加快形成城鄉融合發展新格局

城鎮化和城鄉融合中的要素雙向流動

促進城鄉要素雙向流動。專家們指出：建立城鄉融合發展的新格局，需要城鄉人員和資金雙向流動。一方面，農村青壯年進城務工，開拓視野、積累經驗、資金和把握市場機會的能力，回鄉后可以增加鄉村內生發展動力。另一方面，我們要改變鼓勵農村人走向城市的單向政策，要創造條件，允許到農村長期居住的市民成為農民。隨著交通、網絡、數字技術的不斷發展，城鄉之間的距離在拉近，硬件差距在縮小。鄉村可以成為城鄉居民共同生產、消費的場所，實現城鄉共建共享。

李克穆（中信改革發展研究基金會資深研究員，原中國保險監督管理委員會副主席）：（1）要注意目前經濟環境下，農民工進城和現有城鎮就業人員之間可能存在的就業沖突問題。在一些不景氣的城鎮，就業崗位原本就少，新的農民工進城，他們較能吃苦耐勞，對工種不挑揀，也有一定知識水平，將使城里某些行業的工人感到壓力。隨著人工智能的快速發展而導致一些傳統行業用工需求減少，就業競爭加劇，不論城里工人還是農民工都感到壓力。有關方面應隨時關注和設法緩解城鄉就業者面臨的種種就業沖突。其中重點是提倡和幫助農民工利用自身特長在城鎮創業，發展多種業態，開辟就業的新天地，這是一個根本的出路。（2）要鼓勵愿意到農村創業的城鎮居民，和希望到農村生活的城市老年人在農村安家。可運用已經出臺的共享集體土地和資源的有關政策，或進一步放寬城里人在農村長期居住的規則（如通過“以租代購”形式解決住房問題等等），這樣可以促進雙向流動，推進城鄉融合發展。應歡迎城里人包括老年人在農村發揮自身的一技之長，從事農業、手工業、教師等工作。如果可能，我自己也想到農村教書或辦班，給農村的孩子或年輕人講一些經濟和金融方面的粗淺的知識。

農民工市民化相關的社會保障和公共服務

我國多年實行城鄉戶籍二元管理制度，由此導致進城居住打工的農村居民不能和城里人享受同等社保和子女受教育權利。這一問題受到社會各界的長期關注。與會專家分析了這一問題背后的政府公共服務體制和財政體制帶來的制約，以及深化社保體制的方向。

公共服務體制和財力的制約

周建明：第一，地方政府的民生工作職責是按行政區劃確定，以本區內戶籍居民為對象提供公共服務。地方的財力和行政編制決定本地公共服務的水平；各地區政府財力差異很大，按戶籍人口配置的行政編制也有很大的缺口。所以城鄉之間、各地區之間公共服務水平存在差異。

農民大量進城打工或落戶，打破了地方財力和編制保障的平衡。在這一情況下，要實現進城農民市民化、對外來務工者提供均等的基本公共服務的目標，存在很大的困難。但長期以來很多人對這一情況缺乏足夠的認識。

例如，2022年各地城鄉最低生活保障標準（元/人月）：直轄市中最高是上海（1330元）、最低是重慶（636元），省自治區中最高是浙江（948元），最低是海南（576元）。

廣東省內低保標準分四類地區：一類是廣州和深圳（城鄉統一1206元）、四類是汕頭、韶關、河源、梅州（城鎮860元，農村645元）。

義務教育和學前教育的生均投入經費也有地區性差別。21世紀初，中央提出對外來務工者子女在常住地區要平等享受義務教育，當時上海市關閉了所有收費的農民工子弟小學（約40萬學生），并入公辦小學。小學生生均經費需要財政投入5000元/人年，為此市財政每年多投入200億元教育經費。如果按上海本地居民的各項公共服務的費用標準向來滬打工人員提供，以上海現有的財力也是達不到的。

