土地節約集約利用現狀、存在問題及對策建議

摘要：從土地利用現實情況、土地節約集約利用的主要成績這兩方面入手，闡述了某市土地節約集約利用現狀，進一步分析了土地節約集約利用的現存問題。在此基礎上，提出了一系列土地節約集約利用的優化展開對策，包括強化對土地節約集約利用的重視程度、加強統籌性工作與指導、優化“三個布局”以重點控制“總”量優結構、多舉措提升城市土地資源利用率、及時合理開展土地節約集約利用評價，以期實現土地節約集約利用的升級。

關鍵詞：土地資源；節約集約利用；城市用地

土地是不可再生的稀缺資源，在土地利用管理實踐中，土地節約集約利用受到了重點關注，也是管理工作的核心內容。現階段，在國家宏觀調控政策的指引下，銀根、地根同時收緊，新增農用地轉用計劃也顯現出逐年收緊的狀態，土地節約集約利用得到強化。實踐中，不同地區在土地節約集約利用方面還普遍存在著一些問題，依舊需要持續優化工作策略，以進一步提高土地利用管理成效。

1 土地節約集約利用現狀分析

A市轄區總面積約為3175.67 km2，為縣級市，轄

4個開發區、14個鎮。A市屬于平原城市，由東北至西南呈現出地勢逐步降低的水平，水面豐富。在近幾年的發展中，A市對于土地節約集約利用更加關注，土地利用程度保持在相對較高的水平。

1.1 土地利用現實情況

2021—2023年，A市的土地資源利用現實情況如下：（1）2021年，在農用地中，耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地的面積分別為166 877.5 hm2、133 542.42 hm2、5 140.35 hm2、3114.17 hm2、0.86 hm2、25 079.77 hm2；在建設用地中，城鎮用地、采礦用地、村莊用地、交通水利用地、未利用地的面積3 704.81 hm2、1 318.33 hm2、26 597.47 hm2、5 938.65 hm2、201.99 hm2、112 927.92 hm2；新增建設用地面積為369.57 hm2；新增城鄉建設用地面積為326.14 hm2；所述上一級行政區的用地數據為279 705.38 hm2。

（2）2022年，在農用地中，耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地的面積分別為167 225.88 hm2、133 890.14 hm2、5 134.43 hm2、3 112.82 hm2、0.86 hm2、25 087.63 hm2；在建設用地中，城鎮用地、采礦用地、村莊用地、交通水利用地、未利用地的面積3 770.33 hm2、1 350.51 hm2、26 668.26 hm2、5 946.15 hm2、202.37 hm2、112 403.24 hm2；新增建設用地面積為205.34 hm2；新增城鄉建設用地面積為197.84 hm2；所述上一級行政區的用地數據為281 998.20 hm2。（3）2023年，在農用地中，耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地的面積分別為167 099.47 hm2、133 847.75 hm2、5 119.42 hm2、3 097.37 hm2、0.86 hm2、25 034.07 hm2；在建設用地中，城鎮用地、采礦用地、村莊用地、交通水利用地、未利用地的面積6 536.26 hm2、1 446.16 hm2、24 182.75 hm2、6 254.34 hm2、202.16 hm2、111 845.60 hm2；新增建設用地面積為1 373.20 hm2；新增城鄉建設用地面積為1 090.47 hm2；所述上一級行政區的用地數據為284 742.69 hm2。

綜合2021—2023年的A市土地實際利用情況可知，A市的土地利用程度保持在相對較高的水平，土地利用率達到64%以上；在總體的土地利用結構中，農用地的占比維持在相對較高的狀態下，始終保持在不低于50%的水平；尚未得到利用的土地屬于水域以及自然保留地，也維持在較高比例狀態。

1.2 土地節約集約利用的主要成效

1.2.1 城市功能區的布局合理性日益提升

新型城鎮化加速建設的大背景下，A市的功能區混亂情況得到了較為明顯的優化改善，原有的工業區逐步聚集在城市外緣，并形成明顯的集中性工業生產區。通過組織開展對舊城區的改造，實現了住宅區與商業區的分離，有效降低了以往城市交通擁堵的現象。

1.2.2 土地閑置率表現出逐年遞減的變化趨勢

推行新型城鎮化建設期間，A市對城區科學規劃布局，以消化閑置土地替代征收新土地，促使原有的閑置土地逐步得到更好的利用。經過一段時間的建設與發展，A市的土地閑置率得到了較為明顯的降低，提升了城市土地節約集約利用程度。

