突發公共衛生事件視域下北京市公共衛生人力資源建設現狀研究

【摘要】 背景 公共衛生人力資源建設是完善公共衛生體系、提高突發公共衛生事件應急處理能力的關鍵。目的 分析突發公共衛生事件發生后北京市公共衛生人力資源建設現狀、優勢與不足，提出完善北京市公共衛生人力資源建設的對策建議。方法 于2022年6—9月，從《北京市衛生機構人力基本信息調查表》《北京市社區衛生工作統計資料匯編》中收集2016—2021年的公共衛生人員數量及年齡、學歷、職稱等信息，分析突發公共衛生事件發生后北京市專業和基層公共衛生人力資源的數量、結構及配置情況。結果 2019—2021年，北京市專業公共衛生機構公共衛生人員總數由15 157人增至16 048人，具有研究生學歷的人員占比增長0.93個百分點，擁有高、中級職稱的人員占比分別增長2.29、3.87個百分點；基層公共衛生人員總數由3 701人增至4 017人，具有本科及以上學歷的人員占比增長5.36個百分點，擁有高、中級職稱的人員占比分別增長0.72、1.70個百分點。2019—2021年，每萬常住人口疾控力量配比由1.68人降至1.57人，每千常住人口專業公共衛生機構衛生人員數由0.70人增至0.73人，每萬人口基層公共衛生人員數由1.72人增至1.84人。結論 突發公共衛生事件發生后，北京市公共衛生人力資源總量增長，人員配備缺口尚存，公共衛生機構梯隊建設強化，各機構人力資源質量不均衡，公共衛生人力職稱結構趨于合理。建議明確公共衛生人員配置標準，補齊公共衛生人力資源缺口；優化公共衛生人才培養模式，提升公共衛生人力資源質量；完善公共衛生人力發展保障機制，吸引并留住人才。

【關鍵詞】 公共衛生；衛生人力；初級衛生保健；人才結構；北京

【中圖分類號】 R 197 【文獻標識碼】 A DOI：10.12114/j.issn.1007-9572.2023.0405

The Current Situation of the Building of Human Resources for Public Health in Beijing in the Context of Public Health Emergencies

GU Mei，ZHAO Ning，LI Jin，YANG Jia*

School of Public Health，Capital Medical University，Beijing 100069，China

*Corresponding author：YANG Jia，Associate professor；E-mail：yangjiakm@163.com

【Abstract】 Background The personnel building of public health is the key to improving the public health system and enhancing the emergency response capability of public health emergencies. Objective The study aims to analyse the status，advantages and deficiencies of human resources for public health in Beijing after public health emergencies. Then，the study put forward suggestions to optimise the construction of human resources for public health in Beijing. Methods The data on the sum of public health workforce，disaggregated by age，academic qualifications and job title，was collected from 2016 to 2021 Basic Information Survey on Manpower of Health Institutions in Beijing and the Compendium of Statistics on Community Health Work in Beijing. The data was collated between June and September in 2022 with the aims of analysing the sum，structure and configuration of human resources for professional and grassroots-level public health in Beijing in the context of public health emergencies. Results From 2019 to 2021，the sum of human resources for public health in Beijing's professional public health institutions increased from 15 157 to 16 048. Additionally，the percentage of those with postgraduate qualifications increased by 0.93 percent，while the percentage of those with senior and intermediate titles increased by 2.29 and 3.87 percent，respectively. The sum of human resources for public health at the grassroots level increased from 3 701 to 4 017. Among these，the percentage of those with bachelor's degree or above increased by 5.36 percent，while the percentage of those with senior and intermediate titles increased by 0.72 and 1.70 percent，respectively. And the ratio of CDC force per 10 000 population decreased from 1.68 to 1.57，the number of health personnel in professional public health institutions per 1 000 population increased from 0.70 to 0.73，the number of grassroots public health personnel per 10 000 population increased from 1.72 to 1.84. Conclusion After the public health emergency，the sum of human resources for public health has increased in Beijing，yet staffing gaps persist. The echelon of public health institutions has been reinforced，although the quality of human resources for public health in different institutions varies considerably. Furthermore，the structure of titles of human resources for public health is becoming more logical. It is recommended that public health staffing standards be clarified to fill the gap in human resources for public health. Furthermore，it is essential to enhance the training methodology for human resources for public health and elevate the calibre of them. Additionally，there is a need to refine the mechanism for ensuring the advancement of the human resources for public health，with the objective of attracting and retaining talent.

