憲章》還用接近四分之三的篇幅闡述經濟綱領，包括產業（特別是礦業）國有化、實行“耕者有其田”的土地改革、全民福利保障等措施。《自由憲章》簽訂以后，曼德拉等人轉而成為憲章派的積極支持者。憲章派與非洲派的分歧到新南非成立以后仍在延續，成為非國大內部動蕩和分化的根源。

20世紀80年代后期，南非對立雙方的力量對比發生顯著變化。白人政權盡管擁有政治、經濟實力和鎮壓手段，但是隨著南非社會經濟的發展和黑人反抗運動的壯大，種族隔離制度已難以繼續推行。國際社會對種族隔離政策的譴責和對南非政府實施的制裁逐漸增加，使得白人政權陷入政治與經濟困境。1990年2月，時任總統德克勒克宣布取消對黑人解放組織的禁令并釋放曼德拉等黑人領袖。白人政權尋求與曼德拉領導的非國大達成新的政治安排，南非制憲談判由此展開。非國大強調“多數人統治”，而白人政府堅持要求獲得“否決權”，實際上是要求讓少數白人議員對任何議案均擁有否決權。雙方在權力分配上僵持不下，談判一度破裂。此外，保守的白人右翼政黨、主張建立祖魯人國家的因卡塔自由黨等政黨也希望左右談判進程，制憲談判因此變得更加艱難而漫長。為了打破談判僵局，非國大提出了著名的“夕陽條款”，即“南非屬于生活在其中的所有人，非國大不尋求立即施行多數人統治，而是在一段時間內與白人分享權力，通過組建民族團結政府的方式逐步實現向多數人統治過渡”。“夕陽條款”得到南非絕大多數民眾和政治勢力的支持，最終促成了第一次南非民族團結政府的成立。

1994年4月，南非舉行首次不分種族的大選，最終以非國大為首的三方聯盟（非國大、南非共產黨、南非工會大會）以62.65%的得票率獲勝，曼德拉出任南非首任黑人總統。按照“夕陽條款”，非國大、南非國民黨、因卡塔自由黨組成民族團結政府，吸收原有的白人公務員、有色人、印度裔等其他少數族裔進入政府。非國大還與泛非大、自由陣線、保守黨等在野黨廣泛接觸，尋求諒解與合作。“南非模式”著眼于化解種族矛盾、促進國家團結，形成了與其他非洲國家不同的政治轉型方式。

新南非重點推進種族和解與經濟平權

在贏得1994年大選后，非國大領導的新南非重點推動兩項工作：一是清算種族隔離時期的歷史問題，維護公平與正義，促進國內種族和解；二是發展經濟和促進就業，尤其是改變長期以來黑人受到歧視和壓迫的狀況，扶持黑人經濟發展。前一項工作在短時間內取得了較大進展，推動了新南非的國家整合；后一項工作則面臨經濟增長緩慢、社會改革滯后等挑戰，成為社會矛盾持續積累、非國大內部不斷分化的主要因素。

首先，通過種族和解推動國家整合。南非是一個文化多元、族群復雜的國家。由于受到長達數百年的殖民主義、種族主義統治，南非社會存在的嚴重隔閡，體現在生活方式、民族文化、社會心理等各個方面，因此消弭社會割裂就成了新南非國家治理的起點。南非新憲法把“平等權”作為公民的首要權利，強調各民族的語言、傳統習慣、宗教信仰一律平等、不受侵犯。同時，新南非政府的日常運行通常采取低調方式對待民族問題。例如在政府設置上，新南非政府不設主管民族事務的部門，有關族群問題的事務交由文化藝術部處理。在官方正式發言中，政府極少使用“多民族”這一提法，而以“文化多元性”“多語言”等表述代之。這些處理方式有利于化解原本緊張的族群關系，推動新南非在短期內實現多元一體的國家構建。

非國大政府還成立了真相與和解委員會，用以解決復雜敏感的歷史問題。與報復性的歷史清算方式不同，該機構不僅負責調查種族隔離時期發生的侵犯人權行為，還力圖對過去的罪行給予寬恕處理。在1996～2003年，該機構共審理了約2.2萬個案件，共有1200人獲得大赦。真相與和解委員會以理性的精神超越過去的沖突與分裂，不僅維護了南非的正義與統一，還為世界其他地區解決歷史問題提供了一條可以借鑒的新路。

