創新金融支持養老服務業發展問題研究

摘 要：我國人口老齡化程度不斷加劇，社會對養老服務業有著緊迫且持久的需求，當前我國養老服務業尚處于初級發展階段，需要金融支持推動行業發展。雖然國家已出臺多項政策不斷推動金融支持養老服務業，養老產業金融發展方向逐步明晰，養老服務金融產品日益豐富，但仍存在養老產業金融支持政策不完善、投資依賴政府、缺乏長期投資者、養老服務金融產品供需不匹配、市場監管不到位、國民金融素養不足等問題。政府需要進一步優化養老金融發展路徑，創新金融支持養老服務業發展方式，推動我國建設健全養老服務體系。

關鍵詞：人口老齡化；養老服務業；金融支持

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：1674-5450（2024）04-0054-07

收稿日期： 2024-03-18

基金項目： 教育部人文社科規劃基金項目（23YJA840021）；廣東省哲學社會科學規劃 2023年度黨的二十大精神研究專項課題（GD23XZZC15）；廣東外語外貿大學重大培育項目（23ZDPY01）

作者簡介： 武萍，女，山東蓬萊人，廣東外語外貿大學教授，遼寧大學博士研究生導師，主要從事養老服務產業研究；藍巧祎，女，遼寧沈陽人，遼寧經濟管理干部學院副教授，遼寧大學人口、資源與環境經濟學博士研究生，主要從事養老服務產業和金融學研究。

一、金融支持養老服務業發展背景

（一）研究背景

人口老齡化是當今我國面臨的嚴峻現實問題，對社會及經濟發展帶來了重大影響。截至2023 年末，我國60歲及以上人口29 697 萬人，占全國人口的21.1%，其中65歲及以上人口21 676 萬人，占全國人口的15.4%，已接近中度老齡化階段[1]。據國家衛健委測算，到

2035 年我國60歲及以上老年人口預計將超過4 億人，占總人口比例超過30%，社會將步入重度人口老齡化發展階段[2]。與此同時，我國人口老齡化還呈現增速快、高齡化、失能化、空巢化、家庭小型化的態勢，致使傳統的家庭養老模式面臨巨大挑戰，社會對養老服務業有著緊迫且持久的需求。我國養老服務業發展雖日趨規范，但仍處于初級發展階段，整個行業存在著供需矛盾突出、養老產品與服務單一、養老服務業融資難等問題。養老服務業的準公益性特征，造成該行業有效投資不足、資金供需矛盾嚴重，行業兼顧福利性與營利性，因此具有微利性與緩釋性的特征，其獲利能力與其他行業相比較弱，難以借助大規模廣告營銷得到迅速擴張，其發展需要依賴人們意識的提高與產業鏈的良性循環，這就需要金融業及時為養老服務業提供支持。2023 年的中央金融工作會議指出，做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融五篇大文章[3]。其中，養老金融首次在中央會議中被正式提出，并首次被列入國家金融的重點工作，這標志著養老金融事業迎來了歷史性發展機遇，也將邁入新的發展階段。在人口老齡化的壓力和挑戰下，如何做好養老金融這篇大文章，影響著我國養老服務的供給與需求，決定著經濟的健康發展與社會的和諧穩定。

（二）相關概念界定

養老服務產業的概念有狹義與廣義之分。狹義的養老服務業僅指圍繞老年人生活保障和生活照料所開展的服務，通常指民政部門所開辦或管理的養老機構、居家養老服務等。廣義上的養老服務業是指一切為滿足老年人養老需求提供產品服務的生產部門和企業的集合體，其外延包括老年醫療服務業、老年保險業、老年旅游業、老年用品業、老年食品業等。

