政府引導基金專項審計的思考

【摘要】【摘要】政府引導基金通過引導創業投資行為，支持初創期科技型中小企業的創業和技術創新。政府引導基金的宗旨是，發揮財政資金杠桿放大效應，增加創業投資資本供給，克服單純通過市場配置創業投資資本的市場失靈問題。特別是通過鼓勵創業投資企業投資于種子期、起步期等創業早期的企業，彌補一般創業投資企業主要投資于成長期、成熟期和重建企業的不足。引導基金的運作原則是：政府引導、市場運作和科學決策、防范風險。

【關鍵詞】鼓勵創業；支持初創；投資企業

近年來，為了貫徹黨中央、國務院關于打造“大眾創業、萬眾創新”新引擎的戰略部署，由地方財政出資建立政府引導基金依托私募基金管理公司對企業或項目進行股權投資以推動資金進實體的方式在全國迅速發展，成為了行之有效的政策性金融工具。通過設立政府引導基金，吸引社會資本參與創業投資，已經逐漸成為促進創業投資行業發展，支持地方經濟發展的重要方式。作為一種產融結合的范式，政府引導基金對于發展創業投資行業，扶持初創期中小企業成長意義重大。當下，我國正處于經濟轉型時期，政府引導基金在拉動經濟增長、擴大社融規模、服務全產業鏈發展，尤其是在推動科技進步、解決卡脖子難題上，起到了積極作用。

一、政府引導基金發展現狀

根據清科創業旗下清科研究中心發布的《2022年中國股權投資市場研究報告（完整版）》（下稱《報告》）顯示，截至2022年末，我國共設立2107支政府引導基金，目標規模約12.84萬億元人民幣，已認繳規模約6.51萬億元人民幣。其中，2022年新設立的政府引導基金僅有120支，同比下降7.0%；已認繳規模為2812.38億元人民幣，同比下降34.7%，且均為近八年來最低水平。近些年，各地紛紛加強對政府引導基金的統籌管理，加之全國各地財政資金不斷承壓，政府引導基金新設步伐放緩，且更加關注存量基金的優化改革。同時，一些早期設立的政府引導基金已進入退出期，存量優化持續推進。從基金的類型看，2022年產業引導基金主要集中于新能源、智能制造、醫療健康等戰略新興產業。另外，在存量優化與精耕細作的背景下，部分政府引導基金開始嘗試轉型，在投資和運營管理模式等方面不斷創新，探索政府引導基金發展新模式。

二、政府引導基金的制度建設

2014年起，國家針對各領域投融資機制改革出臺了一系列文件，包括《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）、《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》（國發〔2016〕53號）等，相應的關于政府出資設立引導基金的政策則有《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2016〕210號）和《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規〔2016〕2800號）。這兩個文件將原有文件的“創業投資引導基金”重點扶持處于種子期、起步期等創業早期的企業擴大為“各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節”，即除了支持創新創業、中小企業發展外，還囊括了支持產業轉型升級發展領域、基礎設施和公共服務領域、戰略性新興產業和先進制造業領域、住房保障領域、非基本公共服務領域等。隨即，政府引導基金的快速增長期。至2018年，發改委出臺《關于做好政府出資產業投資基金績效評價有關工作的通知》，開始對政府引導基金展開績效評價，確定了以系統自動抓取已填報信息和基金管理人自主填報補充信息為主，以發改委或其委托的第三方抽查為輔的工作思路。

三、政府引導基金審計發現的若干問題

1.政府引導基金管理不規范，缺乏對委托管理單位的激勵機制

以某設區市兩創母基金（以下簡稱“母基金”）為例，基金總規模4億元，存續期為8年，成立于2017年12月。按照行業的慣例與委托管理單位簽訂協議約定委托管理費為基金總規模的4億元為基數，按照每年2%的比例支付委托管理費。管理費用沒有與基金的績效考核掛鉤，督促性較弱，主動性不強，基金管理公司每年固定從母基金收取800萬元的管理費。母基金設立時規定母基金的管理費用需提取20%作為出資人代表在監管過程中發生的年度工作費用，但在實際的操作運行當中，該工作費用主要用于發放出資人代表的獎金等相關費用。