其次，推進經濟平權，扶助黑人經濟發展。通過發起制憲會議和成立民族團結政府，非國大完成了政治平權的目標。按照《自由憲章》提出的目標，非國大執政后將通過“重建與發展計劃”實現經濟平權的目標。“重建與發展計劃”提出，五年內創造250萬個就業機會，建造100萬套住宅，為250萬戶家庭提供生活用電，為100萬戶家庭提供清潔飲用水，全民享受十年免費教育，將30%的農田重新分配給黑人，建立全民醫療、事業保險等社會福利體系。由于“重建與發展計劃”過于偏重社會福利而在經濟增長方面著墨不多，同時追求黑人增益而白人不減益的精神，使得該計劃缺乏足夠的財政可持續性。非國大曾計劃在五年內拿出390億蘭特來推動實施該計劃，但財政最終只撥付40多億蘭特。“重建與發展計劃”后來被“增長、就業與再分配計劃”取代。

需要指出的是，盡管“增長、就業與再分配計劃”吸納了財政緊縮、稅收減免、貿易自由化、國有企業和公共服務私有化等新自由主義政策，但非國大支持黑人就業和收入增加的宗旨并未改變。為了促進經濟平權，非國大政府出臺了《黑人經濟賦權法案》《基礎廣泛的黑人經濟賦權法案》等一系列向黑人傾斜的法律政策。在持股方面，黑人經濟賦權政策要求過去由白人壟斷的礦業、制造業、金融業、服務業等行業，在規定期限內增加黑人控股的比例。在就業方面，黑人經濟賦權政策要求南非企業中的黑人高級經理人比例達到60%，中層管理者達到75%，技術人員達到80%，達不到該要求的企業將無法獲得南非政府采購的項目。

黑人經濟賦權政策使南非富裕階層和中產階級中的黑人比例明顯增長，如拉馬福薩1996年一度退出政壇，加入到黑人經濟振興浪潮中，后成為南非頂級富豪。不過，黑人經濟賦權政策實行中也出現一些問題。在一批被稱為“黑鉆石”的黑人富裕階層出現的同時，商業環境卻面臨困境，如用工成本大幅提高，白人資本外逃，南非黑人的失業問題和貧困問題因此雪上加霜。

種族隔離制度下土地占有的不平等，特別是舊政府強制剝奪非洲人的土地，是新政府必須解決的問題。不過非國大政府放棄了《自由憲章》中“耕者有其田”的主張，轉而采取“愿買愿賣”的溫和土地改革立場，即根據與農場主達成的協議價格購買土地，隨后將這些土地分配給無地或少地的農民。從1994年頒布“土地再分配計劃”到2014年，南非土地再分配面積達到940萬公頃，受益人口約25萬。但由于農場主漫天要價等多個原因，土地再分配進程推進較慢，與非國大政府的計劃有一定差距。

南非的民族和解與政治轉型，給經濟發展帶來有利的國內和國際環境，促進了貿易和投資的增長。1994～2004年南非經濟年均增長3%，2005～2007年超過5%。但受國際金融危機影響，2008年南非經濟增速放緩，同比增長下滑至3.1%，2009年為-1.8%。2010年以來，祖馬政府相繼推出“新增長路線”和《2030年國家發展規劃》，圍繞解決貧困、失業和貧富懸殊等社會問題，以強化政府宏觀調控為主要手段，加快推進經濟社會轉型。拉馬福薩2018年任總統后，先后推出“新投資倡議”“經濟刺激與復蘇計劃”，舉辦就業峰會和投資大會，致力于恢復經濟增長。2014～2019年，南非經濟增長率保持在1%上下，2020年受新冠疫情影響，經濟收縮6.4%，2021年出現較強復蘇，經濟增長4.9%。

在外交領域，新南非以新的姿態融入國際社會之中，奉行獨立自主的和平外交政策，做出回歸非洲的戰略選擇，站在發展中國家的立場上，積極參與國際事務。南非始終積極參與南南合作，包括加入金磚國家、77國集團、不結盟運動等，積極推進“全球南方”的議程。在南北合作中，主要的合作對象包括經濟合作與發展組織、二十國集團（G20）以及歐盟等。南非在國際事務中扮演著越來越重要的角色。

