關于城鄉融合高質量發展實踐路徑的思考

新型城鎮化戰略的布局和實施，需要放在百年未有之大變局的大背景下來研究、探討城鄉融合的實施路徑。如何實現高質量發展，如何提升城市化與鄉村振興戰略轉型與質量提升，這個課題研究實際上也與新型城鎮化戰略的實施路徑研究高度相關。

政策背景

城鄉融合的提法最早可以追溯到20世紀80年代，但系統性提出并進行政策部署是在21世紀。2017年黨的十九大報告第一次明確提出要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。2018年中央一號文件《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，要加快推進城鄉融合發展，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系。2019年《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，發布了系統性文件，詳細闡述了城鄉融合發展的目標、任務和具體措施；2019年12月出臺的《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》提出在部分地區進行城鄉融合發展試驗，探索可復制、可推廣的經驗。“十四五”規劃綱要（2021-2025年）提出要推進城鄉融合發展、促進城鄉要素自由流動和平等交換。2021年出臺的《關于加快推進農業農村現代化的意見》，進一步提出，要完善城鄉融合發展體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

中央提出的城鄉融合理念、目標、政策、措施和體系，近十年來層層遞進，不斷深化。城鄉融合政策既是中國式城鎮化政策的重要組成部分，又是鄉村振興政策的重要內容，是極具中國特色的城市化政策與鄉村振興政策的結合體；從重視物理基礎設施配套建設，到強調城鄉要素流動，政策重心發生重大變化。

拐點、趨勢與新常態

在百年大變局的特定場景下，關于城鄉融合趨勢的判斷，需要一個全新視角。宏觀上，中美博弈下的國際貿易沖突以及全產業鏈競爭態勢下，國內城鄉經濟發生了重大結構性的變化，國內國外形勢變化下，需要重新看待新型城鎮化戰略下的城鄉融合；中觀上，經歷了過去兩三年的房地產政策調控，房地產市場處于全面下行狀態。兩三年前，在新型城鎮化的推進實踐中出現了大量特色小鎮，而大量特色小鎮的發展包含著以房地產為主體和基本內容的項目。這兩年特色小鎮很少提及，它的發展遇到了重大的瓶頸。

中國土地市場與房地產形勢經歷了3年新冠疫情以及一年半的后疫情時代的政策與市場趨勢上的波動。應該說，房地產市場發展的拐點已經出現，中國的城市化進入了后房地產時代的發展階段。這個拐點的出現，意味著以房地產為主體的新型城鎮化（或特色小鎮化）的發展模式已經無法持續，意味著土地要素在過去中國城鎮化高速發展中發揮的關鍵功能和作用正在弱化，土地要素的貢獻度逐漸降低。最近幾年國家更強調城鄉融合，這將是推進新型城鎮化戰略的新常態。

在這個新常態下，社會資本與市場主體不可能再以房地產為主要手段獲得投資與經營的收入和盈利。地方政府難以再以房地產為主導手段獲得土地財政收入。2020年以來，縣域經濟，包括大量的地市級經濟，在土地價格大幅下降狀況下，大部分區域土地財政占比顯著下降，或者降到原來歷史高位的20%～30%。今年第一季度數據顯示，土地財政同比與環比數據都在下降，甚至可以說已經形成歷史低位與底部。因此可以判斷，以土地收入為核心的土地財政模式可能從此產生拐點。

5月份中央出臺了重要的房地產調控政策，一線城市上海、深圳、北京與廣州，以及二線城市西安、杭州等也相繼出臺了更加寬松的按揭與限購政策，力度均已經突破歷史記錄。

城鄉融合目前正處于后房地產時代的城鄉發展新模式之中，目標是推動土地要素以外的城鄉其他要素資源的流動。以特色小鎮為例，以前的城鄉融合可能是房地產+其他產業（比如農業、工業、旅游業等）。但從現在到今后5-10年，城鄉融合正在進入一個多產業發展的復合業態時代，這是目前全國各地縣域經濟出現的城鄉經濟發展新現象新常態。

在這個新常態下，百村千村、數千個特色小鎮這種大的發展態勢可能會出現分化，沒有產業支持、缺乏資源優勢的部分小鎮可能會消亡。其實這個趨勢在過去的3～4年已經開始出現，且已被大量數據印證。結論是：這些小鎮需要接受市場的生存考驗。沒有產業就不能吸引人口，沒有人口集聚就沒有消費，包括房地產消費、商業類消費、餐飲消費，其結果就是人口進一步流失。從這個角度上說，新型城鎮化已經進入一個千村百鎮通過重塑形成發展新模式階段。

創造新型城鎮化的新發展模式就是對村、鎮、縣造血能力的考驗。有了經濟收入才能提高城鎮生存發展的可能性。目前看，三分之二以上的村鎮會進入相互競爭的狀態；沒有收入或收入逐步下降的，可能存活不下去，甚至難以支持村鎮一級的公共服務開支，包括垃圾收集、衛生所、村鎮學校等等，而這些公共服務開支完全依靠上一級公共財政的支持沒有可行性，因而這些特色小鎮、村鎮只能逐漸消亡。