2.政府引導基金運行效益低，資金未能充分發揮作用

母基金總規模為4億元，在投資之前在母基金中列支并預留了10年基金管理費8000萬元，致使母基金可投資金額減少，實際只有3.2億元。同時預留的8000萬元同樣要作為委托管理費的基數收取2%的管理費，收取“管理費的管理費”，未體現基金管理人的權利義務相匹配的原則。因為子基金產業投資時間過短難于募集到其他的投資人共同投資子基金，所以母基金投資的子基金存續期一般不低于5年，如果按照5年的回收期來計算，母基金的存續期為8年，經過第一輪的投資之后很難進行第二輪的投資。同時，相當一部分的子基金為了獲得政府引導基金投資紅利，在完成政府規定的本地投資金額后，在規定年限內選擇申請原值回購母基金的參股份額，由于退出相關手續以及再投資需要一定時間，母基金回收的該部分資金也難以進行二次投資。上述母基金回收的投資資金基本上只能閑置，不能充分發揮母基金投資資金的效益。

3.對子基金未嚴格履行監管職責，風險把控不到位

子基金決策的機構為投資決策委員會，投資決策委員會人員一般由有限合伙人和普通合伙人的委派的代表組成。母基金的出資人代表委員名額通常情況下都是占比較少，一般為1人，在投資決策時投同意和反對票都不影響結果，不能有效的發揮監管的職責。如母基金出資4000萬元作為有限責任合伙人，某投資管理有限公司出資100萬元作為普通合伙人，某金融服務有限公司出資5900萬元作為有限責任合伙人參股設立某子基金。子基金投資決策委員會由5名成員組成，其中：普通合伙人某投資管理有限公司2人，母基金1人，某金融服務有限公司2人。該子基金在召開投資決策委員會，確定投資5家企業，每家企業投資2000萬元。投資的5家企業全部由子基金有限合伙人某金融服務有限公司100%控股，雖然在投決時母基金派出的委員投了反對票，但是4票支持，1票反對，仍然同意投資上述5家企業。同時，即使按照相關協議關聯方回避的原則，子基金有限合伙人某金融服務有限公司回避，其他投資決策委員會成員投票結果為2票支持，1票反對，同樣會產生同意投資上述5家企業的結果。通過投后調查，上述投資5家企業沒有真正的開展生產經營，而是將投資資金用來購買理財產品。在上面的案例中，產生上述問題的主要原因還是母基金在投資子基金協議簽訂、風險識別與管理等方面把控的不到位。

4.子基金撬動社會資本作用不明顯，且存在省內資源內耗的現象

母基金投資的部分子基金其他資本實際主要來源于其他的政府引導基金、地方所屬的國有企業，基本沒有民間資本的介入，杠桿放大效應不明顯。同一個地方的多支政府引導基金的子基金同時投資一家企業以及母基金的多支子基金同時投資一家的情況普遍存在。同時，省內的各個設區市之間政府引導基金存在“挖墻角”式資源內耗的現象。如：2022年母基金參股的子基金投資的2家企業。2家企業實為其他設區市往年招商引資項目，只是為了獲得子基金的投資，便在該設區市設立子公司或是將公司的總部搬遷到該設區市。

5.本地投資額得不到有效保證，不能帶動當地企業的發展

一般來說，政府引導基金都會規定母基金投資的子基金投資于本轄區內企業的額度不應低于母基金出資額的一定比例，該比例大于100%，主要目的為了有效促進地方企業的發展，但該子基金實際投資的過程中直接或變相將資金投向外地項目。如：母基金出資3300萬元，其他企業投資6700萬元，設立總規模1億某子基金，協議約定在本地的投資規模不低于4290萬元。該子基金投資了3家的企業注冊地全部在本地，投資金額為9000萬元，但是上述3家企業的執行事務合伙人均為外地企業，資金全部流向外地項目，實際根本沒有支持和促進本地企業的發展。同時部分子基金存在投資本地企業進度緩慢，已投資的項目均在在外地的情況。