【Key words】 Public health；Health workforce；Primary health care；Qualified personnel structure；Beijing

公共衛生人力資源包含在專業公共衛生機構、基層醫療衛生機構提供基本公共衛生服務的人員。其中，專業公共衛生機構指疾病預防控制中心、專科疾病防治機構、急救中心（站）及血站等，基層醫療衛生機構指鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心（站）等［1］。新型冠狀病毒感染（COVID-19）疫情防控作為一場國家衛生應急能力的大考，凸顯了我國公共衛生人力資源在應對突發公共衛生事件、維護人群健康等方面的專業優勢，專業公共衛生機構與基層醫療衛生機構的公共衛生人員在緊密協作中完成了疫情監測與流調、核酸檢測、疫苗接種、環境消殺等工作，但同時也暴露出人員儲備不足、人才流失嚴重、結構失衡等“短板”［2-3］。為此，國家出臺《“十四五”衛生健康人才發展規劃》（國衛人發〔2022〕27號）《關于進一步完善醫療衛生服務體系的意見》［4］等文件，要求加強公共衛生人才隊伍建設、優化人才結構及人員配置。為全面提升應對突發公共衛生事件的能力，北京市也發布《關于加強首都公共衛生應急管理體系建設的若干意見》［5］和《加強首都公共衛生應急管理體系建設三年行動計劃（2020—2022年）》［6］等文件，強調加強公共衛生領域人才建設力度。可見，公共衛生人力資源建設已成為提高北京市乃至國家衛生應急能力、推進公共衛生人力資源可持續發展和公共衛生服務效能提升的關鍵。目前，現有公共衛生人力資源研究多關注公共衛生人力資源發展的長期趨勢及地域、機構間比較［7-8］，針對短期內COVID-19等突發公共衛生事件帶來的公共衛生人力資源配置變化的研究相對不足。本研究基于2016—2021年北京市公共衛生人力資源數據，關注突發公共衛生事件發生后北京市公共衛生人力資源總量及構成的變化，分析其建設中存在的優勢與不足，并提出強化公共衛生人力資源建設的對策建議，為加強北京市公共衛生體系建設提供參考。

1 資料與方法

1.1 資料來源

于2022年6—9月，收集2016—2021年北京市專業公共衛生機構和基層醫療衛生機構的公共衛生人員數量及年齡、學歷、職稱等信息。其中，專業公共衛生機構的數據來源于《北京市衛生機構人力基本信息調查表》，經北京市衛生健康大數據與政策研究中心授權使用；基層醫療衛生機構的數據來源于北京市醫療衛生服務管理指導中心授權提供的《北京市社區衛生工作統計資料匯編》。

1.2 研究方法

采用Excel 2016軟件整理并分析數據，對2016—2021年北京市公共衛生人力資源相關數據進行描述性統計分析，內容包括人員數量、結構及數量的環比增長速度、定基比增長速度、平均增長速度等。其中，環比增長速度=［an/an-1-1］×100%，定基比增長速度=

［an/a0-1］×100%，平均增長速度=［-1］×

100%。其中，an為第n期人員數，a0為基期人員數，本研究以2016年為基期。

2 突發公共衛生事件發生后北京市公共衛生人力資源建設現狀及變化趨勢

2.1 專業公共衛生機構公共衛生人力資源建設現狀及變化趨勢

2.1.1 數量：2020、2021年北京市專業公共衛生機構公共衛生人員總數分別為16 178、16 048人，與2016—2019年的峰值15 157人（2019年）相比有所增加。2020年北京市專業公共衛生機構公共衛生人員總數增長較快，環比增長速度為6.74%，定基比增長速度為8.32%，平均增長速度為2.02%；2021年北京市專業公共衛生機構公共衛生人員總數增長略有放緩，見表1。