養老金融是伴隨著老齡化趨勢而來的新生概念，為了滿足人們日益高層次的養老需求，改變傳統的養老模式，需要借助金融這一媒介，從而催生了此概念。養老金融是指圍繞社會成員的各種養老需求所進行的一系列金融活動的總和，主要包括養老金金融、養老服務金融和養老產業金融三個方面，本文主要研究養老服務金融和養老產業金融。養老服務金融指社會機構為滿足老年人的金融消費需求所進行的金融服務活動[4]1-15；養老產業金融指為養老相關產業提供融資支持的金融活動。

二、金融支持養老服務業發展現狀

（一）政策推動金融支持養老服務業發展

近年來，國家在政策上不斷推動金融與養老服務業結合，從金融領域支持養老服務業發展。

2013年，《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》發布，對養老服務產業發展首次做出戰略部署，提出金融機構要以適老理財產品開發、服務創新等方式支持養老服務產業發展，初步確立了養老服務體系金融支持政策框架[5]。

2015年，民政部等10部門聯合印發《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》，鼓勵民間資本參與居家和社區養老服務、鼓勵民間資本參與機構養老服務、支持民間資本參與養老產業發展、推進醫養融合發展、完善投融資政策、落實稅費優惠政策、加強人才保障、促進民間資本規范有序參與、保障用地需求[6]。同年，民政部與國家開發銀行聯合發布《關于開發性金融支持社會化養老服務體系建設的實施意見》，允許國家開發銀行以開發性金融支持社會養老服務體系建設，發揮開發性金融的資金引領作用，吸引民間資本投入[7]。

2016 年，中國人民銀行等5部門聯合印發《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》，指出要充分認識做好養老領域金融服務的重要意義，大力完善促進養老服務業發展的多層次金融組織體系，積極創新適合養老服務業特點的信貸產品和服務，支持拓寬有利于養老服務業發展的多元化融資渠道，推動完善養老保險體系建設，優化保險資金使用，著力提高居民養老領域的金融服務能力和水平，加強組織實施與配套保障[8]。

2021年，《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》提出，促進和規范發展第三支柱養老保險，支持商業保險機構開發商業養老保險和適合老年人的健康保險，鼓勵金融機構開發符合老年人特點的支付、儲蓄、理財、信托、保險、公募基金等養老金融產品，研究完善金融等配套政策支持[9]。

2022年，中國人民銀行、國家發展改革委決定在浙江、江蘇、河南、河北、江西等5個省份開展普惠養老專項再貸款試點，額度為400億元，引導 7家全國性大型銀行向普惠養老機構提供優惠貸款，降低養老機構融資成本。同年，國家發改委等部門聯合印發《養老托育服務業紓困扶持若干政策措施》的通知，鼓勵地方結合財力實際，給予養老托育服務機構貸款貼息支持，緩解養老托育服務機構融資困難[10]。中國銀保監會發布《關于規范和促進商業養老金融業務發展的通知》，支持和鼓勵銀行保險機構依法合規發展商業養老儲蓄、商業養老理財、商業養老保險、商業養老金等養老金融業務，向客戶提供養老財務規劃、資金管理、風險保障等服務，逐步形成多元主體參與、多類產品供給、滿足多樣化需求的發展格局[11]?！蛾P于推動個人養老金發展的意見》提出，推動發展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金，與基本養老保險、企業（職業）年金相銜接，實現養老保險補充功能，協調發展其他個人商業養老金融業務，健全多層次、多支柱養老保險體系[12]。人力資源和社會保障部等部門聯合印發《個人養老金實施辦法》，對個人養老金參加流程、資金賬戶管理、機構與產品管理、信息披露、監督管理等方面做出具體規定[13]。

2023年，《關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》強調，普惠金融要強化對民生領域的支持，其中多處涉及老齡工作領域。包括完善適老、友好的金融產品和服務，加強對養老服務、醫療衛生服務產業和項目的金融支持，支持具有養老屬性的儲蓄、理財、保險、基金等產品發展，鼓勵信托公司開發養老領域信托產品等[14]。

