澳國防學(xué)院院長評新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》

2024年5月4日，澳大利亞國防學(xué)院院長、陸軍退役少將米克·萊恩在美國戰(zhàn)略與國際研究中心網(wǎng)站發(fā)表《澳大利亞新版國防戰(zhàn)略：總體是延續(xù)，但有部分變化》一文，對4月17日澳大利亞國防部發(fā)布的新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》予以評價(jià)。該文比較了新版戰(zhàn)略與以往戰(zhàn)略文件的異同，認(rèn)為該戰(zhàn)略提出的“拒止戰(zhàn)略”總體上沒有新意，是澳大利亞傳統(tǒng)戰(zhàn)略思想的延續(xù)，但新版戰(zhàn)略針對當(dāng)前的戰(zhàn)略環(huán)境強(qiáng)化了陸、海、空基的遠(yuǎn)程打擊能力，并為此制定了相應(yīng)的投資計(jì)劃。該文同時(shí)強(qiáng)調(diào)，澳大利亞現(xiàn)政府的低效率、軍隊(duì)規(guī)模的不足，以及缺乏更高層戰(zhàn)略的指導(dǎo)，仍將使新版戰(zhàn)略的執(zhí)行前景面臨挑戰(zhàn)。

澳大利亞作為美在印太地區(qū)的重要盟友，近年來積極配合美“大國競爭”戰(zhàn)略，不僅通過“澳英美聯(lián)盟”等合作機(jī)制，利用美方技術(shù)轉(zhuǎn)移提升自身軍事能力，而且多次參與美牽頭的針對美在印太地區(qū)“戰(zhàn)略競爭對手”的軍事行動(dòng)，是攪動(dòng)印太地區(qū)局勢、影響地區(qū)安全穩(wěn)定的重要因素。本次澳方制定的新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》，包含多項(xiàng)提升澳軍事實(shí)力以應(yīng)對“大國競爭”時(shí)代新的地緣戰(zhàn)略環(huán)境的相關(guān)內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)是更緊密地綁定美印太戰(zhàn)略，通過“搭便車”的方式實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。在該戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，預(yù)計(jì)未來澳大利亞配合美遏控南太平洋，乃至在美盟邀請下向西北太平洋拓展勢力的趨勢將進(jìn)一步加強(qiáng)。而萊恩作為澳大利亞最高軍事學(xué)府的院長，其對澳新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》的評價(jià)，很可能對該戰(zhàn)略的未來執(zhí)行方式、執(zhí)行效果以及2026年戰(zhàn)略的更新產(chǎn)生重要影響。因此，筆者對萊恩的評價(jià)進(jìn)行了初步分析，從中管窺澳大利亞未來5—10年可能的國防戰(zhàn)略動(dòng)向。

相關(guān)背景

萊恩發(fā)表評論的背景，是2024年4月17日澳大利亞新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》的出臺(tái)，該戰(zhàn)略是2022年阿爾巴尼斯政府上臺(tái)后澳大利亞發(fā)布的首份國防戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略遵循2023年《國防戰(zhàn)略評估》，宣稱由于印太地區(qū)的大國競爭，澳大利亞目前“正處于二戰(zhàn)結(jié)束以來最具挑戰(zhàn)性的戰(zhàn)略環(huán)境之中”，認(rèn)為“大規(guī)模沖突已經(jīng)不可避免”。基于這一判斷，新版戰(zhàn)略明確提出“拒止戰(zhàn)略已成為國防部規(guī)劃的基石”，強(qiáng)調(diào)“懾阻尚未發(fā)生的沖突，阻止任何敵國利用武力脅迫澳大利亞”，并據(jù)此提出澳大利亞軍隊(duì)的五大使命任務(wù)：保衛(wèi)澳大利亞及其周邊地區(qū)；通過拒止行動(dòng)，懾阻任何潛在對手向澳大利亞北部航道投送兵力的企圖；保護(hù)澳大利亞與世界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系；與美日英等盟友共同維護(hù)印太地區(qū)的集體安全；與盟友共同維持“基于規(guī)則”的全球秩序。與該戰(zhàn)略同時(shí)發(fā)布的國防部《綜合投資計(jì)劃》要求在未來4年追加57億澳元的國防預(yù)算，在未來10年追加503億澳元預(yù)算，重點(diǎn)投資提升澳大利亞威懾能力的相關(guān)項(xiàng)目。此外，該戰(zhàn)略還提出加強(qiáng)國防相關(guān)人才培養(yǎng)、深化與美英日在南太平洋及更廣泛地區(qū)的軍事合作等一系列舉措。