主動進入復合產業的多業態新模式

我國城鄉融合的發展已進入了一個以城鄉要素流動為核心的多業態發展時代。如何主動進入復合產業的多業態新模式，這是我們需要探索引導的新課題。

目前來看，鄉村振興政策的提出，含有對沖國際博弈、推動內循環的戰略考慮。那么，什么樣的政策能夠主導推動城鄉融合在新的經濟常態下發展？目前各個部委推動出臺的眾多措施，最終所有的政策都將落地到最末端的行政村或行政鎮，作用和功能效果如何？從近幾年的政策實踐和項目運營來看，我感覺以下幾個方面是有效的措施、有效的產業引導，政策效應是正面、積極的。第一，TOD政策途徑。以寧波余姚的中國云城為例，一個以TOD為導向的產業新城，從2017年初啟動至今，已經推進了七八年。余姚北站（高鐵站）是寧波到杭州-上海的一個重要交通節點。余姚北站原來屬于余姚城北與慈溪交界的邊郊區域，是典型的城鄉結合部。慈溪是全國百強縣第6名，余姚是第11名。大概12年前，在這兩個百強縣交界的城鄉地帶，國家與省、市聯合投資建設了余姚北高鐵站，目前已經成為浙江省交通流量第二大的縣級市高鐵站。今年“五一”期間，余姚站的單日客流量達到2.8萬人次。在這樣一個重要的高鐵線路節點，通過10年到15年的交通運營，帶來了巨大的人流、物流和資金流的巨大變化，對地方經濟發揮了重大的賦能作用。

經過3年新冠疫情影響以及國內外貿易的波動沖擊，浙江大量以外向型經濟為主導的企業受到不小的沖擊。在這一過程中，民間資本表現出相當強的產業韌性，他們積極尋找一些新的支點，以應對美國對中國的貿易封鎖和國內競爭，逐漸走出新的生存與發展之路。這樣的一個人流、物流、現金流、資金流比較活躍的TOD節點區域，除了傳統的商業服務設施外，還規劃建設了高標準的工業產業園區，通過招商引資得到了市場的積極肯定，感受到了TOD帶來巨大的正能量。

第二，商業基礎設施Reits（不動產投資信托基金）政策途徑。2023年初，國家發改委專門針對城鄉結合部的商業基礎設施，推動了一個公募資金產品發行，定向推動有長期運營價值的城鄉結合部商業基礎設施，這種市場化的長期資金支持可以真正起到有效的支持作用。這是金融賦能城鄉融合實體產業的方式，但是資金在市場上公開募集仍然存在一些困難，一線、二線城市區域商業基礎設施相對容易得到市場認可，三線及以外的城鄉商業服務設施則很難進入公開募集范疇，經常被金融機構內部風險控制否決，難以獲得長期資金支持。

第三，鄉村振興政策途徑。鄉村振興中的“鄉”是城鄉融合發展中所指的鄉村部分。在城與鄉的結合部，以前的村鎮建設拿不到國家的錢，是城市治理的盲區，現在有鄉村振興、美麗鄉村等各種資金配套。在新的城鄉融合政策推動下，尤其是在新的國家資本包括專項基金的推動下，恰恰有可能通過改善、投入、治理重新把城鄉結合部轉變成一道美麗的風景線。

第四，城市更新政策途徑。城市更新在一線、二線、三線城市都有大量的推動，尤其在北上廣深等大都市圈，過去若干年的推動力度非常明顯。今年5月31日，財政部發布了《2024年城市更新行動評審結果公示》，首批擬支持的15個城市有一線的上海，二線的杭州、合肥、成都、西安，還有三、四線的石家莊、太原、沈陽等。這一期的城市更新政策包容性更強，推動城鄉融合與城市更新結合實施的意圖更加強烈。在一線城市以外的城鄉結合部推動城市更新，更多類似于拆除原來農民自建的臟亂差房屋或廠房，重新規劃成為有序的、安全性能更強的、符合國家標準的住房或廠房，這部分的政策投入可以理解為針對鄉村振興的一種支持性資金，不完全是針對城市化的資金，因而達到的支持效果也是比較精準的。

第五，新質生產力的政策途徑。新質生產力與城鄉發展并不矛盾。比如貴陽，借助其氣候優勢和用電優勢，大力發展數據中心形成區域比較優勢，這恰恰說明，在一些偏遠的低城市化率的區域，是有可能借助獨特的地理資源優勢實現彎道超車，搶占新質生產力的布局與產業落地，進而實現城鄉融合過程中的高質量發展。寧波余姚也具有相似特點，在專業技術工人培訓教育方面有長期經驗，專門培養了一批高質量的國際化技工人才，包括電商人才、數字化人才、新能源汽車技術工人等等。目前余姚云城的技工培訓教育項目已經進入國際合作階段，未來有可能培養能夠在歐盟經濟體地區執業的技工人才，這些都是積極融入新質生產力產業鏈帶來的可能性。

綜上所述，在城鄉融合如何高質量發展的命題上，我們正在進入一個經濟出現歷史性拐點的艱難周期，要掌握政策工具以應對市場的波動變化，推動城鄉要素有效流動，進而推動多種產業的生存發展，推動房地產發展新模式轉型，迎接新的城鄉融合的未來。

（編輯 宋斌斌）