大占補背景下安徽省耕地流出與可恢復性分析

摘要：以“大占補”政策實施為背景，基于年度國土變更調查成果數據發現“三調”后年均耕地流出4.68萬hm2，具體到二級類主要有其他林地、坑塘水面、喬木林地、設施農用地、果園等。將不同流向地類對耕地破壞程度分成3級，流向林地、園地、草地、未硬化的建設用地和農業設施建設用地，可恢復性好；原旱地流向坑塘水面，可恢復性一般；流向河流、湖泊、硬化的建設用地和農業設施建設用地，可恢復性差；進而從加強耕地資源調查監測、補充耕地潛力調查評價、耕地保護專項規劃編制、多部門協同推進等方面提出耕地流出與整改恢復的具體措施。

關鍵詞：大占補；耕地流出；耕地恢復；可恢復性

糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的根本。耕地保護首要保證國土變更調查耕地數量不減少。2023年7月，習近平總書記在二十屆中央財經委員會第二次會議上強調，要將非農建設、農業結構調整、造林種樹等各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理。相較于過去非農建設占用耕地落實占補平衡，人們將“各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理”稱為“大占補”?！按笳佳a”以實現長期可穩定利用耕地持續增加為重要目標，實行年度耕地“算大賬”管理。在新背景下，分析耕地變化去向有利于防范耕地“非農化”“非糧化”違法違規流出，研究已流出耕地的可恢復性有助于實施恢復增加耕地規模。近年來，針對耕地流出主要聚焦耕地空間格局演變，研究“非農化”“非糧化”驅動因素及治理對策[1-3]；針對耕地恢復，有的剖析了耕地恢復實踐困境[4-6]，有的探討了耕地恢復模式或實施路徑[7-8]，有的研究了區域可恢復耕地的評價[9-10]。既有研究在耕地流出地類與區域特征歸納不足、對不同流出地類的可恢復性方面研究不多，較難滿足“大占補”背景下違法違規耕地流出防范，較難支撐具體耕地流出地塊及時復耕的可行性甄別。本文結合“大占補”政策實施背景，以安徽省為研究對象，歸納耕地流出地類特征，分析主要流出地類的可恢復性，提出耕地流出整改恢復措施，有利于夯實“千億斤江淮糧倉”建設耕“基”，支撐保障國家糧食安全。

1 區域耕地概況

安徽省地處長江、淮河中下游，地形南北迥異，可分為皖北平原區、江淮沿江丘陵區和皖西皖南山區，下轄16個設區市，共45個市轄區、59個縣（市）；年平均氣溫14～17℃，多年平均降水量800～1 800 mm，氣候、土壤等自然條件適宜農作物生長。安徽是糧食主產省和糧食凈調出大省，2023年糧食產量和播種面積分別位居全國第五位和第四位。地為糧之母，第三次全國國土調查顯示安徽省耕地面積555萬hm2，占轄區總面積近40%，位居全國第八位。但安徽省“三調”耕地較“二調”10年間凈減少

36萬hm2，主要流向林地、水域和城鎮村建設占用，其中江淮沿江丘陵區和皖西皖南山區耕地凈減少較多，分別占凈減少總面積的53.43%和30.07%。2020年度國土變更調查耕地面積552萬hm2，較“十三五”保護目標少了30萬hm2，“三調”以來河道湖區耕地等不穩定耕地持續增加，年度耕地流出規模較大。

2 耕地流向地類特征

以安徽省2020—2023年度國土變更調查成果為主要數據源，其中2023年度為初步成果數據；地類分類以《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》為準。

2.1 耕地流出規模

安徽省每年耕地流出比例總體偏高，市轄區更易發生耕地流出情況。2020—2023年度安徽省耕地流出面積占各年初耕地面積比例分別為0.95%、0.90%、0.71%和0.82%。“三調”后的4年間，安徽省年均耕地流出面積4.68萬hm2，其中41個縣（市、區）耕地流出面積超過500 hm2，合計流出面積占比72.66%。60個縣（市、區）年均耕地流出面積占平均年初面積比例低于1%，44個縣（市、區）超出1%，其中29個為市轄區。