2024年1月，國務院辦公廳印發《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，支持金融機構依法合規發展養老金融業務，提供養老財務規劃、資金管理等服務[15]。

（二）養老產業金融發展方向逐步明晰

在政策的指引下，商業銀行、政策性金融、 民營資本、外資積極參與到養老行業發展中。隨著養老服務業逐步產業化和規?；?，對資本的需求日益迫切，是各投資主體進入行業的良好時機。中國人民銀行等銀行機構加大對養老服務業的支持力度，積極解決行業融資難題，推動銀行業成為養老服務業的重要資金來源，2023年底，普惠養老專項再貸款結余18億元[16]。同時，以亞洲開發銀行為代表的外資金融機構也積極參與我國養老項目。此外，民營資本也通過私募股權投資等多通道布局養老服務業，醫養結合成為PPP項目、商業養老保險、產業債券重點支持領域，保險企業逐步替代地產企業成為健康養老服務業核心參與者。隨著市場參與度的提高，行業風險隨之放大，監管部門加大產業規范力度，出臺《關于養老領域非法集資的風險提示》等政策法規。

（三）養老服務金融產品日益豐富

在政策的推動下，金融機構逐步開發更為多樣的養老金融產品。銀行作為居民信任度最高、獲取養老金融產品最主要的機構，近年來推出了一系列特定養老儲蓄與養老理財產品，突出穩健、長期、普惠的特征。截至2023年6 月，特定養老儲蓄規模達377億元，養老理財 產品規模10 176億元；保險行業充分發揮其風險分散和長期資金管理優勢，向市場提供了商業養老保險產品和養老保障管理產品，截至 2023年9月末，專屬商業養老保險承保保單合 計63.7萬件，累計保費81.6億元；基金行業積極開發以養老為目標的基金產品，截至2023 年6月末，共推出242只養老目標基金產品，管 理規模達750億元[4]。同時，金融機構不斷創新 養老金融產品形式，推出了住房反向抵押、綜 合性養老金融服務產品、養老消費信托產品等。

三、金融支持養老服務業發展存在問題

（一）養老產業金融發展存在問題

1.養老產業金融支持政策不完善

目前，政府出臺的各項養老產業金融支持政策多為宏觀性的引導政策，政策系統性、精細度不足，養老服務業發展涉及的部門較多，后續具體的細化落地政策沒有跟進，使相關支持政策無法發揮應有的作用。同時，相關政策聚焦養老服務業特征性不突出，一方面，養老服務業發展的關鍵性問題是持續經營，因此其在經營期的資金需求與建設期同等重要，而相關政策并沒有傾向這一方面，往往更注重建設期；另一方面，由于養老服務業投資回報周期長，因此需要長期性投資而非短期，現有政策引導長期性投資意向不明確。

2.養老服務業多元主體投資有限

我國養老服務業市場近幾年才逐步放開，養老企業缺乏成熟的運營經驗，仍在探索過程 中，養老機構盈利水平較低，抗風險能力較弱，資金緊缺。養老服務業屬于準公共物品，且投資周期長、利潤低，我國未富先老的客觀現實限制了老年群體消費能力，行業盈利不確定性大。養老服務業的資產與現金流等現實情況使其難滿足第三方擔保條件，行業信用評價體系不健全，致使投資主體承擔風險較大。目前，養老服務業雖然嘗試引入多元化投資主體，但政府仍是絕對主導，行業在用地、融資、稅收、經費方面依賴政府投資、補貼與優惠政策。

對比輕資產與重資產養老項目，金融機構更偏向于授信重資產項目，其可以將土地、房屋等資產作為抵押，提升項目信用額度。但中小民營養老服務企業使用的土地大多屬于政府劃撥或租賃，抵押較困難，養老服務企業的合資模式也使土地使用權與固定資產所有權十分模糊，缺少有效抵押物。輕資產模式借助技術與平臺，服務更加靈活，也是未來發展的主要方式之一，但由于其缺乏重資產作為抵押擔保，不符合金融機構對貸款主體與資金安全性的要求，難以獲得金融機構貸款。同時，養老服務企業運營風險較高，經濟收益周期較長，貸款風險大，金融機構授信養老服務業意愿不強[17]。