突發公共衛生事件發生后，專科疾病防治院（所、站）、婦幼保健院（所、站）、急救中心（站）的公共衛生人員數均有所增加。其中，婦幼保健院（所、站）公共衛生人員數明顯增長，相較于2019年，2020—2021年共增加492人；急救中心（站）的公共衛生人員數則在2021年略有回落；疾病預防控制中心、衛生監督所（中心）的人員數沒有明顯增長趨勢，且2021年降至2016年以來的最低值，見表2。

2.1.2 結構：（1）從年齡結構來看，突發公共衛生事件發生后，北京市專業公共衛生機構內<25歲和35～44歲的公共衛生人員數量大幅度增加，相較于2019年，2021年分別增長了0.96、2.54個百分點，≥55歲的公共衛生人員數則逐年減少，相較于2019年，2021年降低了3.49個百分點，見表3。

（2）從學歷結構來看，突發公共衛生事件發生后，北京市專業公共衛生機構公共衛生人員中，本科及以上學歷的人員數增長，2021年占比為43.89%，其中，研究生學歷者占比增長0.93個百分點，專科學歷者占比則趨近50.00%，整體學歷水平略有提升，見表4。

突發公共衛生事件發生后，北京市疾病預防控制中心、衛生監督所（中心）中本科及以上學歷的公共衛生人員增長較為明顯，相較于2019年，2021年其人員占比分別增長了3.73、2.93個百分點。值得注意的是，2021年疾病預防控制中心、急救中心（站）、衛生監督所（中心）均出現本科及以上學歷水平人員的流失，對應人員數分別減少31、71、12人。此外，突發公共衛生事件發生后，北京市疾病預防控制中心、衛生監督所（中心）、婦幼保健院（所、站）中，專科學歷人員占比分別降低了2.21、2.59、0.07個百分點，見表5～6。

（3）從職稱結構來看，突發公共衛生事件發生后，2021年北京市專業公共衛生機構內公共衛生人員中，高級職稱的人員占比相較于2019年增加了2.29個百分點，中級職稱的人員占比增加了3.87個百分點，初級及無職稱的人員占比共降低了6.16個百分點。總的來看，2021年北京市專業公共衛生機構內公共衛生人員中各級職稱結構比例約為3∶8∶21，見表7。

2.2 基層公共衛生人力資源建設現狀及變化趨勢

2.2.1 數量：2020、2021年北京市基層公共衛生人員總數分別為3 857、4 017人，與2016—2019年的峰值3 701人（2019年）相比略有增加。2020年北京市基層公共衛生人員總數增長較快，環比增長速度為4.22%，定基比增長速度為20.53%，2021年基層公共衛生人員總數的增長維持這一趨勢。此外，2020、2021年北京市基層公共衛生人員在基層衛技人員中的占比均維持在11.54%，見表8。

2.2.2 結構：（1）從學歷結構來看，突發公共衛生事件發生后，北京市基層公共衛生人員中，本科及以上學歷的人員占比由2019年的51.28%增至2021年的56.64%，增長了5.36個百分點，其中本科學歷者占比增長4.96個百分點。此外，突發公共衛生事件發生后，專科學歷的基層公共衛生人員占比逐年降低，2021年這一比例低至43.36%，為2016—2021年的最低水平，見表9。

（2）從職稱結構來看，突發公共衛生事件發生后，北京市具有高級職稱的基層公共衛生人員數由2019年的130人增長至2021年的170人，占比增加了0.72個百分點。此外，中級職稱的基層公共衛生人員數也穩步提升，占比增加了1.70個百分點。2021年，北京市基層公共衛生人員中各級職稱結構比例近似1∶9∶14，見表10。