從上述內(nèi)容看，該戰(zhàn)略明確了未來一段時(shí)期澳大利亞的國防戰(zhàn)略重點(diǎn)，將是努力提升自身軍事實(shí)力，提升自己在美印太戰(zhàn)略中的地位，積極配合美國對其競爭對手實(shí)施遏制打壓，進(jìn)而分享美霸權(quán)紅利。因此，該戰(zhàn)略出臺(tái)后，不僅澳大利亞本國的軍政界、學(xué)術(shù)界和主流媒體積極對其大肆報(bào)道，美國的多家智庫和媒體也發(fā)表了多篇對該戰(zhàn)略的分析文章。米克·萊恩身兼澳大利亞國防學(xué)院院長和美國智庫戰(zhàn)略與國際研究中心客座研究員雙重身份，本人又曾參與過美澳在阿富汗的聯(lián)合行動(dòng)，是主張深化美澳防務(wù)合作的代表人物，此前就曾多次在美國智庫和媒體網(wǎng)站上撰文闡述澳大利亞的國家戰(zhàn)略，本次的發(fā)文也符合其一貫立場。

評價(jià)內(nèi)容

萊恩的文章主要包括三部分內(nèi)容，一是闡述澳大利亞的國防戰(zhàn)略始終以威懾為核心，本次發(fā)布的新版戰(zhàn)略也不例外，但將實(shí)現(xiàn)威懾的途徑明確為“拒止”，而不是“懲戒”或“報(bào)復(fù)”；二是強(qiáng)調(diào)由于戰(zhàn)略環(huán)境的變化，新版戰(zhàn)略調(diào)整了國防戰(zhàn)略資源配置和澳軍的兵力結(jié)構(gòu)，以更好實(shí)現(xiàn)“拒止威懾”；三是認(rèn)為新版戰(zhàn)略的實(shí)施前景可能會(huì)受到政府效能低下、軍隊(duì)規(guī)模不足、缺乏頂層戰(zhàn)略指導(dǎo)等因素的制約。

宣稱“拒止威懾”是澳新版國家安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵支柱。萊恩首先強(qiáng)調(diào)，新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》的核心觀點(diǎn)是“將‘拒止威懾’作為防務(wù)規(guī)劃的關(guān)鍵支柱”，相比于此前歷屆政府的國防戰(zhàn)略，雖然延續(xù)了“以威懾為防務(wù)戰(zhàn)略核心”的傳統(tǒng)觀念，但明確了“威懾”應(yīng)通過“拒止”途徑實(shí)現(xiàn)，意在解決“澳大利亞國防戰(zhàn)略思想中的‘威懾’概念缺乏明確定義”，相比于美、俄、英等國并不成熟的問題。

萊恩對比了冷戰(zhàn)后澳大利亞發(fā)布的多份戰(zhàn)略文件，強(qiáng)調(diào)“威懾”概念早已根植于澳大利亞國防戰(zhàn)略中。例如：1994年《國防白皮書》提出“發(fā)展國防能力，從而始終確保澳大利亞能夠懾阻或擊敗任何大規(guī)模武裝攻擊”；2009年《國防白皮書》強(qiáng)調(diào)“澳大利亞軍隊(duì)最重要的任務(wù)是懾阻和擊敗針對澳大利亞的武裝攻擊”；2016年《國家防務(wù)戰(zhàn)略》將澳軍的戰(zhàn)略使命定義為“懾阻、拒止和擊敗針對澳大利亞國家利益的攻擊或威脅”；2020年《國防戰(zhàn)略更新》則強(qiáng)調(diào)“澳軍發(fā)展自主的威懾能力至關(guān)重要”。然而，萊恩同時(shí)強(qiáng)調(diào)“2020年《國防戰(zhàn)略更新》中的‘威懾’概念依然是高度抽象的，并且聚焦于能力本身，而忽略了這些能力的使用環(huán)境”。