編制問題。我們現有的公共服務，是按照行政區內即有戶籍人口及其他一些相關因子，配備所需服務人員的編制。21世紀初各省行政編制定編后就沒有變動。但人口是經常變動的，區域間出生率不同，各地常住人口在變動，地方政府的事權又不斷增加。政府提供公共服務的能力不足，只能增加編制外的輔助人員。

地區間、城鄉間的公共服務差異，如果沒有一定的發展水平保障、沒有中央的統籌安排和相應的改革，就很難有大的改善。

第二，今后一段時間，中西部的縣級財政都處于吃飯財政狀態，只能提供三保（保工資、保運轉、保民生）。多年來重大建設項目等，都要求地方財力配套；經過脫貧攻堅、全國義務教育均衡化、三年防疫等大的任務，地方政府都背上了沉重的債務。據反映，湖南省每縣負債都在100億以上，東部情況也類似，江蘇某市反映，去年至今財政公務開支只能按正常預算年份的35%執行，勉強維持。

第三，通過調研了解，現農民進城落戶的意愿并不高，原因是：（1）不愿放棄承包地和宅基地權利，（2）農村生活費用較低。農民進城打工是為了追求較高收入，或為孩子上學。如果是這樣，我們現在的新型城鎮化，應該把重點放在農民進城謀生、而不是進城落戶。

農民進城的關鍵，在于縣域經濟和城市經濟的承載能力。我國工業化發展承載就業的能力，房地產的承載能力均達極限。特別是中西部地區縣域經濟目前承載能力的現狀，農民進城務工，主要是走向大中城市和重大建設工程。

未來數年，我們尚不具備縮小城市之間、城鄉之間的公共服務差距，全面推進農村轉移人口市民化、未落戶常住人口平等享受基本公共服務這一目標的能力。這要作為考慮問題的一個基本出發點，而不是現在急于把它作為一個指標來完成。

社會保障體制改革的方向

謝瓊（北京師范大學社會學院教授，中國社會保障學會常務理事）：社會保障作為一種再分配的機制或制度安排，通過社會救助、社會保險、福利服務等途徑，解除人們的后顧之憂。這也有利于居民擴大消費、方便人員流動。

2010年之前，各地已建立了城鄉分立的養老醫療和低保制度。成都、重慶分別設立了農民工綜合保險制度，并嘗試農民以“雙放棄”（土地承包權、宅基地權）換城市社保的方案；一些地方為失地農民做了社會保障制度的安排。此后在推進城鄉統籌型醫療養老保障方面做了一些工作。

現在主要的難題，是跨省務工的農民工的社保賬戶無法帶回家鄉。養老保險制度規定，只要農民工在某城市和雇主簽了勞動合同，就能加入當地城鎮職工的養老保險。但退休后領養老金的條件是，必須在該城市工作繳費滿15年、在最后一個打工點連續繳費10年（或7年）。

社會救助保險也和戶籍綁定，農民工如果因故陷入困境，只能回原籍享受社會救助待遇。 醫療保險有一個問題：城鄉結合部的一些居民，耕地多年前就被征用，但現在還是農民戶口，看病報銷標準低于市民。

專家們一致認為，完善社保制度、縮小城鄉差距，首要的任務應該是：三項主要的公共服務——養老醫療保障和義務教育實現全國統籌，個人社保賬戶跟著人走、跨區攜帶，保障你在任何地方、任何崗位都能享受最低水平的基本公共服務。

許善達（中信改革發展研究基金會資深研究員，國家稅務總局原副局長）：首先，按我們現有信息技術條件，有能力建設全國統一的醫療、養老、教育等基本保障系統。但真正的根子在于財政，不僅是財政收入，關鍵是中央與地方財政關系。

在設計社保制度之初，就要搞全國統一的養老體系，但因中央財政缺錢，因而搞了分省制養老制，省內還分市、分縣。這個制度受損最大的是到異地打工的農民，他要交夠多少年社保金，60歲退休后每個月到打工城市來領錢。但他能不能在一個地方干那么長時間？即使干到了退休之時回家，怎么過來領錢？農民工交了社保費卻得不到保障，等于為國家社保制度作了貢獻。

