歐盟供應鏈法生效，如何影響中國企業出海

7月25日，歐盟《公司可持續性盡責指令》（簡稱《公司盡責指令》）正式生效。該指令要求各成員國在未來兩年內完成轉化立法。這是歐盟層面首部跨行業強制適用的公司盡責法，也是近期歐盟出臺的最重要的供應鏈法。它將人權和環境保護等價值目標嵌入經貿規則，通過公司實施盡責，確保在公司治理和全球供應鏈管理中遵守歐盟單方面指定的人權和環境標準。

公司盡責：從自愿實施到法定義務

《公司盡責指令》要求在歐盟內部市場經營的特定大型公司實施人權和環境盡責，以預防、識別、降低和消除公司經營及其供應鏈上的“不利影響”。根據法案，盡責范圍應涵蓋特定公司自身經營，及其子公司等全球附屬實體和供應鏈上商業伙伴的經營活動。法案以公司雇員人數和年度營業額為適用標準。原則上，平均雇用人數超過1000人且上一財政年度全球凈營業額超過4.5億歐元的歐盟本土公司，以及上一財政年度在歐盟境內的凈營業額超過4.5億歐元的第三國公司須履行盡責義務。對于被識別為違反法案設定的人權和環境標準的經營活動，公司應及時采取盡責措施，主動應對其中可能或實際存在的風險。不履行盡責義務的公司需承擔行政處罰和民事問責等法律責任。

強制適用的公司盡責義務和公司問責制是法案的最主要特征。不同于過去通常以自愿實施為基礎的公司社會責任或“軟法”性質的行業盡責指南，法案強制要求特定大型跨國公司制定和實施公司盡責程序。換言之，這些公司未來不僅應對自身的經營活動負有直接責任，而且對其全球經營的子公司等附屬實體，以及上下游供應商的人權和環境保護問題也承擔所謂的盡責義務。

“盡責”這一概念反映了工商業與人權領域的最新發展。傳統意義上，“盡責”或“盡職調查”通常指公司投融資和兼并購法律實務中為發現和應對隱藏交易風險而開展的法律調查程序。2008年，聯合國秘書長工商業與人權問題特別代表魯格將“盡責”概念引入工商業與人權法領域，并在規則層面將“人權盡責”寫入《聯合國工商業與人權指導原則》。此后，“盡責”被廣泛運用于公司社會責任和“環境、社會和公司治理”（ESG）政策和實踐中。

為了確保公司履行盡責義務，歐盟《公司盡責指令》專門引入包括行政處罰和民事問責在內的雙重問責機制，要求未能按照法案履行盡責義務的公司承擔不利法律后果。一方面，由歐盟成員國指定的監管機構可以對違反盡責義務的公司施加罰款等行政處罰；另一方面，因公司未能履行盡責而導致人權、環境損害的，受有損害的當事人可以直接在相關歐盟成員國法院向違反盡責義務的公司提起民事訴訟，要求涉案公司承擔民事責任。民事問責機制突破了傳統意義上民事責任的相對性，要求違反盡責義務的公司直接對其附屬企業和上下游供應商造成的人權和環境損害承擔民事責任。有學者認為，面對高度不確定的訴訟成本和賠償金額，這一機制使得歐盟《公司盡責指令》真正具備了“利齒”，倒逼公司盡最大努力對上下游供應鏈實施盡責義務，以規避可能產生的高昂民事賠償。

立法過程爭議不斷

《公司盡責指令》立法在歐盟內部引發了廣泛爭議，爭論焦點之一是強制適用的盡責義務和問責程序使公司承擔了過重的合規責任和經營風險。早在歐委會正式提出立法提案前，歐委會內部負責監督立法質量的規制審查委員會罕見地兩度否決該提案。審查委員會認為，歐委會未能充分說明《公司盡責指令》立法的必要性，以及政策選項的影響和法律的相稱性。公司盡責義務對于企業競爭力、創新力、中小企業，以及第三國工商企業和產業等方面的負面影響仍不清晰。盡管法案始終未能獲得規制審查委員會的支持，但歐委會最終以政治決定的方式繞開了內部審查程序，批準啟動《公司盡責指令》立法。