老年群體養老需求是多樣化的，需要長周期培育，這與資本市場的偏好存在矛盾，行業產業鏈延伸缺乏資金支持，資金更青睞于高齡剛需老年群體的護理型養老項目，其盈利周期較短，特別是風險資本對非營利項目的成長性和增長速度要求較高，致使產業鏈延伸融資難。

3.養老服務業缺乏長期戰略投資者

從目前的養老服務業投資者來看，短期投資者占主體，這類投資者以獲取短期資本收益為主要目的，投資周期較短且忽視行業長期發展前景。而養老服務業屬于長周期運作行業，其需要的投資主體為長期戰略投資者，這類投資者并不追求短期盈利，而是長期看好養老服務行業，注重行業未來的市場潛力和盈利空間，在現今起步階段進入市場，進行戰略布局搶占先機。

4.金融創新工具不足

養老社區等重資產養老服務業項目，其前期投入資金量較大，資金周轉是該類項目能否長期發展的關鍵。近年來，受房地產市場發展放緩影響，重資產大型養老社區銷售疲弱，難以在短期快速收回成本，僅靠按月收取服務費的方式，難以覆蓋前期大量的拿地、建設、裝修成本。對比國外經驗，我國資產證券化等金融創新工具不足，致使重資產項目資金周轉困難，難以通過金融工具提高流動性，保障持續經營。

（二）養老服務金融發展存在問題

1.養老服務金融產品供需不匹配

在需求方面，由于我國較長期的計劃經濟體制，造成國民財富的積累周期較短，財富積累有限，隨著市場經濟的發展，收入水平有所提高但貧富差距較大，并未形成養老財富早期規劃的社會習慣，限制其對養老服務金融產品的需求。同時，國民更傾向于選擇儲蓄存款、商業養老保險、銀行理財等低風險、高靈活性產品，對于股票、基金、信托等風險較高、期限較長的成長型產品信心不足，這與養老金融產品的長期投資屬性相矛盾，易造成養老資產貶值的風險。

在供給方面，當前市場上的養老服務金融 產品同質化問題嚴重，從期限與收益上對比非 養老理財產品差異不大，并未突出養老的最終 目標，產品期限普遍較短，缺乏中長期產品[5]。產品供給缺乏系統性，種類偏少，缺乏個性化、系統性的養老金融綜合服務。

2.養老金融知識素養不足

我國居民參與金融市場起步較晚，金融市場及養老金融的專業知識有限，參與養老金融市場的意識不足。國民風險偏好保守，將確保本金安全作為養老理財投資最重要的目標，有偏好儲蓄作為財富積累方式的傳統，對于跨生命周期類復雜產品理解相對困難，傾向于流動性高的產品，制約養老金融產品配置。

3.養老金融市場監管不到位

目前，我國欠缺聚焦養老金融的相關法律法規，導致行業缺乏有效監管，同時老年群體的風險防范意識不足，易出現以養老理財等名義的非法集資，使投資者遭受損失，擾亂市場正常秩序，降低投資者投資信心。

四、創新金融支持養老服務業發展對策建議

（一）養老產業金融發展對策建議

1.完善養老產業金融相關政策法規

在現有宏觀指導性政策的框架下，政府應結合養老服務產業長周期等特征，出臺進一步的具體細化政策，落實具體問題，政策著力傾向于行業融資的突出困境，使相關支持政策切實發揮應有效用。同時，完善相關法律法規，加強對相關項目的規范性管理，強化金融監管，嚴控養老服務產業的高杠桿與非理性投資，進行行業風險排查，督促指導金融機構檢測可疑資金，確定處置措施。