2.3 公共衛生人力資源配置情況

與2019年相比，2021年北京市每萬常住人口疾控力量配比由1.68人降至1.57人，每千常住人口專業公共衛生機構衛生人員數由0.70人增至0.73人，每萬人口基層公共衛生人員數由1.72人增至1.84人，見表11。

3 突發公共衛生事件發生后北京市公共衛生人力資源建設的優勢與不足

3.1 公共衛生人力資源總量增長，人員配備缺口尚存

突發公共衛生事件發生后，北京市加大了對專業公共衛生機構及基層公共衛生機構的公共衛生人力資源的建設力度，其人員總量明顯增長，但從2021年公共衛生人員總體配備情況來看，尚存一定缺口。《北京市人民政府關于印發<“十四五”時期健康北京建設規劃>的通知》（京政發〔2021〕38號）提出“到2025年，北京市每萬常住人口疾控力量配比1.75人、每千常住人口專業公共衛生機構衛生人員數0.78人”的目標。2021年北京市每萬人口疾控力量配比與上述目標尚存0.18人的差距，每千常住人口專業公共衛生機構衛生人員數存在0.05人的差距。總體來看，當前疾病預防控制中心等專業公共衛生機構及社區衛生服務中心等基層公共衛生機構所存在公共衛生人力資源配置不足的現象，主要原因是公共衛生人員工作強度偏大［9］、薪酬待遇水平偏低［10］、激勵機制不健全［11］等因素導致公共衛生人才招聘困難和人才流失［12］。

3.2 公共衛生機構梯隊建設強化，各機構人力資源質量不均衡

突發公共衛生事件發生后，北京市公共衛生人力資源的總體年齡、學歷結構都得到了優化，這在一定程度上促進了專業公共衛生機構的梯隊建設，提升了其發展潛力。在年齡梯隊上，專業公共衛生機構的公共衛生人力資源總體呈現出年輕化發展趨勢，中青年人員的涌入為其人力資源建設帶來了新的活力，而高年資人員的逐步退出更是為中青年人員提供了充足的發展機會和職業上升空間。在學歷梯隊上，專業公共衛生機構和基層醫療衛生機構的公共衛生人員整體學歷水平得到提升，專業公共衛生機構中研究生學歷者占比明顯增加，而基層醫療衛生機構中本科學歷者占比明顯增加。

但是，北京市各公共衛生機構人力資源質量不均衡的問題尚存。例如，疾病預防控制中心、衛生監督所（中心）的公共衛生人員學歷水平較高，以本科及以上學歷為主，專科疾病防治院（所、站）、婦幼保健院（所、站）、采供血機構、急救中心（站）的公共衛生人員整體學歷偏低，主要為專科學歷，而基層公共衛生人員的學歷則集中于本科、大專水平。2014年對美國州立衛生機構的公共衛生人力利益和需求調查（PHWINS）數據顯示，美國州立衛生機構的公共衛生人員以本科及以上學歷為主，其中取得本科學位者占75％，取得碩士學位者占38.3％，取得博士學位者占9.3％［13］。相比之下，北京市高學歷公共衛生人才相對不足，各類公共衛生機構中公共衛生人員整體學歷水平差異較大。

3.3 公共衛生人力職稱結構趨于合理

突發公共衛生事件發生后，北京市公共衛生機構中擁有高、中級職稱的人員總量明顯增長，對應人員占比也得以提升。雖然專業公共衛生機構與基層公共衛生機構間公共衛生人員的職稱結構尚存一定差異，但就《關于衛生事業單位崗位設置管理的指導意見》（國人部發〔2007〕35號）中“專業技術高、中、初級崗位結構比例為1∶3∶6”這一總體控制目標來看，2021年北京市專業公共衛生機構公共衛生人員的職稱分布趨于均衡，高、中、初級人員的比例較為合理，基層公共衛生機構人員的職稱分布也表現出合理化發展趨勢，高級職稱人員仍存有一定發展空間。

