基于生均培養成本測算的生均撥款制度優化思路探討

摘 要：基于對生均培養成本的合理歸集，健全和優化生均撥款制度，對于充分發揮財政資金對高等教育質量提升的引導作用具有重要意義。文章分析了我國生均培養成本及生均撥款制度的研究現狀，在此基礎上提出基于生均培養成本測度的生均撥款優化思路。

關鍵詞：生均培養成本 生均財政撥款制度 優化 對策

中圖分類號：F233；G64 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）07-087-03

引言

黨的十八大以來，我國堅定不移實施科教興國戰略和人才強國戰略，堅持把教育擺在優先發展的戰略地位，習近平總書記高度重視高等教育，做出一系列重要指示批示，為新時代高等教育發展指明了前進方向、提供了根本遵循。為進一步優化財政資金對提升高等教育質量的引導作用，支持地方高校聚焦內涵式發展，全方位提升高等教育質量，健全生均撥款制度得到了社會各界的廣泛關注。

高校生均財政撥款制度是高等教育財政政策的核心內容，是保障高等院校持續健康發展的重要手段。高校培養成本則是生均財政撥款精細化管理與優化的前提和依據，有助于高校完善人才培養策略，提升人才培養質量。2022年1月，財政部、教育部修訂印發《支持地方高校改革發展資金管理辦法》，明確提出要“支持各地改革完善地方高校預算撥款制度，健全與當地經濟社會發展水平、高等教育發展需求相適應的生均撥款機制，引導地方加大對高等教育的投入，促進地方高校持續健康發展”。因此，如何對高校生均培養成本進行合理歸集，基于此優化生均撥款制度體系，成為一項亟待研究的重要課題。本文將在此方面展開討論。

一、生均撥款制度國內外研究現狀

（一）生均撥款制度的相關研究

國內外學者已經對高校生均撥款制度開展了豐富的前期探索，現有研究主要包括生均撥款制度的內涵分析及優化對策。已有學者提出，生均財政撥款水平作為衡量公共財政對教育投入增長的重要指標，是指財政通過公共財政預算安排用于支持高校發展的經費按在校生人數折算的平均水平，從生均財政撥款類型來看，包括基本支出和項目支出，不包含中央財政安排的專項經費[1-2]。從生均撥款制度應用的教育層次來看，現有文獻主要包括學前教育[3]、中小學校[4]、高等職業教育[5]以及普通高校[6]等領域生均撥款制度。對于高等學校而言，高等教育經費會對辦學條件和水平產生直接影響，并進一步影響高校科研與教學、人才培養質量，教育成本、經濟發展水平、在校生規模、教育供求關系和高等教育評估等因素對生均撥款標準具有重要影響[7]。

我國高等教育生均撥款制度從1949年的“中央統一財政和分級管理”不斷優化，1994年以來，通過打破“條塊分割”的陳舊體制，解決中央與地方的關系問題，形成了國家宏觀政策指導下，省級政府管理為主，學校面向社會自主辦學的體制。盡管生均撥款制度在不斷實現優化，但目前我國生均撥款制度仍然存在未制定多元化撥款導向、未建立動態調整機制、未建立績效激勵機制等問題。部分學者聚焦生均撥款制度優化，周金城等[8]提出《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》政策效果較為理想，但存在“東北—中部—西南塌陷”問題，提出應當針對財力薄弱省份進一步提高獎補比例。還有一些學者結合具體省份的實踐進行分析，并提出相應的優化對策[9-11]。

（二）高校培養成本的研究現狀

高校培養成本核算是評價高校運行管理水平的重要依據，學者們主要研究了生均培養成本構成與歸集、生均培養成本核算方法等主題。高校培養成本是指高校向學生提供教育培訓服務所耗費資源的總代價[12]。目前，我國對包括高校學費在內的公共服務或產品的政府定價采用成本監審的方式，即通過審核核定政府定價成本作為政府定價的基本依據。高校教育成本核算的指導性文件即為國家發改委2005年印發的《高等學校教育培養成本監審辦法》，按照文件規定，培養成本由人員支出、商品和服務費用、對個人和家庭的補助支出和固定資產折舊等4部分組成[13]。隨著高校教育環境的動態變化，許多學者提出上述歸集方式需要進行變革，例如，有學者認為人才培養成本研究不僅需要考慮學生在校學習期間的培養成本，還應考慮其就業階段產生的成本[14]，還有學者認為培養成本應包括人員經費、房屋及構筑物、設備及其他資產的成本分攤以及協作費、維護費、專利費、國際合作與交流費等日常費用[15]。為了準確進行培養成本核算，需要針對核算對象、核算周期等要素進行明確界定[16]。其中，關于核算周期存在不同觀點，即按照會計年度確定還是按照學年度進行核算。

