預算一體化改革下優化政府采購管理的思考

【摘要】2023年，中央預算一體化全面推行，被納入預算一體化的政府采購工作邁上新臺階。文章從加強政府采購管理的重要性入手，深入剖析目前政采工作中存在的問題，提出行之有效的解決措施，旨在提高機關、事業單位和人民團體的政府采購規范化管理水平，促進其更好地履職盡責。

【關鍵詞】預算一體化；政府采購；采購管理

【中圖分類號】F235.1

一、優化政府采購管理的重要性

（一）確保資產配置質量

合適的供應商是進行質量控制的重要基礎，在政府采購制度框架下，政府采購中心從廠家資質、產品質量、供應能力、配送服務等各方面對供應商進行嚴格的篩選，為采購單位把好質量關卡豎起了一道保護屏障，有效防范了假冒偽劣產品。同時，采購單位在進行資產配置時，需依據《政府采購法》等相關規定，制定既符合行業標準又滿足自身要求的采購需求，以充分保障采購的合規性。

（二）提高財政資金使用效益

對采購主體來說，財政撥款是其主要的經費來源，履職過程中產生的各項支出均屬于財政支出。在政府采購制度下，采購單位依據全年采購計劃有針對性地開展政府采購，有利于明確資金流向與使用情況，可以有效避免重復采購或超額采購等現象的發生，最大程度地降低了資源浪費、優化資金配置，更好地保障其正常運轉，提高了財政資金的經濟效益和社會效益。

（三）促進廉政建設

現階段我國實行“集中采購為主、分散采購為輔”的采購模式，兼顧規模化與個性化需要，彌補以往分散式采購模式的不足。集中采購組織形式下，政府采購中心歸集采購需求后，按照同等條件下報價最低原則確定成交供應商，同時，接受社會各界監督，整個采購過程公開透明，科學降低了采購環節中的各類潛在風險，在預防腐敗行為、規避貪腐現象方面發揮了重要作用。

二、政府采購管理現狀分析

（一）預算編制不夠科學

預算編制是政府采購程序的第一步，科學的預算編制是預算一體化順利實施的重要前提。由于編制時間不足、部門協調不到位等原因，政府采購預算編制容易出現偏差，主要表現為：未上下聯動、未充分考慮單位履職盡責實際以及財力情況，對貨物的真實需求缺乏周密詳盡的調研和準確的預判，預算與采購需求脫鉤；預算編制所依據的數據不夠全面，未充分分析市場行情、價格波動等因素影響，預算與采購成本脫鉤；實際采購時，未充分結合年初預算編制情況，未嚴格落實“先預算后采購、無預算不采購”的預算管理規定，預算與執行脫鉤。

（二）內控體系不夠成熟

機構設置方面，多數單位沒有設置獨立的政府采購管理部門或崗位，而是將采購工作分散在各職能部門中，政府采購工作難以做到統一管理與績效評估；采購環節方面，采購方式選擇不恰當，在招標文件中設置特定門檻，在社會代理機構的選擇上未引入競爭機制，出現低服務質量的情況；合同履約方面，“重采購輕驗收”仍較普遍，驗收人往往僅注重數量清點，缺乏對中標文件的實質性驗收；監督問責方面，部分單位尚未形成一套行之有效地監督問責體系，單位的監管能力有待提高，追責問責難度加大。

（四）政策研究不夠深入

政府采購種類繁雜、政策性強，吃透中央精神、準確把握政策規定，是做好政府采購工作的重要基礎。受政府采購法治觀念薄弱的影響，部分單位存在采購制度落實不力的情形，具體表現為：對政府采購概念理解存有偏差，集采目錄內的品目未納入集中采購范圍，對“財政性資金”和“自有資金”界定不清；采購方式出現混淆，對六大政府采購方式的適用范圍、競爭強度、限額標準等劃分不清；采購程序實施不恰當，未嚴格按照不同采購方式下所對應的采購程序進行采購，以致在處理廢標、供應商質疑等特殊情況時，未留出充分的公示時間。

三、政府采購管理優化措施

（一）堅持預算約束，健全采購計劃

一方面，細化預算編制。采購單位進行下年度的預算編制時，應當優先確定采購需求，清晰的采購需求建立在履職盡責以及部門上下溝通基礎之上，充分的溝通與交流是明確采購需求的重要前提條件，這點在實際工作中很容易被忽視。采購需求確定后，采購單位要嚴格執行《政府采購法》等相關規定，結合《政府采購品目分類目錄》，充實采購品目、規格型號、數量、單價、預計采購時間等信息，做到應編盡編、編實編細，嚴禁無預算、超預算采購。在價格確定方面，采購單位要注重開展市場調研論證，獲取競爭供應商同類產品的價格及增減趨勢、性能、服務等第一手材料，努力縮小預算金額與實際成本間的差距。同時，對于資產購置項目，要注重和資產管理部門對接，執行固定資產配置標準，嚴防重復采購、超標采購。