1.2.3 單位面積土地的回報率有所提高

依托對現有城市土地資源的合理規劃布局與充分利用，結合先進科學技術的應用，促使A市的城市容量表現出了逐年遞增的變化趨勢。與之相對應的是，原有的城市平面化發展逐步向著城市立體式布局的方向轉變，在單位面積土地內，容納的人口數量以及商業建筑等均有所增加，促使土地的回報率顯現出明顯提升的變化趨勢。

2 土地節約集約利用的現存問題

2.1 土地資源的節約集約利用水平有待進一步提升

雖然A市在新型城鎮化建設發展中取得了較為理想的成績，但是從單位GDP能耗方面來看，依然保持在相對較高的水平，城市化進程還有待進一步完善。現階段，A市的土地節約集約利用水平正處于持續上升的階段，還有較大的提升空間；城市容積率偏低。在近幾年的城市發展與建設中，A市逐年不斷擴大城市規模與面積，更多的工業企業進入A市并占用了大量的土地資源。小區范圍內，花園式工廠、道路的盲目擴建等現象極為常見，導致大量耕地被城市占用。同時，結合前文的分析可知，雖然A市的閑置土地面積顯現出逐年降低的發展趨勢，但是仍然還有較為大量的閑置土地未得到充分利用。從這一角度來看，A市的城市土地資源的節約集約利用水平有待進一步提升。

2.2 城市擴張速度相對較快

現階段，受到相關政策的支持以及自身區位優勢的推動，A市的城市化建設與發展速度明顯提升，城市規模、城市土地用量等均顯現出持續提升的變化趨勢。從城市土地資源利用的方面來看，由于實際在老城區改造中投入的成本普遍高于對農村土地進行征用期間所產生的成本，因此重新征地更受歡迎。與之相對應的是，政府部門在對城市土地進行開發利用前，更傾向于開設新城區、新工業區。同時，城市中心區域的大量土地資源被應用于低矮住房，整體的土地利用情況過于粗放，實際土地節約集約利用程度偏低。城市規模的逐年遞增使得周邊土地資源得到大面積的開發利用，更多耕地被開發建設為公路、新城區或者是工業區，進一步加劇了農業現代化發展與城市化進程之間的矛盾。

2.3 土地資源的浪費現象明顯

受到城市化發展進程加速的影響，大量農村常住人口轉移至城鎮中生活，使得城市建設用地在短時間內得到大量增加，而受到多種因素的影響，新征城市用地并沒有全部得到充分開發利用，土地回報率并不理想，土地資源浪費現象突顯。同時，由于沒有針對土地資源實施更為有效的保護，因此存在礦區所占用的大量土地無法完成復墾，對應居住區內的居住人口持續減少，隨之產生了一定的廢棄廠房、廢棄居民區，也進一步加劇土地資源的浪費情況。另外，農村地區的建筑面積也普遍保持在偏高水平。

3 土地節約集約利用的優化對策

3.1 強化對土地節約集約利用的重視程度

土地節約集約利用綜合改革對促進經濟社會高質量發展具有重要戰略意義。在當前的工作實踐中，必須形成統一思想認識，轉變思維方式，加快形成資源節約集約利用的社會共識和行動自覺，強化對土地節約集約利用的重視程度，將土地節約集約利用綜合改革試點和批而未供閑置、工業低效土地處置攻堅行動作為提升區域自然資源要素保障能力的基礎性工作，全力推動城市高質量發展。要加強源頭管控，嚴格項目準入，提升空間使用效率，推動產業集群發展，最大限度發揮土地綜合效益。要強化改革創新意識，圍繞國家級節約集約示范縣創建、集體經營性建設用地入市試點和全域土地綜合整治試點等部級試點工作，縣市區、開發園區要積極探索、大膽創新，用好用足政策，拉高工作標桿，打造地方樣板，發揮示范帶動作用，推動形成具有城市特色的改革品牌。要堅決扛起耕地保護政治責任，牢牢守住耕地保護紅線，堅持依法依規，科學認真謀劃，扎實有序做好耕地保護各項工作。

3.2 加強統籌性工作與指導

節約集約用地改革是城市破解土地瓶頸問題，探索產業用地拓展、重塑、集聚，推進自然資源高水平保護、高效率利用的重要舉措。推動土地節約集約利用改革，批而未供和閑置土地處置是關鍵[1]。實踐中，要深入謀劃，全面排查全市批而未供和閑置土地地塊，摸清家底，標圖建表，清單式管理、落實銷號制。相關部門要上下通力合作，依托技術手段，科學制定規則，通過撤銷批文、公益公建劃撥、單獨選址用地供應等方式，加快批而未供和閑置土地處置，在確保完成全年任務的前提下，切實提高存量土地利用效率，為推動區域產業轉型升級和經濟高質量發展貢獻力量。在此基礎上，要以長牙齒的“硬舉措”落實最嚴格的耕地保護制度，圍繞通報問題，正視差距短板、精準對癥施策，以高度的工作責任感和緊迫感推動年度耕地保護各項工作全面完成。要深刻理解開展土地節約集約利用綜合改革試點的重要意義，全面落實好改革試點各項工作安排，全力構建“政府主導、部門聯動、全社會響應”新機制。