常用的生均培養成本核算方法包括制造成本法、作業成本法、資源消耗會計方法等，上述成本核算方法之間的差異主要在于成本核算對象不同。其中，制造成本法是指成本核算對象為公共服務或產品，只包括與公共服務或產品直接、間接相關的費用。孟欣[17]認為在制造成本法下設置“經濟分類—部門—項目”三維的高校教育培養成本項目核算體系，可以較為容易地對高校教育培養成本數據進行歸集。作業成本法也被稱為ABC成本法，是指從成本分配與過程分析兩個部分對成本進行核算[18-21]。此外，資源消耗會計方法是結合德國“彈性邊際成本法GPK（gothique prince ken） ”的優點，對作業成本法進行改進的一種新型成本核算方法，吸取了“彈性邊際成本法”追蹤資源的消耗到成本中心的技巧和實際的應用經驗[22-23]。

縱觀現有文獻，已有學者對高等教育生均撥款制度和生均培養成本開展了前期研究，為基于生均培養成本測算的生均撥款制度優化提供了重要參考。但是既有研究對于生均撥款制度與培養成本分析之間的關聯分析較為有限，難以基于培養成本情況對生均撥款制度進行調整優化。

二、生均培養成本測算現狀分析

2005年，國家發展改革委員會出臺《高等學校教育培養成本監審辦法（試行）》（發改價格[2005]1008號），明確提出“生均培養成本指高等學校培養一個標準學生的平均成本”。標準生均培養成本在務實中主要涉及高校教育培養成本和標準學生數兩個重要概念。基于高等學校運行成本費用按照經濟用途的劃分類別，高校教育培養成本項目可以分為工資福利費用、商品和服務費用、對個人和家庭的補助費用、固定資產折舊費用、無形資產攤銷費用、科研費用、利息費用等類型。標準學生人數采集的周期與高校財務會計年度相統一，按照《高等學校教育培養成本監審辦法（試行）》的規定，年度平均人數=（年初學生數×8+年末學生數×4）/12，在此基礎上，文件還明確規定了不同類型學生的折算權數。

在進行生均培養成本測算時，需要遵循以下原則：一是合理性原則。為符合高校教育發展的需要，在高校生均培養成本歸集和分配中，要綜合考慮高校的實際情況和經濟能力，充分考慮不同學科、專業、學生類別等因素的差異，運用科學的核算指標體系和計算方法，合理分配各項成本費用，全面準確地反映教育資源的利用情況，且各項成本費用的計量應當公允或者符合教育行業的標準，以便科學合理地評估教育資源的使用情況。二是權責發生制原則。在確認和計算高校生均培養成本時，應該遵循權責發生制原則，關注與學生培養相關的費用發生的時間點、相關權責的履行以及權益發生要素，確保財務信息的準確性，反映高校在培養學生過程中的實際費用支出。三是相關性原則。在確認和核算高校生均培養成本時，應當將與高校教育活動直接相關或者間接相關的成本費用計入生均培養成本，但不包括與教學無關的費用。四是真實性原則。高校生均培養成本的核算要以實際發生的經濟支出以及能夠證明其支出發生的合法憑證為依據，根據實際情況反映各方主體的財務支出狀況，同時要保證內容的真實性，數據的準確性以及資料的可靠性。在遵循上述測算原則的基礎上，通過采集各高校歷年決算和財務報告總數據，即可確定具體的培養成本明細，通過分析資源消耗項目和作業中心、學科門類、專業大類等因素，完成成本歸集。