4 強化北京市公共衛生人力資源建設的建議

4.1 明確公共衛生人員配置標準，補齊公共衛生人力資源缺口

突發公共衛生事件對北京市公共衛生人力資源的建設提出要求，首要任務就是補充當前公共衛生人員總量的缺口，一方面有助于應對未來突發公共衛生事件之需，另一方面助力健康中國戰略的推進。為此，明確北京市公共衛生人力的配置標準是關鍵。國家層面已有政策文件對不同機構內公共衛生人才配備做出規定，如《國務院辦公廳關于印發全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015—2020年）的通知》（國辦發〔2015〕14號）要求婦幼保健機構根據當地服務人口、社會需求、交通狀況等配備人員，血站根據年采供血等業務量配備人員，急救中心根據服務人口、年業務量等配備人員；《“十四五”衛生健康人才發展規劃》（國衛人發〔2022〕27號）提出到2025年每萬人口疾控力量配比達到1.75人，鄉鎮衛生院至少配備1名公共衛生醫師，社區衛生服務中心原則上至少配備1名公共衛生醫師。北京市除疾控機構外，其他專業公共衛生機構、基層公共衛生機構的人員還沒有明確的配置標準。因此，應綜合考慮北京市常住人口數、公共衛生業務量、機構內現有人員情況、服務效率、未來公共衛生服務需求等因素［14-15］，合理測算公共衛生人力的配置標準，并建立動態調整機制。在此基礎上，通過培養、招聘、人才引進等方式［16］，補齊北京市公共衛生人力資源建設中存在的缺口。

4.2 優化公共衛生人才培養模式，提升公共衛生人力資源質量

突發公共衛生事件發生后，北京市公共衛生人力資源質量的不均衡在一定程度上限制了其服務的高效供給［17］。在公共衛生人力資源總量有限的情況下，優化公共衛生人才培養模式成為未來提升公共衛生人力資源質量和服務效能的關鍵。首先，要以崗位需求為導向，探索公共衛生人才培養的供需對接機制。公共衛生機構可以在崗位分析的基礎上［18］，依托公共衛生實踐教學基地與科研合作平臺等，定期與高校進行人才培養交流［19］。其次，創新人才培養模式，培養防治復合型、應用型公共衛生人才。高校要完善公共衛生人才培養模式，探索醫學、公共衛生與人文社科（如管理學、法學、社會學、心理學等）交叉融合的復合型公共衛生人才培養［20-21］。提升公共衛生人才的實踐能力，通過建設“雙師型”公共衛生師資隊伍、聘任公共衛生專業技術人才開設案例教學課程等形式［17-19］，促進醫、教、防協同與產、學、研合作發展［22］，培養掌握公共衛生、臨床醫學知識與能力，能夠解決公共衛生實際問題的綜合型人才［20］。

4.3 完善公共衛生人力發展保障機制，吸引和留住人才

突發公共衛生事件發生后，公共衛生人力資源建設日益受到重視，但現行薪酬評定、績效考核與激勵等機制方面的不足制約著北京市公共衛生人力資源的穩定和發展［12］。因此，有必要推進公共衛生機構的薪酬制度改革，探索適宜的人才激勵機制，從而提升公共衛生人才的工作積極性和崗位吸引力。建立具有公共衛生領域特色的薪酬制度［23］，綜合考慮公共衛生機構的收支情況、工作量等因素［24］，科學核定各類公共衛生機構的績效工資總量，建立合理的績效增長機制［25］，并將績效工資的實際發放與績效考核相掛鉤，基于各類公共衛生機構的實際業務特點，建立多維的績效考核指標［26］，從標化工作量、服務質量、居民滿意度等角度進行績效評估［27］。

作者貢獻：顧梅、楊佳負責研究設計、數據分析、論文撰寫與修訂；趙寧、李進參與研究設計、數據整理、論文修訂；楊佳負責論文的質量控制，對論文整體負責。

本文無利益沖突。

顧梅：https：//orcid.org/0009-0005-1292-4467

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（收稿日期：2024-01-05；修回日期：2024-07-13）

（本文編輯：王鳳微）