另一方面，落實績效管理。采購單位要注重強化政府采購績效管理的責任意識，積極鼓勵采購專員參加專項培訓，強化預算績效管理機制的剛性約束，努力實現績效管理全覆蓋。采購單位在申報政府采購預算資金時，要同步申報每一項目的績效目標，依據《政府采購預算績效管理暫行辦法》中確定的績效評價指標體系，區分行業層次，規范立項依據，細化項目支出方向，預算執行時，要善于運用定性與定量分析相結合、目標比較法等對項目實施情況、資金支付進度進行分析，及時發現目標執行過程中的績效偏差，確保預算目標的實現。采購單位、財政部門要積極開展政府采購項目績效自評與財政評價，對項目質量指標、成本指標、社會效益指標和滿意度指標的實際完成情況進行賦分，并將績效評價結果作為下年度預算資金安排的重要依據，實現績效激勵的效果。

（二）明晰事權，實施歸口管理

首先，完善采購機構職能。采購單位應當設置專門的政府采購管理部門或采購委員會，由分管領導、采購需求部門、財務部門、資產管理部門的相關人員組成，主要負責政府采購的實施管理。采購機構應當牽頭制定本單位政府采購內部控制制度，解讀與執行財政部門出臺的政策文件，明確職能分工，進行政府采購預算編制與采購計劃備案，編制采購文件，作為采購人代表參與項目評審，簽訂采購合同及履約驗收，尤其要做好集中采購目錄外、限額以下項目自行采購時的風險防范工作。

其次，科學設置崗位。采購單位應全面梳理采購流程中的關鍵環節、重點人員以及主要風險點，確定崗位權限與職責，嚴格執行標準、細化工作要求。落實不相容崗位相分離原則，采購審批與經辦、采購經辦與內部稽核、文件制定與復審等崗位要分開設置，形成既各司其職又相互制衡的工作機制。同時，為保持采購工作的公正廉潔，采購單位應建立輪崗制度，明確輪崗方式與周期，對重點崗位進行優先輪崗、提高輪崗頻率，對不具備輪崗條件的，可以采取定期與不定期相結合的形式進行督導檢查，及時排除潛在隱患。

最后，抓實隊伍建設。采購單位在科學設置崗位的基礎上，還應當合理配備崗位人員。雖然集中采購是政府采購的主流模式，采購單位在采購集采目錄外、限額標準下的品目時，自行采購規范的重要性愈發明顯，因此采購人員的多元化素質是實現高標準采購管理的必要條件。在采購實踐中，采購人員要破除漂浮虛化的工作作風，針對采購工作的難點，應通過參加實操培訓、及時查找政策依據等途徑，消除業務堵點，不斷提高解決政采問題的能力，發揮采購專員的引領示范作用，督促采購行為合規合法。

（三）優化流程，實現重點管控

首先，采購方式確定環節。政府采購方式具有功能性與法定性，采購單位應當根據采購項目需求與特點精準把握，選擇適合的采購方式，兼顧效益與效率。對于公開招標數額標準以上的貨物、服務和工程，委托集中采購代理機構進行公開招標，不得將年度內達到公開招標數額的項目進行拆分，以化整為零；對于預先無法精確提出、需要借助供應商力量來明晰采購需求的項目，應當選取競爭性談判或競爭性磋商的采購方式；采購服務和工程時，不得選用詢價方式；對于二期項目，可以選擇單一來源的采購方式。

其次，專家評審環節。評審專家是政府采購活動的重要參與者，建立和實施評審專家規范化評價機制有利于促進評審工作的規范和透明。評審前，要遵守回避制度，對與評審專家有利害關系的情形，應立即向采購機構提出；評審過程中，要尊重專家的評審原則，不得擅自干預評審活動；評審結束后，評價主體要依據評價指標對評審行為進行打分，計算規范性評價等級，對規范性評價為中、差的評審專家要及時函告財政部門，便于財政部門采取應對措施。

最后，檔案管理環節。采購主體要善于發揮政府采購檔案管理的作用，全面真實反映采購活動的開展情況，促進采購業務前后有效銜接，為事后監督提供憑據。要提高責任意識，定期對采購檔案進行抽查督促，將檔案管理作為重要考核內容；制定政府采購檔案管理辦法，明確檔案封面及目錄、涵蓋內容、裝訂方式、檔案盒使用等標準，落實保密制度，做好檔案出借登記工作；推行檔案電子化保管模式，將采購材料刻制光盤，實現檔案紙質與數據格式并存。

（四）履約驗收，壓實主體責任

一方面，開展實質性驗收。作為政府采購項目履約驗收的責任主體，采購單位應當依據《政府采購履約驗收管理辦法》相關規定，堅持客觀公正、應驗必驗、驗收必嚴的原則，積極履行驗收職責。采購單位組織驗收時，要對每一項技術參數、性能指標、安全標準進行核驗，不得遺漏、擅自擴大范圍。對于貨物類項目，要注重對其質量證明文件、安裝調試與運行、售后服務等進行檢驗；對于工程類項目，要注重對其施工內容、施工進度、施工質量和施工人員、設備、用料等進行檢驗；對于服務類項目，要注重對其服務質量、服務覆蓋面、服務承諾實現程度等進行檢驗。履約驗收時，采購單位可以邀請主管部門、具備國家資質的質檢機構、未中標候選供應商參加，為出具專業性的驗收報告提供參考意見，將驗收報告作為預算一體化系統中資金支付的先決條件。