實踐中，生均培養成本測算依據的政策性文件主要為2005年國家發改委出臺的《高等學校教育培養成本監審辦法》和2022年財政部出臺的《事業單位成本核算具體指引—高等學校》。然而，上述文件在執行層面均存在局限性，前者出臺時間較早，部分內容已不適應高等教育成本核算需要；后者運用完全成本法或制造成本法對高校生均培養成本核算流程進行規范，但尚未出臺實施細則，存在執行模糊性。此外，我國生均培養成本測算還存在精細化程度不高、缺乏成熟的成本核算系統等問題。究其原因，主要是因為不同高校財務管理模式與基本支出生均撥款的學科分類要求不一致，并且存在同一學院涉及不同學科專業的復雜現象。財務人員需要在執行過程中運用作業成本法將人員、設備等相關成本財務數據進行準確篩選、分類，確定分配標準，歸集至不同學科門類或專業大類，才能實現精準測算。財務管理軟件的開發與應用，則存在不同行政部門之間信息共享壁壘，亟需加強財務信息化建設開發。

三、基于生均培養成本測算的生均撥款制度優化思路探討

（一）生均培養成本測算方法

針對理論與實踐中生均培養成本測算的局限，本文提出基于生均培養成本測算的生均撥款制度優化思路，并采用如下方式進行生均培養成本測算。

1.高校總教育培養成本=工資福利費用+商品和服務費用+對個人和家庭的補助費用+固定資產折舊費+無形資產攤銷費+科研費用×30%+利息費用。取數范圍為決算報表“支出決算表”支出總數扣除資本性支出。

2.高校總標準學生數=高校總平均學生數×標準學生數折算權數。高校總平均人數=（年初學生數×8+年末學生數×4）/12。

3.生均培養成本=總教育培養成本/總標準學生數。計算得出高校生均培養成本后，應充分考慮課時、學生人數等因素依據分攤法歸集各學院/專業的教育培養成本，在各專業教育培養成本的基礎上，進一步測算學科門類/專業大類培養成本、學歷培養成本。此外，不同類型學生的生均培養成本應通過標準學生數折算權數進行調整優化。

（二）生均撥款制度優化思路

1.建立與高等教育規模、辦學成本適配的動態生均撥款制度。在既定的生均定額體系基礎之上，應該在一定時期內，根據招生規模、學科發展情況、辦學成本等因素，對生均撥款額度進行動態的核定與更新，適時調整撥款標準，在權重系數調整方面，也應該根據高等教育所處地區、省內高校組成結構等因素，批準一定的靈活區間，更加科學合理地引導招生規模，優化學科和專業結構。

2.執行“以獎代補”政策時，進一步提高財力薄弱省份的獎補比例。從2010年起，中央財政建立了“以獎代補”機制，對于生均撥款水平尚未達到12000元的省份，中央財政對各省份提高生均撥款水平所需經費按一定比例進行獎補。事實上，許多經濟欠發達地區為我國高等教育的發展做出了重要貢獻，但高等教育的規模化發展卻給地方財政造成了沉重負擔，并伴隨著畢業生流向經濟發達地區的人才外溢現象。為解決“東北—中部—西南塌陷”現象，建議中央財政在執行針對地方本科高校生均撥款的“以獎代補”政策時，應進一步提高對財力薄弱省份提高獎補比例，弱化“馬太效應”，促進教育均衡。

3.在生均撥款制度的相關指引政策中，應強化經費使用的績效評價。在注重公平的同時，引導和激勵地方本科高校轉型發展，服務地方經濟社會發展。2022年，全國國內生產總值為1210207.2億元，國家財政性教育經費占國內生產總值比例為4.01%，但是從各級教育生均一般公共預算教育經費增長情況來看，全國普通高等學校為22205.41元，比上年下降1.69%。生均撥款標準反映了高校的生存運轉狀態，較低水平的生均高等教育經費不利于高等教育質量的提高。因此，隨著教育成本的不斷增加，一方面，適當上調生均撥款水平成為趨勢；另一方面，應逐步建立生均基本撥款與績效考核相結合的評價機制，將有限的經費真正投入內涵建設、特色發展、教育質量提升等方面，有效激勵高校之間的良性競爭，提高資金使用效益。

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（作者單位：1.山西省科技情報與戰略研究中心 山西太原 030021；2.山西財經大學 山西太原 030006）

[作者簡介：1.朱建軍（1973—），男，山西財經大學技術經濟及管理專業，碩士，高級經濟師，研究方向：科技戰略研究；2.王迪（1992—），女，天津大學管理科學與工程專業，博士，講師，研究方向：供應鏈管理。]（責編：趙毅）