2.構建多元化融資渠道

一是引導銀行業金融機構加大養老服務業信貸投入力度，充分發揮政策性金融作用，加大政策性銀行對養老產業的資金供給，鼓勵商業銀行為養老產業提供信貸支持，提高長期信貸比重。放寬貸款條件及抵押物要求，發展融資增信服務，引導金融機構針對養老服務行業嘗試擔保方式創新，組建專業服務于養老產業融資的擔保機構，完善資金風險分擔機制，提升養老服務產業金融機構信貸融資效率。二是大力推廣PPP模式、政府購買服務模式及開發性金融統貸模式，豐富養老服務產業模式。三是充分利用基金、保險、信托、租賃等途徑服務于養老服務業融資，依托我國金融體系綜合服務能力，建立多元化融資渠道[18]。

3.引導長期股權投資于養老服務業

一是鼓勵銀行、保險、國有企業、民營資 本、外資等為行業注入長期穩定的資金。二是 推動養老產業股權融資，引入私募股權基金等， 幫助具有上市潛力的企業，在新三板、科創板、北交所等市場完成上市融資。三是積極引入 REITs基金等具備長期特征的資本市場融資工具，使行業發展獲得長期低成本資金。四是提升股權投資主體信心，完善行業股權投資退出機制，暢通退出通道，穩定投資主體預期。

4.推動PPP 模式發展

PPP模式作為政府與民營資本合作的一種新形式受到熱捧，成為養老項目的新型融資、建設、運營方式。PPP模式的核心在于利益共 享、風險共擔和提高效率，重點在于減少項目 的運作成本，降低運作風險。PPP模式正適用 于養老服務業的公共服務領域，二者都具有長 期性、穩定性、安全性、投資金額較大、回款周期長的共同特征，因此，PPP 模式和養老服務業具有對接基礎。目前，國家出臺的政策鼓勵 PPP模式對接養老服務產業，鼓勵社會資本通過PPP 模式參與醫療、養老、康養、體育健身設施和公立機構改革等。重點發展醫養結合領域，包括日常生活照料、康復護理及相關用品開發，可進一步擴展至老年生活相關的食品、用品、保健領域，老年精神文化生活類的旅游、教育領域及保險等老年保障領域，借助PPP 模式綜合性發展養老服務業?，F有的養老PPP 項目以BOO（建設—擁有—經營）和BOT （建設—經營—轉讓）為主要運營方式，具體項目可根據實施情況，選擇符合項目實際需求的收益模式，還應注重項目的風險管理，保障投資主體利益[19]。

5.創新REITs基金養老地產新模式

REITs基金為房地產信托投資基金，可以把流動性較低的、非證券形態的地產投資直接轉化成資本市場上具備流動性的證券資產，解決養老地產的長期資金需求。養老地產運營面臨的最大問題，是如果單純依靠提供養老服務的收費，難以覆蓋地產公司前期的拿地成本和建設成本，同時養老服務的微利性和長期性拉長了地產項目的投資回收期，使得前期投資資金長期被占用。因此，長期穩定的投資資金成為制約養老地產前期建設的關鍵因素。REITs基金的長期性和低成本，能在很大程度上緩解項目前期的建設資金壓力，使項目盡快度過前期虧損期，通過穩定的資金收益改善資產結構、提升服務品質，真正為入住的老年人提供優質貼心的服務。養老地產也應擺脫傳統的地產思維，走向以消費者需求為核心的服務化發展道路，由“賣房子”轉變為“賣服務”。

（二）養老服務金融發展對策建議

1.明晰養老服務金融監管責任

完善養老服務金融相關法律法規，為行業的發展提供法律支持，使不法行為承擔應有的法律責任。出臺實施細則，明晰養老領域非法集資性質認定，明確各部門職責，養老服務金融具有混業特征，涉及的監管主體不唯一，存在監管交叉，因此要明晰監管主體與責任，完善監管體系。加強防范養老領域非法集資宣傳教育，提高老年群體風險防范意識，防范養老金融詐騙，避免財產損失，守護好養老錢袋子[20]。

