論我國金融監(jiān)管職能配置的法律困境與制度優(yōu)化

摘 要：金融監(jiān)管職能配置是金融監(jiān)管制度的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)有效金融監(jiān)管的基本前提。在新金融監(jiān)管體制條件下，金融監(jiān)管職能配置發(fā)生了重大變化，我國現(xiàn)行金融立法存在職能配置法律依據(jù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)、職能配置內(nèi)容應(yīng)進(jìn)一步明確、職能配置協(xié)調(diào)合作效果有待增強(qiáng)等問題，需要進(jìn)行制度優(yōu)化。基于系統(tǒng)觀念分析框架，以新時(shí)代中國特色社會主義條件下金融監(jiān)管模式為監(jiān)管職能配置的基本邏輯，明確監(jiān)管職能配置遵循的合法性、能力性、協(xié)作性三要素，系統(tǒng)提升法律制度的監(jiān)管能力，提高監(jiān)管協(xié)作效率。在制度內(nèi)容方面，從統(tǒng)籌監(jiān)管、審慎監(jiān)管、行為監(jiān)管等監(jiān)管范疇出發(fā)，通過在金融法律中明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位，對監(jiān)管職能配置進(jìn)行系統(tǒng)的制度優(yōu)化，對地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置采取“特別立法授權(quán)+央地處置職能協(xié)同”模式，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)有效治理。

關(guān)鍵詞：黨的領(lǐng)導(dǎo)；金融監(jiān)管；職能配置；金融穩(wěn)定法

中圖分類號：DF438 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

一、引言

金融監(jiān)管職能向上以金融監(jiān)管目標(biāo)為基礎(chǔ)形成不同的功能體系，向下衍生出具體的監(jiān)管職責(zé)，金融監(jiān)管職能配置是現(xiàn)代金融監(jiān)管制度的核心內(nèi)容。“職能”一詞泛指“人、事物、機(jī)構(gòu)所具有和發(fā)揮的作用”①。在政治學(xué)、政府管理學(xué)中，職能一般體現(xiàn)為政府在公共事務(wù)中能夠做什么②，通常是對組織機(jī)構(gòu)職責(zé)和功能的概括。

參見陳婉玲：《經(jīng)濟(jì)法原理》，北京大學(xué)出版社2011年版，第34頁。金融監(jiān)管職能是現(xiàn)代國家在金融領(lǐng)域公共管理職能的組成部分，體現(xiàn)為金融活動中監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用。在具體的法律規(guī)則設(shè)計(jì)中，金融監(jiān)管職能的確定需要將金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)化為法律中的規(guī)范表達(dá)。參見黃毅：《銀行監(jiān)管法律研究》，法律出版社2009年版，第103-104頁。金融法中的監(jiān)管職能配置主要是指通過確立監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，明確不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的法定職責(zé)。

金融監(jiān)管是主權(quán)國家通過特定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對金融業(yè)實(shí)施的監(jiān)督管理，根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)及法律地位的差異，主要分為行政性金融監(jiān)管、行業(yè)自律性監(jiān)管及企業(yè)自律監(jiān)管三種類型。其中，我國行政性金融監(jiān)管的主體主要包括中國人民銀行、國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（經(jīng)歷了由“一行三會”到“一行兩會”再到“一行一局一會”的發(fā)展歷程）、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部金融司，以及地方金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。在我國2023年確立的金融監(jiān)管框架下，承擔(dān)金融監(jiān)管職能的主體還包括新設(shè)立的中央金融委員會，體現(xiàn)了黨的機(jī)構(gòu)對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。本文主要闡述我國新金融監(jiān)管框架下監(jiān)管職能的法律配置。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，各國及各地區(qū)認(rèn)識到防范和有效處置影響金融穩(wěn)定的金融風(fēng)險(xiǎn)的重要性，通過重新配置監(jiān)管職能來加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)的治理。例如，美國在2010年

《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》（以下簡稱《多德-弗蘭克法案》）中重新配置了金融監(jiān)管職能，加強(qiáng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

See M. S. Barr， H. E. Jackson & M. E. Tahyar， Financial Regulation： Law and Policy， Foundation Press， 2016， p. 63.；英國自2012年開始的金融法改革，一個(gè)重要目標(biāo)是強(qiáng)化英格蘭銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，以更好地監(jiān)管金融系統(tǒng)、維護(hù)金融穩(wěn)定。

See George Walker & Robert Purves， Financial Services Law， Oxford University Press， 2018， p. 5.