萊恩宣稱，新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》在某種程度上解決了這一問題，雖然新版戰(zhàn)略由于澳大利亞在威懾理論和戰(zhàn)略研究方面的不足而缺少針對中等強(qiáng)國的常規(guī)威懾理論，但這一問題可以通過追加相關(guān)領(lǐng)域的研究投資來解決。新版戰(zhàn)略至少明確了“威懾應(yīng)通過拒止途徑實(shí)現(xiàn)”，而這一途徑既“符合澳大利亞國情”，也“遵循了澳大利亞國防戰(zhàn)略的傳統(tǒng)”。與之對比，其他的威懾途徑（例如懲戒和報(bào)復(fù)）則是“澳大利亞的資源所無法滿足”的。總之，萊恩認(rèn)為新版戰(zhàn)略“在很大程度上是‘拒止威懾’途徑的延續(xù)”。

強(qiáng)調(diào)新版戰(zhàn)略調(diào)整了資源配置和部隊(duì)結(jié)構(gòu)以適應(yīng)戰(zhàn)略環(huán)境變化。雖然認(rèn)為新版戰(zhàn)略總體上延續(xù)了傳統(tǒng)的“拒止威懾”途徑，但萊恩同時(shí)認(rèn)為，由于戰(zhàn)略環(huán)境的變化，實(shí)現(xiàn)“拒止威懾”所需的資源和部隊(duì)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化。這些變化體現(xiàn)在新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》及與其同時(shí)發(fā)布的國防部《綜合投資計(jì)劃》中，主要是在未來10年將澳大利亞的國防預(yù)算翻一番，用于加大對海戰(zhàn)、情報(bào)、后勤、航空、陸戰(zhàn)等領(lǐng)域的能力建設(shè)投資，特別是遠(yuǎn)程監(jiān)視與打擊系統(tǒng)。

萊恩認(rèn)為，新版戰(zhàn)略所提出的一攬子軍力建設(shè)投資計(jì)劃“與澳大利亞的地緣戰(zhàn)略目標(biāo)相匹配”，將在未來數(shù)年內(nèi)提升澳大利亞的軍事能力，特別是陸基、海基和空基的精確打擊能力。這將提升澳大利亞的“拒止威懾”能力，同時(shí)也將有助于提升澳大利亞應(yīng)對南太平洋等地區(qū)安全挑戰(zhàn)，以及與美日等地區(qū)伙伴合作的能力。但萊恩同時(shí)認(rèn)為，未來國防預(yù)算中潛艇所占比例（17%）過高，甚至超過了陸軍（16%）和空軍（14%）的總預(yù)算，因此存在“潛艇項(xiàng)目成本超支而消耗其他領(lǐng)域能力建設(shè)與戰(zhàn)備資源”的風(fēng)險(xiǎn)。