第二，鑒于我國財政情況，建立全國統一的醫療養老保障和公共服務系統，只能從最低水平的保障開始，逐漸提高；在統一的基本保障水平基礎上，按照各地區不同的情況有所區別。

第三，現在不可能一下子解決所有問題，可以從容易的事情做起，比如通過醫改做到城鄉同病同治同待遇，資金來源可使用醫療保險資金結余。

謝瓊、楊團：我國在社會保障方面比較注意經濟支持，但對社會福利和服務（特別是養老、兒童撫育服務）關注遠遠不夠，縣域和農村尤其突出。建議政府和社會組織合作，動員社區內資源，開展互助服務。一些研究者長年堅持做城鎮社區互助實驗，這些經驗值得推廣。

當前農村農業新趨勢：多業態發展

溫鐵軍：當下農村產生多業態全面發展的新趨勢，并非單一農業。目前我國農業的主要困境是農業成本高于國際價格，90%以上的龍頭企業嚴重不景氣，甚至瀕臨破產。不能再用傳統思路穩定農村經濟，要以多業態、參與式、在地化、分布式的發展方式來帶動“三農”發展。

主糧大面積高產的典型——金沙河農業專業合作社

許善達：新中國成立以來我國農業生產力有大幅度提高。這里的一個樣板就是金沙河合作社。這個合作社位于河北邢臺，流轉耕種幾萬畝，小麥玉米雙季畝產達到1噸以上。如此大面積糧食高產，被農業農村部評為全國唯一的主糧種植的農民合作社典型。

他們的耕種最大限度地應用農機、無人機、噴灌等先進技術，并為農業科學家提供3000畝試驗田。在高級農業專家的指導下，在試驗田里培育出優質品種的種子、并在實踐中形成先進的工藝。所以實現了主糧大面積高產。農業農村部、中組部、主管農業的副總理先后前往考察。

2023年全國雙季產區統計，小麥畝產平均450公斤，金沙河平均畝產649公斤，專家種的試驗田是800多公斤。一個職業農民種幾百畝地。當地農民把承包地流轉給合作社，所得流轉租金和分紅比自己種的收入還多。

金沙河集團是面業企業，從當地農村招收了很多人進廠工作，很多職工把家里的地流轉給合作社，把家從農村搬到了縣城。

所以，由于生產力的發展，使生產關系和社會結構都發生了重大的變化。

目前農業新業態的幾個案例

王海俠（中信改革發展研究基金會研究員，北京師范大學社會學院副教授）：要用大農業觀認識農業和農村。農業和農村不僅體現經濟價值，也體現生態價值和社會文化價值。城鄉融合、鄉村振興的前提是經濟要素流動，應鼓勵有眼光有能力的人員回流農村，給農村經濟帶來多樣化的可能。

（1）都市農業：利用城市資源對農業進行滲透和反哺。如北京周邊多山地，但農村產值增長很快（包括經濟作物和二、三產業），城市郊區開辟休閑農莊，提供農事體驗、參與、觀光、采摘和鄉村旅游、假日休閑等。

（2）數字農業。返鄉青年很多人有能力做電子商務，東部地區這一類成功案例很多，將有效地暢通邊遠鄉村農產品的流通。

（3）康養農業。或者是候鳥式，或者是體驗式。我國各地都有很多好的案例。

（4）創意農業。可催生多樣特色農業、景觀農業、科技農業，也可稱為農業文旅消費的升級。

農村是可以實現多種業態、多人共生的場域，為不同的人創造共同生存的空間。農業在傳統種植業之外，一定程度上也可滿足多元的功能和價值需求。

未來的城鄉融合發展，不僅是打造一個城市或試點，而是讓人們有多樣選擇，找到合理的生活方式和體現自身的價值。

基層治理和新型集體經濟組織

楊團：鄉村振興要以重建農村集體經濟制度為政治核心。

（1）新中國成立以來，農村基層組織一直是在黨的領導下，融合了經濟、社會、行政職能的集體經濟組織。 農村改革40多年，整體看農村社會治理滯后，尤其是黨在基層組織中發揮統領作用的傳統退化甚至丟失。