出現新的社會矛盾，政黨分化頻現

在推動一系列改革和發展事項，取得實質性進展和成果的同時，新南非也出現了新的社會問題和矛盾。在勞資關系方面，隨著一批政界、商界黑人精英群體的崛起，其關于收入分配的立場逐漸與廣大黑人貧民產生分化，使南非原先以族群劃分的勞資關系趨于復雜。2012年，馬里卡納礦區（世界最著名的鉑金礦區）約10萬名工人舉行罷工。這場罷工影響深遠。在土地改革方面，隨著溫和土改政策陷入困境，東開普省、夸祖魯—納塔爾省、馬普馬拉加省等地區出現暴力搶奪農場主土地事件，針對農場主的謀殺案件也屢見不鮮。面對社會壓力，2018年南非國民議會以241票贊成、83票反對，通過了賦予總統無償征用土地權力的修憲法案。但直到目前，南非的激進土改政策仍停留在政治說辭階段。

在教育方面，學費攀升加劇了貧富階層之間的不平等關系。2015年10月，南非各地的大學校園爆發了針對學費上漲的抗議活動，導致一些院校被迫暫時關閉。隨后，抗議學生將關注點從教育公平問題進一步擴大到殖民主義和種族主義的歷史遺留問題。隨著開普敦大學學生成功拆除白人至上主義者塞西爾·羅德斯的雕像，斯坦林布什大學、金山大學等院校也紛紛效仿，“學費必須下降”運動演變為“羅德斯必須推倒”運動。由于教育公平未能得到徹底解決，類似的高校抗議活動此后不斷重演。

與此同時，非國大歷經數次分化。在曼德拉及其繼任者姆貝基主政期間，非國大長期在南非國民議會中維持一黨獨大格局。但由于姆貝基推行的“增長、就業與再分配計劃”是未經非國大全國代表大會討論做出的決策，并且沒有惠及廣大黑人貧民，引發非國大中下層黨員的強烈不滿。2007年12月，在非國大主席選舉中，祖馬以2329票對1505票戰勝姆貝基，當選非國大主席。一些姆貝基的支持者因此脫離非國大，組成人民大會黨。人民大會黨參加了2009年大選，直接導致非國大在國民議會中喪失絕對多數席位，這是新南非時期非國大面臨的第一次重大分化。2009年5月祖馬上臺后，非國大內部再次出現分化。原先祖馬的支持者、時任非國大青年聯盟主席朱利葉斯·馬萊馬主張實施南非礦山和銀行國有化、無償征收土地進行再分配等政策，與祖馬產生嚴重的政治分歧。2012年，祖馬將馬萊馬開除黨籍，后者于2013年成立經濟自由斗士黨。由于經濟自由斗士黨的成立時間與馬里卡納罷工事件、“學費必須下降”運動時間接近，加速了馬萊馬的激進施政主張在南非年輕人、窮人和失業者中的傳播。經濟自由斗士黨在2014年大選首次亮相，贏得了約6%的選票，在2019年、2024年大選中，該黨均贏得約10%的選票，成為非國大主要競爭對手之一。

非國大第三次分化出現在2018年后。2018年，因丑聞纏身、執政期間經濟衰退及失業率上升等因素，祖馬被迫辭去總統一職。盡管如此，祖馬在祖魯人中的支持率并未下降，其之后成立的民族之矛黨在今年大選中表現出色，支持率超過13%，一躍成為議會第三大黨，從而加快了非國大支持率的大幅下降和南非政治格局的重大調整。

南非又一次來到十字路口

1994年的民族團結政府正式宣告南非種族隔離統治的終結，象征著一個嶄新歷史時期的開始，因此在彼時得到了南非社會的廣泛擁護和普遍期待。今年新組建的民族團結政府，則混雜著國內民眾的期待和不滿，反映了政黨之間的分歧，標志著南非又一次站在新的十字路口。南非未來將走向何方？