提出新版戰(zhàn)略執(zhí)行前景所面臨的三項(xiàng)挑戰(zhàn)。萊恩認(rèn)為，新版戰(zhàn)略的執(zhí)行前景主要面臨三項(xiàng)“關(guān)鍵挑戰(zhàn)”。一是現(xiàn)任政府能否以足夠快的進(jìn)度執(zhí)行戰(zhàn)略。萊恩強(qiáng)調(diào)，阿爾巴尼斯政府上臺(tái)后用了2年時(shí)間才完成了對澳大利亞戰(zhàn)略環(huán)境的評估，效率令人不敢恭維。因此他懷疑現(xiàn)政府能否遵照新版戰(zhàn)略的計(jì)劃，在正確的時(shí)間節(jié)點(diǎn)部署能夠支撐“拒止威懾”戰(zhàn)略的能力。特別是許多大型平臺(tái)，例如海軍的新型水面艦隊(duì)和核潛艇項(xiàng)目即使能夠如期推進(jìn)，也要到2030年之后才能交付。同時(shí)，澳軍雖然提升了精確打擊導(dǎo)彈、遠(yuǎn)程反艦導(dǎo)彈和“戰(zhàn)斧”巡航導(dǎo)彈等彈藥的交付速度，但忽視了俄烏沖突等最新戰(zhàn)例中無人偵查與打擊系統(tǒng)在海空作戰(zhàn)環(huán)境中大規(guī)模應(yīng)用的現(xiàn)實(shí)，引入無人系統(tǒng)的進(jìn)度嚴(yán)重滯后，僅為“鬼蝠”無人潛航器等小型采購項(xiàng)目提供了資金。

二是部隊(duì)規(guī)模問題。即使投資計(jì)劃順利執(zhí)行，澳軍的總規(guī)模仍將只有8萬人左右，依然是一支小規(guī)模軍隊(duì)。這樣的部隊(duì)規(guī)模可能在未來5—10年內(nèi)在地區(qū)層面具備威懾和應(yīng)急能力，并對美軍的行動(dòng)發(fā)揮一定的支持作用，但其能否起到威脅潛在敵國的作用尚不確定。與其他國家類似，澳大利亞目前也存在人員招募問題，其“全志愿”部隊(duì)組織模式也面臨壓力。萊恩認(rèn)為新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》沒有討論國家動(dòng)員問題是“浪費(fèi)機(jī)遇”，并強(qiáng)調(diào)“在危機(jī)爆發(fā)時(shí)快速擴(kuò)充工業(yè)、社會(huì)以及人力層面的國防能力是威懾戰(zhàn)略不可或缺的要素”，這些要素只有在“與公眾充分溝通”的前提下才能發(fā)揮效能，但阿爾巴尼斯政府目前“看上去并不愿意公開討論這一戰(zhàn)略議題”。

三是新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》是現(xiàn)政府迄今在國家安全領(lǐng)域發(fā)布的惟一一份戰(zhàn)略文件，缺乏上位戰(zhàn)略的指導(dǎo)。萊恩宣稱，當(dāng)前澳大利亞在國家安全領(lǐng)域“最嚴(yán)重的缺陷”，是缺乏統(tǒng)籌考慮國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略資源（而非單純考慮軍事問題）的國家防務(wù)戰(zhàn)略，批評阿爾巴尼斯政府對澳大利亞學(xué)術(shù)界近年來的多次呼吁置若罔聞，始終拒絕制定《國家安全戰(zhàn)略》。

結(jié) 語

根據(jù)新版《國家防務(wù)戰(zhàn)略》的規(guī)定，澳大利亞國防部將于2026年對該戰(zhàn)略進(jìn)行更新，萊恩作為澳軍高級將領(lǐng)、澳最高軍事學(xué)府院長，其意見有較高概率會(huì)在戰(zhàn)略的修訂中得到采納。因此，預(yù)計(jì)未來5—10年，澳大利亞不會(huì)改變其以“拒止威懾”為核心的國防戰(zhàn)略思想，繼續(xù)將阻止敵對力量進(jìn)入其北部航道作為澳軍的頭號重點(diǎn)任務(wù)，其中必然會(huì)更加倚重美英日等盟友的力量。同時(shí)，澳軍政高層也可能會(huì)考慮萊恩文中提及的若干風(fēng)險(xiǎn)，更加謹(jǐn)慎地控制潛艇等重大項(xiàng)目的成本，以確保無人系統(tǒng)、精確打擊武器等“拒止威懾”所需的重點(diǎn)能力能夠獲得足夠的資金，并重視戰(zhàn)略規(guī)劃的頂層統(tǒng)籌，及與澳社會(huì)民眾方面的公開溝通，以在國內(nèi)更好凝聚共識，提升新版國防戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施效果。

責(zé)任編輯：劉靖鑫