2.2 流向地類分類

2020—2023年度耕地年均流向其他農用地

3.15萬hm2、建設用地1.45萬hm2和未利用地0.08萬hm2，

其他農用地占比接近七成。流向其他農用地主要是占用耕地發展林果業或挖塘養魚等，違規情況較多，其中一級地類面積從大到小有林地1.66萬hm2、水域0.78萬hm2、農業設施建設用地0.36萬hm2、園地

0.29萬hm2，具體到二級類主要有其他林地、坑塘水面、喬木林地、設施農用地、果園、農村道路等。流向建設用地主要是城鎮村和公路建設占用，除少量違法違規情況，多數已落實占補平衡。流向未利用地主要因水形成河流湖泊和灘涂地，規模相對較小。

2.3 流向地類地區分布

經對2020—2023年度安徽省各縣（市、區）耕地年均流向情況進行區域歸并發現，在其他農用地方面，耕地流向其他林地、坑塘水面主要分布江淮沿江丘陵區和皖北平原區，流向喬木林地、果園、設施農用地主要分布皖北平原地區，流向茶園、竹林地主要分布皖西皖南山區。在建設用地方面，流向城鎮村和公路用地主要分布江淮沿江丘陵區和皖北平原區。在未利用方面，流向河流湖泊水面主要分布皖北平原區，流向內陸灘涂主要分布江淮沿江丘陵區。

3 主要流向地類可恢復性分析

根據國土調查耕地認定標準，將不同流向地類對耕地破壞程度分為：1級（輕度破壞級）、2級（中度破壞級）、3級（重度破壞級）三個級別，1級可恢復性好，2級可恢復性一般，3級可恢復性差，詳見表1。

3.1 流向林地、園地、草地

流向林地園地主要是耕地上種植林果苗或撂荒耕地自然生長雜樹等達到一定郁閉度或覆蓋度無法再認定為耕地，人工種植的林地園地行間一般修有排水溝，耕作層保留較好，但地塊平整度破壞較大，這類情況在不考慮施工和補償成本的情況下，經移除附著物、平整處理后即可恢復耕作條件，可恢復性好。流向草地除種植人工草皮外，因撂荒或災毀耕地自然生長雜草無法再認定為耕地，耕作層保留較好，經除草、平整處理后即可恢復具備耕作條件，可恢復性好。如耕地上種植人工草皮需評估耕作層破壞程度再確定其可恢復性。

3.2 流向水域、內陸灘涂

水田流向坑塘水面、溝渠的，對耕作層破壞較小、地塊平整度破壞較大，經排水、平整處理后即可恢復水田耕作條件，可恢復性好。旱地流向坑塘水面、溝渠的，對耕作層和地塊平整度破壞較大，經排水、填土、平整、加覆耕作層或土壤培肥處理后可以恢復旱地耕作條件，可恢復性一般。流向河流、湖泊、水庫水面和內陸灘涂，對耕作層和地塊平整度破壞嚴重，經排水、填土、平整、加覆耕作層或土壤培肥處理后才能夠恢復耕作條件，可恢復性差。

3.3 流向建設用地、農業設施建設用地

流向建設用地、農業設施建設用地（設施農用地、農村道路）要根據現狀情況區分是否被硬化。一般情況下，未硬化部分對耕作層、地塊平整度破壞較小，經拆除等處理即可恢復耕作條件，可恢復性好。硬化部分對耕作層、地塊平整度破壞嚴重，經拆除、平整、加覆耕作層或土壤培肥處理后才能夠恢復耕作條件，可恢復性差。