2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》對我國金融監(jiān)管體制進(jìn)行了全新的調(diào)整，在國家層面形成“兩委一行一局一會”的新金融監(jiān)管框架，建立起黨的機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌金融工作的新格局。這是我國金融監(jiān)管主體及其職能配置的重大變化，是落實(shí)黨的二十大精神的重要體現(xiàn)，也是新時(shí)代金融市場發(fā)展中制度建設(shè)對國家金融治理的回應(yīng)。2022年4月6日，中國人民銀行對外公開了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《金融穩(wěn)定法（草案意見稿）》），同年12月，全國人大常委會就《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》（以下簡稱《金融穩(wěn)定法（草案）》）向社會公開征求意見。

由于《金融穩(wěn)定法（草案意見稿）》和《金融穩(wěn)定法（草案）》在具體條文及規(guī)范表述上有較大變化，存在制度設(shè)計(jì)和理論應(yīng)用上的差異，因此，本文在討論中會同時(shí)使用兩個(gè)立法文本。如果兩個(gè)文本在條文內(nèi)容上沒有變化，則統(tǒng)一使用我國金融穩(wěn)定法立法資料。其中，金融監(jiān)管職能配置成為核心內(nèi)容之一，但目前的金融穩(wěn)定法立法資料與我國金融法律及新金融監(jiān)管框架的銜接還有待改進(jìn)。

現(xiàn)有關(guān)于金融監(jiān)管職能的研究主要集中于金融監(jiān)管法的基本范疇、金融監(jiān)管法中的不同監(jiān)管行為、地方金融監(jiān)管責(zé)任、金融穩(wěn)定法中監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)關(guān)系等方面

近年來相關(guān)研究成果，可參見靳文輝：《論金融監(jiān)管法的體系化建構(gòu)》，載《法學(xué)》2023年第4期，第133-146頁；劉丹冰：《新發(fā)展視角下統(tǒng)一“金融監(jiān)管法”的制定》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2022年第1期，第181-190頁；楊松：《新金融監(jiān)管體制下央地監(jiān)管權(quán)關(guān)系再審思》，載《法學(xué)評論》2022年第6期，第83-95頁；劉少軍：《關(guān)于制定〈金融穩(wěn)定法〉的思考與完善建議》，載《法學(xué)雜志》2023年第4期，第76-91頁；邢會強(qiáng)：《金融穩(wěn)定法的制度邏輯與規(guī)則優(yōu)化》，載《法學(xué)雜志》2023年第5期，第77-92頁；肖京：《金融危機(jī)歷史鏡鑒下的中國金融穩(wěn)定立法》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2023年第6期，第129-140頁。，從金融法全局視角對金融監(jiān)管職能配置進(jìn)行系統(tǒng)研究存在明顯不足。當(dāng)下，我國金融監(jiān)管職能配置有如下問題亟須解決：一是在新金融監(jiān)管體制下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能配置的合法性有待進(jìn)一步強(qiáng)化。新組建的中央金融委員會和國家金融監(jiān)督管理總局的法律地位、法定職能需要在法律制度中進(jìn)一步明確。二是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能定位與現(xiàn)有金融法律制度、監(jiān)管實(shí)踐存在一定偏差，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能配置及監(jiān)管合作缺少足夠的制度安排。三是中國人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能缺少合理的法律設(shè)計(jì)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職能定位不明確。四是在國家集中金融管理模式下，在地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中，地方政府的職能定位與屬地風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任存在一定偏差，某些監(jiān)管職能配置不清，履行監(jiān)管職能的法律依據(jù)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、我國金融監(jiān)管職能配置的法律困境

依據(jù)金融監(jiān)管的具體目標(biāo)，監(jiān)管職能包括統(tǒng)籌監(jiān)管職能、審慎監(jiān)管職能（宏觀和微觀）和行為監(jiān)管職能。我國目前金融監(jiān)管職能法律配置的依據(jù)散見于《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國商業(yè)銀行法》《中華人民共和國證券法》《中華人民共和國保險(xiǎn)法》《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》

（以下分別簡稱《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》）等金融法律及規(guī)范性文件中，體現(xiàn)為機(jī)構(gòu)監(jiān)管的立法模式。

（一）

統(tǒng)籌監(jiān)管職能及其配置的困境

金融監(jiān)管中的統(tǒng)籌監(jiān)管職能是指統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國家金融監(jiān)管體制中發(fā)揮的作用，即依法組織不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職能，確保各監(jiān)管機(jī)構(gòu)在職能履行中能夠相互合作協(xié)調(diào)，其核心目標(biāo)是確保國家金融監(jiān)管體制運(yùn)行的有效性。金融監(jiān)管中的統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置源于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下金融風(fēng)險(xiǎn)防范的復(fù)雜實(shí)踐，通過特定機(jī)構(gòu)履行統(tǒng)籌職能，以實(shí)現(xiàn)多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的職能協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的有效治理，維護(hù)國家金融穩(wěn)定。在現(xiàn)有金融基本法律層面，我國法律文本中并沒有直接使用“統(tǒng)籌”這一表述，但在監(jiān)管實(shí)踐中出現(xiàn)了與統(tǒng)籌監(jiān)管相關(guān)的政策與規(guī)范性文件。2011年，原中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會發(fā)布了《關(guān)于中國銀行業(yè)實(shí)施新監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)意見》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕44號），其中明確規(guī)定：“宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管有機(jī)結(jié)合。統(tǒng)籌考慮我國經(jīng)濟(jì)周期及金融市場發(fā)展變化趨勢……充分反映銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)面臨的單體風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。”將統(tǒng)籌理念引入金融監(jiān)管的主要目的在于，破解金融綜合經(jīng)營中存在的監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊、監(jiān)管失效及協(xié)調(diào)金融各行業(yè)發(fā)展等問題。盡管近年來我國在統(tǒng)籌監(jiān)管及其職能配置方面有著豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)，但在新金融監(jiān)管框架下，金融立法中的統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置仍存在一些問題。