（2）黨的十九大以來，中央強調要加強基層黨組織對農村集體經濟組織的領導作用，它的政治意義重大，是推動農村全面治理的核心問題。

（3）最近公布的《農村集體經濟組織法（二審稿）》明確了農村集體經濟組織的政治地位和基本原則。

其中第一條指出：農村集體經濟組織，是發展壯大新型農村集體經濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉村治理體系、實現鄉村善治的重要力量，提升了中國共產黨在農村基層組織凝聚力、鞏固黨在農村執政根基的重要保障。

給農村集體經濟組織以明確界定，“以土地集體所有為基礎的地區性經濟組織，包括鄉鎮級、村級、組級集體經濟組織；不包括供銷社、信用社、農民專業合作社等合作經濟組織”。我的理解：第一層集體經濟組織既是“人合”的，又是“資合”的。因為土地由全體成員作為共同體共同擁有，需要全社會對這種特殊的組織及其地位有明確認知。第一層組織可以和一般市場主體合作合資設立公司、專業合作社等，以出資額對所參與市場主體的債務負責（集體土地不在內），是有限責任。

（4）社會上有諸多模糊認識，例如把（政府出資掌控的）公司或把合作社稱為集體經濟組織，分不清農村集體經濟組織和股份制公司、和合作社的區別。很多縣和鄉鎮干部也不認同發展集體經濟組織是應該做的工作、是方向。包括理論界、政策界的干部。《農村集體經濟組織法（二審稿）》有助于澄清這些模糊認識。

（5）加強農村集體組織的建設，是鄉村振興的關鍵和長期任務。 ①在中國，實現全體人民共富必須實現全體農民共富，全體農民共富必須走農民組織化、集體化、合作化的道路。②農村集體是農民組織化、集體化、合作化的核心。村集體只有有效維護集體和成員的權益，才是具有主體性的實質主體，才能真正發展壯大集體經濟，實現農民共富和鄉村全面治理的功能和作用。③通過重建農村集體經濟組織、加強農村集體的主體性建設，是鄉村振興持續發展的關鍵。

做好新型城鎮化和城鄉融合發展的基礎工作

與會專家提出，推進新型城鎮化和城鄉融合發展，要做好幾項基礎工作。

（1）數據工作。需要運用大數據和AI手段，對可能進入城鎮的農民工的人數、年齡、文化程度、技能等信息進行前瞻性的統計。據國家統計局數據，農民進城務工人員2.9億，其中第二產業45.5%（建筑業15.4%，制造業27.5%），第三產業53.8%；但更細致的分析缺乏數據支持。農民工離村后又回村的情況有多少？他前往的地區是小城鎮還是大城市？做這些數據統計有相當的難度，但數據如果不清晰，會給下一步的戰略推進帶來很大障礙。需要對中長期內可能產生的農民工就業崗位問題，做出盡可能具體的分析。

（2）關于農民工進城和就業競爭問題。城鎮就業場所是城鎮居民和進城農民工共有，屬于就業崗位的正常競爭。要處理好一視同仁地招收城鄉新增就業人員問題。招工規則要體現公平公正，把握好細節，把好事做好。

（3）應該把目前大量二次返鄉人員、1000多萬市民下鄉形成的“新農人”隊伍，視為從城市向鄉村的“要素流動”現象，對這種正在發生的客觀趨勢，應納入政策討論的視野。

（4）建立全國統一的醫療養老保障和公共服務系統，是一個很復雜的問題，要有整體設計和不同險種的分類設計，包括資源保障。建議設立跨部門的專門研究機構或課題組，審慎地做出估算，逐步調整相應的社保和財政政策。這是基礎性工作，要審慎推進。

（5）近3億農民實質性脫貧并穩步提高收入，涉及總書記所說的國家強國建設、民族復興行動方案。最近中央明確要發行超長期特別國債，用于國家戰略和重點領域的有關項目，也應包括長周期的城市建設和農業基礎設施建設，這將對制造業和建筑行業形成主要牽引作用，帶動就業。

（編輯 碣石）