4 耕地流出與整改恢復措施

及時掌握耕地流出與整改恢復情況，防范耕地不合法不合規流出，加強實施耕地整改與恢復，是適應“大占補”新要求的首要任務和關鍵基礎。

4.1 加強耕地資源調查與日常監測

針對耕地流出規模大、不合規流出占比高等問題，建議全面查清國土變更調查成果中耕地特別是永久基本農田地塊種植和利用情況，如在耕地上發展林果業、建設光伏板、稻漁輪作等復合利用且仍按照耕地認定的地塊情況，重點關注下一步存在可能流失圖斑。建立“早發現、早制止、早整改”工作機制，統籌各類高清影像資源，結合國家下發地類變化監測圖斑，加強耕地動態“人防”“技防”日常監測，分類提取耕地疑似變化圖斑，細化明確耕地“非農化”“非糧化”處置和整改范圍，分類穩妥開展違法違規占用耕地整改復耕。

4.2 開展補充耕地潛力調查評價

針對耕地恢復質量差、再次撂荒多等問題，開展基于“大占補”要求的補充耕地潛力宜耕性調查評價工作，全面掌握各類農用地、建設用地和未利用地可恢復或開墾為長期穩定利用耕地的非耕地圖斑，突出非穩定因素限制條件，建立各有關部門共同認可的補充耕地潛力調查評價成果數據庫并進行年度更新。落實以“三調”為基礎明確林地管理邊界工作要求，加快形成林地管理圖斑落圖成果，加強年度變更中耕地與林地類轉換審核與確認，著力解決耕地與林地沖突問題。

4.3 推進耕地恢復專項規劃編制

針對耕地恢復隨意性大、穩定耕地占比下降等問題，市縣級政府應結合補充耕地潛力調查評價和耕地優化布局要求，加快推進耕地恢復專項規劃編制和實施，明確耕地恢復任務、現狀分析與潛力評估、恢復工程項目布局和時序安排，確定有關責任部門分工和經費保障措施，按不同可恢復性分類開展耕地恢復工作。以縣域為單位開展年度補充耕地實施方案制定，健全補充耕地質量驗收制度，加強恢復耕地的后續管護和質量監測評價機制。

4.4 協同推進耕地流出整改恢復

針對流出整改主體不明、工作進度慢等問題，建議自然資源主管部門與農業農村主管部門共同做好耕地數量管理問題，落實2024年“中央一號”文件精神，明確縣級人民政府責任主體，自然資源主管部門負責耕地“非農化”“非糧化”調查監測和“非農化”圖斑查處復耕，農業農村主管部門負責耕地“非糧化”圖斑整改恢復。探索引入社會資本參與種養結構調整，引導種植大戶、家庭農場等農業經營主體參與耕地恢復。統籌耕地占用稅費，改進耕地保護獎勵機制，整合補充耕地指標有償調劑資金、耕地保護補償激勵、高標準農田建設資金、種糧種豆等補貼補助等惠農資金，探索建立耕地恢復專項基金，加大補償力度，增加糧食種植比較收益，提高耕地保護直接主體的積極性和自主性。

5 結論

耕地恢復是未來一段時期耕地保護工作的重要組成部分，直接影響耕地保護黨政同責制考核結果，事關國家糧食安全和社會穩定。只有認清耕地流出形勢與規律特征，才能更好防范耕地進一步大規模違法違規流出，更好指導各市縣開展耕地恢復工作。建議安徽省加強耕地資源調查與日常監測，關注未來可能流失圖斑，分類提取耕地疑似變化圖斑；突出非穩定因素限制條件，全面掌握各類農用地、建設用地和未利用地可恢復或開墾為長期穩定利用耕地的非耕地圖斑；加快推進耕地恢復專項規劃編制，明確耕地恢復任務和時序安排，確定部門分工和經費保障；各部門協同推進耕地流出整改恢復，自然資源主管部門負責耕地“非農化”“非糧化”調查監測和“非農化”圖斑查處復耕，農業農村主管部門負責耕地“非糧化”圖斑整改恢復。

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