四、完善政府引導基金管理機制建議

1.要處理好政府引導基金各方主體關系

其中，各方主體關系包括政府與基金管理機構之間以及財政與其他各部門之間的關系。一般來說，政府引導基金由財政部門負責出資，業務主管部門負責基金的日常監督管理。但是首先應明確政府與基金管理機構的責任，這是引導基金市場化運作的關鍵。要守好“政府引導、市場化運作”的原則，明確政府的主要責任為監督，政府在規定好投資方向、做好出資、設立好激勵約束機制之后要及時退出引導基金的日常經營管理，讓基金機構進行市場化的業務運作。但是讓基金市場化運作不是散手不管，而是要積極履行政府監督職能，防止“重投輕管、投后不管”的現象，確保基金的規范運行，從而實現有為政府與有效市場的建設。其次應明確財政與其他部門之間的責任，在財政、工信、發改等部門多頭管理的模式下，受制于部門利益分割不清、協調困難，極易引發政府引導基金管理混亂，出行相互扯皮的現象。

2.建立明確的政府引導基金績效評價體系

在建立具有一般性績效評價體系的基礎上，針對政府引導基金不同于其他性質基金的戰略目標，根據實際情況設計績效考核指標且適當增加該指標績效考評占比。例如根據政府引導基金推動區域創新的戰略目標，將政府引導基金的創新效益、帶動就業、吸納人才納入引導基金的考核范圍內。具體來說，不僅要包括創新活動投資金額等短期經濟考核，也要包括技術引進情況以及彌補該技術當地產業鏈的情況、帶動就業情況等長期社會和管理考核，有力避免政府引導基金亂投、亂決策、效率低下的現象。政府引導基金將子基金管理的企業增值收益額的一定比例分發給子基金作為績效獎勵，同時子基金投資項目的效益與母基金運營管理機構的年管理費用掛鉤，有效激發基金運作相關機構及人員的積極性。

3.建立完善的政府引導基金退出機制，提高創新資本流動性

政府引導基金的存續期一般為8年，最長為10年。因此，部分政府引導基金已經面臨到期清算，但現實情況是政府引導基金退出條件的設置、資金存續期、投資進度緩慢等因素，導致財政支持創新的資金流動性不足，不僅擠占社會資本投資空間，也不利于財政支持其他創新項目。因此，應提前做好引導基金退出的相關準備，例如通過建設基金二手份額交易市場來拓寬引導基金退出通道、研究高層級引導基金退出制度以規范退出程序、適當簡化國有控股企業之間轉讓手續以提高子基金或項目的退出效率等。

五、結束語

想要充分發揮政府引導基金的作用，政府首先要轉變觀念，不能只是為了完成考核目標，不能成為跟風者，成立之后做“甩手掌柜”，要著力提高引導基金資源配置效率，推進其更好更快地良性發展。用好政府引導基金等政策性金融工具、促進資金進實體，這是一項關鍵的工作，要統籌安排各項相關宏觀政策，協調各方職能和相關利益。同時完善政府引導基金的終止和退出機制，對市場能夠充分發揮作用的領域，要及時退出，細化政府引導基金的行業規范、配套細則和落地要求等。只有這樣，方能逐步積極穩妥地實現財政資金通過政府引導基金為實體經濟賦能的政策目標。

········參考文獻·····················

[1]王江璐，劉明興.我國政府引導基金的現狀分析與政策建議[J].福建師范大學學報（哲學社會科學版），2019（6）：78-80.

（作者單位：江西省審計廳）