另一方面，注重結果評價。采購單位應當重視對履約驗收的結果評價，形成評價報告，為日后驗收活動提供借鑒，推動優質優價政府采購的實現。驗收計劃和進度方面主要評價是否在規定時間內啟動項目驗收、是否制定明確的驗收方案、是否達到預期進展目標等；驗收成本和效益方面主要評價驗收費用是否符合評審勞務報酬標準、驗收行為是否給采購單位帶來顯性或隱形經濟效益等；驗收組織和管理方面主要評價驗收人員是否熟悉采購需求與標的、驗收人數是否3人以上單數等；驗收合法性和安全性方面主要評價履約驗收是否依據了行業標準和相關要求、是否確保了采購項目的安全效能；驗收風險方面主要評價是否堅持違約必究的原則、是否及時處理驗收過程中發現的各類問題等。

（五）加強調度，強化運行監督

首先，強化采購人監督。內部監督是加強采購風險管控的有效手段，采購單位應充分發揮政府采購內部控制機制的監督作用，創新監管方式，暢通意見反饋和受理渠道，嚴防廉政風險和法律風險，實現陽光采購。采購人的內部監督要貫穿政府采購全流程，從采購預算編制、代理機構和采購方式的選擇、采購文件編制與公告、響應文件公告、開標、評標、中標、簽訂采購合同到履約驗收，每一環節都要對照政策要求逐層把關，對于采購過程中的質疑投訴及時作出答復，有效判斷、化解風險事項。

其次，強化紀檢審計監督。隨著“放管服”改革的進一步深化以及預算一體化的推進，政府采購監管工作已部分實現自動化，監督效果顯著提升，在此基礎上，紀檢審計部門應繼續對采購主體、供應商和代理機構實施全面審計監督，深入推動不能腐、不敢腐、不想腐的體制機制建設。紀檢審計可以借助政府采購法定線上救濟渠道，受理申訴控告事項，為政采領域打造良好的法治環境，對于虛假招標、圍標串標等違法行為進行嚴厲打擊，加大處罰力度，將失信方列入“黑名單”并實施聯合懲戒。

最后，強化供應商監督。政府采購業務具有較強的專業性，公眾理解存有一定難度，供應商通曉整個采購過程，能夠清晰辨別采購活動中的問題癥結，同時供應商能夠從保護自身合法權益的角度對采購主體實施監督，因此供應商成為社會監督的重要力量。供應商對采購文件、評標過程、中標結果持有異議的，要依據《政府采購質疑和投訴辦法》規定，以書面形式、在規定的時間節點內向采購人提出，并輔以真實的佐證材料。

（六）依托“互聯網+”，上線“政采云”

一方面，發揮“政采云”平臺優勢。依托電子信息技術，“互聯網+政府采購”迸發出新活力，“政采云”網上商城與預算一體化平臺中獨立的政府采購模塊實現深度融合。網上商城由山東省政府采購中心搭建，各市集中采購機構負責運行管理，在供應商管理、質量保證、價格監測、專家考核等方面具有明確的規則。網上商城為限額標準以下的小額零星采購創造了安全、便捷的交易場所，規范了標準明確、需要重復采購貨物和服務的資金支出，最大程度讓采購數據“動起來”、采購信息“活起來”，大大提高了采購績效。

另一方面，用好“政采云”平臺。作為政府采購主體，要及時轉變思維理念，緊跟時代步伐，積極上線“政采云”，逐步將其作為政府采購的重要方式，助力公正透明的政府采購機制建設。采購單位上線“政采云”時，要準確把握政策導向，針對集中采購目錄內、公開招標數額以下的貨物、工程和服務，尤其是小額零星的貨物、服務，要預先通過預算管理一體化系統備案采購計劃，采購計劃自動進入網上商城并立項分包，在網上商城中提交采購需求，然后從超市采購、批量采購、框架協議采購中確定某個采購渠道，利用網上商城提供的直購、競價、電子反拍、優惠率等四種價格形成機制確定優價優質的產品和成交供應商。具有實質性響應的成交供應商確定后，以商城內置合同模板為基礎，采購單位與供應商雙方按照約定簽訂、備案、公開電子采購合同，在預算一體化系統中實現資金支付。采購合同履約結束后，采購單位要積極對供應商的履約情況進行滿意度評價，并納入到網上商城的信用評價體系中。

四、結語

預算一體化的實施，對政府采購工作提出了更新更高的要求，在強有力地對策落實中，政府采購標準化的進程將進一步加快。政府采購效能的進一步提升，將助力政府采購成為公共財政支出管理的有力抓手。

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責編：險峰