除了立法醞釀階段，《公司盡責指令》的立法談判和表決也一波三折，法案文本經多方妥協才勉強闖關通過。歐洲議會和歐盟理事會在去年12月便完成談判并達成臨時政治協議。然而，今年2月，在歐盟理事會進行最終表決之際，由于德國執政聯盟內部自由民主黨的反對，德國政府臨時改變一貫的支持立場，選擇棄權。德國的轉向使得本就立場搖擺的意大利和保加利亞等國也不再支持這一立法。最終，德國和意大利等國決定棄權，加之瑞典、奧地利和芬蘭等近半數成員國本就對法案持不同立場，法案未能在歐盟理事會投票中獲得所需的特定多數支持。對此，歐盟理事會不得不進一步考慮德國等國的要求及工商業的利益訴求，最終以壓縮版文本才勉強在成員國間獲得足夠票數，并趕在本屆歐洲議會任期屆滿前最后一次全體會議上闖關通過。

《公司盡責指令》立法的坎坷反映了法案持續面臨的合理性赤字困境。除了歐盟共同立法者間的爭論，來自歐盟本土和第三國的工商企業和投資者也擔憂強制性盡責義務將對公司施加過重負擔。歐洲商業組織在聲明文件中稱，該指令對公司盡責的標準和適用范圍過于模糊，或將減損歐盟企業的全球競爭力。中國歐盟商會及其會員也表示，法案“或增加行政成本，給企業帶來不平衡、不合理和不明確的義務”。部分商會會員企業認為，法案“要求受影響企業在其整個價值鏈中直接或間接開展盡職調查，這超出企業控制范圍和能力水平”。

警惕對全球供應鏈的負面域外效應

歐盟《公司盡責指令》的實施將進一步推高全球供應鏈合規成本，法案的落地實施仍無法擺脫合理性之爭。盡管歐委會一再強調未來公司實現可持續轉型后的中長期收益，但難以掩蓋其在中短期內可能面臨的成本激增，以及合規負擔向供應鏈上下游特別是向第三國商業伙伴轉移，并最終轉嫁給歐盟本土消費者和位于供應鏈產業鏈末端第三國中小企業的可能趨勢。可以預見的是，歐盟公司供應鏈采購及合規成本的上升將推高產品價格和通脹率，進一步削弱歐洲企業的市場競爭力，同時也將加劇全球供應鏈的多元化、區域化轉型態勢，影響歐洲乃至全球經濟復蘇的步伐。

法案借助人權和環境保護等價值目標，試圖論證歐盟單方面提高供應鏈準入門檻、建立貿易限制措施的合法性。與通常意義上的經濟制裁措施相比，法案以單邊方式限制市場準入和干預全球供應鏈，從而建立起了看似具備合法性依據的貿易限制措施。法案與經貿規則的直接掛鉤將對未來貿易和投資活動帶來負面影響，可能在實施中造成對國際貿易的不合理壁壘或武斷的限制，甚至形成新的貿易保護工具。

盡管法案只要求在歐盟內部市場經營的特定大型公司實施盡責，但基于公司跨國治理結構和供應鏈全球分布，歐盟所提出的人權和環境保護標準將隨著盡責程序在事實上延伸適用于公司的附屬實體和全球供應商，從而單方面對包括中國在內的域外國家及其市場主體施加域外效應。中歐互為最重要的貿易伙伴，2023年，中歐貿易總額高達7830億美元，雙向投資存量超2500億美元，經貿合作依賴度較高。歐盟《公司盡責指令》的生效實施將對中國對歐貿易和投資產生不利影響。法案單方面將歐盟指定的人權和環境標準作為涉歐經貿的前提條件，這將在事實上提高中國企業及產品進入歐盟市場及其供應鏈的準入門檻和合規成本。對此，應盡早識別法案可能淪為貿易保護工具的風險，對其實施過程中的變相歧視等負面域外效應保持警惕。

人權和環境等價值理念并非西方世界的專利，單邊主義方式更不是全球性議題的最優解。

習近平主席曾在會見聯合國人權事務高級專員時強調，“人權是歷史的、具體的、現實的，各國國情不同，歷史文化、社會制度、經濟社會發展水平存在差異，必須也只能從本國實際和人民需求出發，探索適合自己的人權發展道路。”歐盟《公司盡責指令》所保護的可持續發展目標是人類社會共同的價值追求，這本身與中國在把握新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，推動經濟高質量發展的要求是一致的，與中國在人權和環境方面的立場和努力也是一致的。然而，對于人權和環境等價值目標的具體實現方式，特別是歐盟所引入的強制適用的公司供應鏈盡責立法，中國仍然需結合經濟社會發展實際和國家利益予以具體分析和回應。面對人權和環境等全球性議題，中歐之間只有以平等為基礎開展政府間對話磋商，在雙邊和多邊法律框架下推動國際規則的制定和實施，才能更有利于各方的平等參與和全球問題的真正有效解決。

（作者為歐洲大學學院法學院博士研究生）