盡管1994年和2024年的南非政府名稱相同，但二者在政黨格局、政府構成方面存在顯著差異。其一，非國大在1994年的大選中贏得了超過62%的選票，擁有單獨執政的能力，曼德拉在此情況下邀請其他黨派加入政府，意在顯示寬容與和解。在今年大選中，非國大的得票率下降至40%，權力分享聯盟成為非國大迫不得已的選擇。其二，1994年的民族團結政府幾乎包含國內所有主要政黨，參加政府的政黨議席約占國民議會議席總數的95%。而今年的民族團結政府雖然宣布對議會中所有政黨開放，但在選舉中得票率排名第三的民族之矛黨和排名第四的經濟自由斗士黨拒絕加入。二者組成了名為“進步核心小組”的反對黨聯盟，接近國民議會議席總數的30%。這意味著政府構成發生很大變化。

今年的民族團結政府預示著多黨聯合執政將成為南非未來政治的新常態，而非國大將繼續在其中扮演重要角色。一方面，由于許多南非年輕黑人對非國大的感情并不像長輩那樣深厚，缺乏足夠的教育、住房和就業機會引發了這一群體對1994年政治和解的質疑與不滿，進而導致民族之矛黨、經濟自由斗士黨等與非國大有深厚淵源的黨派異軍突起，不斷分化非國大原先的選民基礎。另一方面，非國大在南非政黨格局中處于中間位置，仍是南非最廣泛的民眾代表。經濟自由斗士黨代表黑人貧民階層，要求立即實現公共服務、一些企業的國有化和土地改革；民族之矛黨成員主要是祖魯族，主張扶持黑人的經濟政策；民主聯盟傳統上屬于白人政黨，主張實行不分族群的自由經濟政策；非國大的支持者則跨越黑人、白人、有色人等所有族群和階層，有能力推出超越族群和階層的政策。從這個角度上講，非國大一黨獨大格局雖成為過去，但該黨仍在較長時期內具備其他政黨所沒有的政治整合優勢。

新的民族團結政府的成立也會對南非的外交政策產生較大影響。基于非國大反抗種族隔離斗爭的歷史，新南非的對外交往基于泛非主義和南南合作兩大原則，積極參與非盟、金磚國家等“全球南方”機制。新加入政府的民主聯盟、因卡塔自由黨等政黨在意識形態、民族文化、經費資助等方面則與歐美國家有千絲萬縷的聯系，因此要求新政府采取更多親西方政策。例如，非國大在烏克蘭危機中采取中立立場，民主聯盟則宣稱“將與自由世界站在一起”；非國大領導的南非政府將以色列告上國際法庭，積極聲援巴勒斯坦的民族解放斗爭，民主聯盟對此持反對態度。南非未來的外交轉型會面臨價值取向與地緣環境的結構性沖突。

歷史經驗表明，民族團結政府有利于促進南非的政治和解和社會進步，但并非是解決所有問題的“萬能鑰匙”。新南非的民主制度并未如預期那樣實現顯著的經濟增長和貧困消除，廣大黑人民眾仍然處于南非社會的最底層，并且長期存在的低增長、低收入以及高通脹率、高失業率等經濟問題使這一人群的處境愈加惡化。新南非歷屆政府嘗試通過不同的經濟計劃和方案來解決經濟問題，這些方案在新自由主義和社會民主主義之間搖擺不定，反映出非國大內部以及南非社會在經濟發展道路方面的明顯分歧。隨著時間的推移，新南非在土地、就業、教育等領域的矛盾不斷累積，使得社會抗爭和暴力活動不能再被簡單歸咎為種族隔離時期的遺留問題，而是深刻嵌入到種族隔離結束以后的政治經濟秩序中。有分析指出，新南非政府未實行過任何大規模的國有化或資產重新配置，這使得南非保留了從殖民時代就逐步成型的經濟結構失衡問題，其特征包括產能不足、經濟壟斷、國有企業治理缺失、過度依賴資源型開發和外資流入、出口貿易結構單一（礦業是支柱產業）。因此擺脫結構性經濟缺陷成為南非國家發展中最大的重點和難點。當前推動南非經濟實現快速、包容和可持續增長，并通過解決貧困和不平等問題來創造一個更加公正的社會，是新組建的民族團結政府的當務之急。

總之，30年來，以非國大為首的執政聯盟帶領南非人民創造了豐碩成果，該國政治局勢穩定，經濟改革之路穩步前進，國際地位顯著提升。然而，與1994年的民族團結政府相比，今年新組建的民族團結政府顯然需要應對更為復雜的經濟和社會挑戰。隨著多黨聯合執政成為南非政治的新常態，該國的政治穩定性和政策連貫性也面臨更大考驗。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所副研究員）