2.推動養老服務金融機構適老化改造

推動金融機構網點進行適老化改造，方便中老年群體獲得養老金融服務，設立愛心窗口、綠色通道，提供無障礙通道、老花鏡、輪椅等便民設施。移動客戶端等線上平臺，提供大字版、老年版手機銀行，設置“一語直達、一鍵直達”的老年客戶快捷入口。同時，優化適老化服務流程，提供特色化專屬服務，定制老年愛心服務卡，設立敬老服務專員，對于行動不便的老年客戶提供延伸上門服務。

3.提升居民養老金融素養

加強居民金融知識普及，提高居民養老金融素養，使其對養老金融市場不同品種產品有基本認知，對養老服務金融的長期性、成長性特征有正確的認識。加強宣傳轉變觀念，從儲蓄養老轉變為投資養老，理性看待市場波動，堅持長期投資，提高長期權益類資產配置比例。發揮投資顧問宣傳普及知識作用，在開展業務服務中宣傳普及養老金融知識理念[21]。

4.優化養老服務金融產品供給

養老理財產品首要目的是滿足養老需求，不同年齡段、不同財富水平、不同風險承受能力的群體，其養老需求是不同的。因此，要結合不同客戶群體的特征，創新設計符合需求的個性化產品，豐富養老理財產品品種，刺激市場需求，增加符合養老儲備特征的長周期產品供給，聯合不同金融機構創新設計綜合性產品服務方案，從單一產品售賣轉變為綜合方案提供，符合市場未來發展趨勢[22]。

5.金融科技助力養老服務金融發展

隨著信息技術的進步，應不斷促進新技術 在養老金融領域的應用，從而豐富養老服務金 融業務模式，提高業務服務質量。推動互聯網、大數據、人工智能相關技術的應用，使老年群 體獲得養老金融服務更加便捷，提高養老金融服務的可得性，強化養老金融投資顧問服務，借助智能投資顧問等金融科技手段，提高服務質量與便捷性，使養老財富管理科學性、安全性更高。

五、結語

老齡化將成為我國未來長期面臨的嚴峻挑戰，應對老齡化離不開養老服務業的發展，而目前制約養老服務發展的一個突出問題為金融支持不足。我國金融行業已經在養老領域做了一系列探索嘗試，但仍在許多方面需進一步推進，優化完善業務發展。因此，從金融支持的角度研究養老服務業的發展問題，對加快健全我國養老服務體系具有重要的現實意義與實踐價值。

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Research on Innovative Financial Support for Development of Elderly Care Service Industry

Wu Ping1，2， Lan Qiaoyi1，3

（1.College of Public Administration， Liaoning University， Shenyang Liaoning 110036;

2.College of Economics and Trade， Guangdong University of Foreign Studies， Guangzhou Guangdong 510006;

3.College of Finance and Economics， Liaoning Economic Management Official College， Shenyang Liaoning 110122）

Abstract：The aging population in China is becoming more severe， and there is an urgent and long-term demand for the elderly care industry. Currently， the elderly care industry in China is still in its early stages of development and needs financial support to drive the industry forward. Although the country has issued a series of policies to continuously promote financial support for the elderly care industry， the financial development direction of the elderly care industry has gradually become clearer， and the elderly care financial products are becoming increasingly diverse， there still exist problems such as incomplete financial support policies for the elderly care industry， reliance on government investment， lack of long-term investors， mismatch between supply and demand of elderly care financial products， inadequate market supervision， and insufficient financial literacy of the public. Therefore， it is necessary to further optimize the development path of elderly care finance， innovate the way of financial support for the elderly care industry， and drive the construction of a sound elderly care system in China.

Key words：aging population; elderly care service industry; financial support

【責任編輯：李 菁 責任校對：趙 踐】