3.3 優化“三個布局”以重點控制“總”量優結構

3.3.1 優化國土空間布局

聚焦“空間編制數字化、城鎮規劃合理化、布局排列智能化”目標，將節約集約理念貫穿國土空間規劃編制全過程，科學劃定“三區三線”，優化空間布局，統籌用地需求，明確城鎮開發邊界，嚴控新增建設用地規模，推動建設用地資源向園區、平臺傾斜，倒逼城鎮集約發展。

3.3.2 優化城市更新布局

強化“城市更新、片區開發”理念，圍繞增強城市核心功能和產業集群集聚集約發展，謀劃建設以“康養+生態”為主的新城區、以現代城市經濟為主的片區、以綠色低碳為主的片區、以風貌塑造為主的片區、以歷史文化為主的片區，一體推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，在延伸城市骨架、提升城市承載力的過程中，進一步提升城市容積率、提高土地利用率。

3.3.3 優化產業發展布局

結合區位優勢、資源優勢、交通優勢等，統籌謀劃產業布局、功能布局和空間布局，以經濟產業園區為主陣地，重點優化“一區多園”產業用地布局，形成錯位發展、集群推進的空間發展格局，推動產業轉型升級、提質增效。

3.4 多舉措提升城市土地資源利用率

3.4.1 堅持供應創新，著力優化土地資源配置方式

推進長期租賃、租讓結合、彈性年期出讓，構建產業用地多元化供應體系。繼續完善“標準地”出讓指標體系，豐富完善行業分類、產出強度、稅收強度、投資強度和單位產品綜合能耗等指標體系，實施“畝均論英雄”，推動產業高質量發展。

3.4.2 堅持立體開發，著力提升土地資源利用效率

提高普通工業用地容積率和生產廠房建筑限高，鼓勵實施產業用地地上、地表、地下立體開發，鼓勵建造多層標準廠房，推動工業用地空間綜合高效利用。探索開展用地混合配置供應，適應工業發展新趨勢，推進工業用途與其他產業用途混合配置，提高用地綜合利用效益。

3.4.3 堅持實事求是，著力盤活存量產業用地

創新措施推進閑置土地盤活，根據不同主體，結合各類原因，分類施策推進促動工、征收閑置費、協商收回。鼓勵零星建設用地連片整合開發，通過預告登記轉讓制度實現不同權利人用地整合開發。建立歷史用地帶建筑物出讓機制，允許將符合條件的建筑物納入出讓方案，解決產業用地未供先用歷史問題。

3.5 及時合理開展土地節約集約利用評價

城市土地節約集約利用評價機制，指對城市及其內部各種功能區（如工業園區）批準范圍內的土地利用狀況（土地供應率、土地開發率等）、用地效益（畝均投資、畝均工業產值、畝均稅收等）、管理績效（閑置土地發生率）等方面開展綜合評價工作。以城市內的工業園區為例，土地節約集約利用評價范圍包括區級和市管A類園區，以園區批準范圍為邊界開展，其他園區結合實際參照執行。實踐中，相關部門應當對該評價機制的評價指標、指標計算、指標標準值和指標權重、計算方法和排序等進行詳細說明，同時明確根據評價排名結果，對各園區在用地、用電、用能、用水、用氣、信貸等資源要素配置上實施差別化政策，獎勵排名靠前的園區，倒逼排名靠后的園區提升資源要素利用效率。建立并推行城市及其內部各種功能區土地節約集約利用評價機制，根據評價結果實施差別化政策，依法依規積極穩妥處置低效利用土地等閑置低效資產，將有利于進一步激發市場主體創新活力，提升企業投資強度和畝產效率，鞭策畝均效益不理想的企業紛紛行動起來，加緊制定提升方案，進一步推動園區產業轉型升級，推動工業高質量發展。

4 結語

在當前的城市土地節約集約利用期間，還存在著一定的問題，包括利用水平有待提升、城市擴張快、土地資源浪費明顯等。實踐中，需要結合土地資源利用現實情況與現存問題，持續展開對土地節約集約利用方案的優化，以此獲取更為理想的利用效果。

參考文獻

[1] 趙春庚.開發區土地節約集約利用推動經濟社會高質量發展——河北河間經濟開發區土地集約利用評價項目研究[J].價值工程，2023，42（30）：42-44.