第一，統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的依據(jù)“碎片化”，職能內(nèi)容有待進(jìn)一步完善。就我國現(xiàn)有金融基本法律體系而言，統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的直接法律依據(jù)有待補(bǔ)強(qiáng)，相關(guān)監(jiān)管協(xié)調(diào)合作規(guī)則散見于行業(yè)法律之中，協(xié)調(diào)合作效果有待增強(qiáng)；監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制和統(tǒng)籌監(jiān)管政策的立法位階較低，無法實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌監(jiān)管職能的法律配置。同時(shí)，現(xiàn)有金融法律與政策中有關(guān)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的內(nèi)容較為原則，沒有明確監(jiān)管協(xié)調(diào)合作中不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，這會直接影響監(jiān)管協(xié)調(diào)合作的效果。

第二，承擔(dān)統(tǒng)籌監(jiān)管職能的主體的法律地位與具體職能有待進(jìn)一步明確。近年來，黨和國家高度重視我國金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)治理和金融法治建設(shè)，并進(jìn)行了充分實(shí)踐和有益探索。金融穩(wěn)定法立法資料中創(chuàng)設(shè)了“國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”，但并沒有明確該機(jī)制實(shí)施的載體，即運(yùn)行機(jī)構(gòu)不清晰，也沒有在總則中明確規(guī)定“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”的具體法定職責(zé)。2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確要求組建中央金融委員會，由其對金融工作進(jìn)行集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融領(lǐng)域重大事項(xiàng)。作為維護(hù)國家金融穩(wěn)定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和金融風(fēng)險(xiǎn)治理的重要主體，需要在法律中明確其職責(zé)的具體內(nèi)容，這也是法治國家建設(shè)中依法治國、依法行政的基本要求。

（二）宏觀審慎監(jiān)管職能及其配置的困境

金融監(jiān)管中的審慎監(jiān)管包括宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管“兩大支柱”，其中，宏觀審慎監(jiān)管是指通過對金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性的分析，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，確保金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行，從而避免經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)發(fā)生的一種審慎監(jiān)管方式。2008年全球金融危機(jī)后，人們認(rèn)識到微觀審慎監(jiān)管的缺陷，僅靠單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管無法防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

參見劉鶴主編：《兩次全球大危機(jī)的比較研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2013年版，第151頁。在全球的中央銀行研究中，宏觀審慎政策已經(jīng)成為全球范圍內(nèi)金融監(jiān)管和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控模式改革的重心參見陳雨露：《國際金融危機(jī)后的中央銀行研究》，載《中國金融家》2017年第4期，第33頁。，很多國家通過制定或修改金融法律的方式重新配置央行在金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的監(jiān)管職能。巴塞爾委員會2012年版《有效銀行監(jiān)管核心原則》針對2008年全球金融危機(jī)及應(yīng)對增加了新趨勢和發(fā)展的監(jiān)管方法（a pproach toward emerging trends and developments），引入了宏觀審慎監(jiān)管，主要包括系統(tǒng)重要性銀行、宏觀審慎與系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容。

See BCBS， Core Principles for Effective Banking Supervision， Bank for International Settlements，2012，p. 5.宏觀審慎監(jiān)管職能的法律配置由此成為金融制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。宏觀審慎監(jiān)管職能是指法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行職責(zé)，在維護(hù)金融體系穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)過程中所發(fā)揮的作用，其職責(zé)主要體現(xiàn)為加強(qiáng)逆周期監(jiān)管和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管兩大方面。在新金融監(jiān)管框架下，我國金融立法中宏觀審慎監(jiān)管職能配置的困境主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

第一，承擔(dān)宏觀審慎監(jiān)管職能的法定主體、職能內(nèi)容與法律依據(jù)應(yīng)進(jìn)一步明確。《中國人民銀行法》沒有明確規(guī)定中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位和職責(zé)，也沒有體現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管中如何兼顧個(gè)體機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，即并沒有在法律中明確為其賦予這一新的職能，沒有明確宏觀審慎監(jiān)管的法定職責(zé)。盡管中國人民銀行在監(jiān)管實(shí)踐中已經(jīng)承擔(dān)了宏觀審慎監(jiān)管職能，但相關(guān)規(guī)則多為政策性文件，如《中國人民銀行、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2018〕301號）、《宏觀審慎政策指引（試行）》（中國人民銀行公告〔2021〕第25號）等。上述內(nèi)容均沒有在金融法律中體現(xiàn)，在宏觀審慎監(jiān)管與現(xiàn)有法律制度銜接上存在不足，中國人民銀行監(jiān)管職能的內(nèi)容分布零散，依據(jù)的效力較低。同時(shí)，新金融監(jiān)管體制確立后，中國人民銀行職能的諸多調(diào)整也需要法律作出制度回應(yīng)。

第二，中國人民銀行法律制度與《金融穩(wěn)定法（草案）》的銜接有待增強(qiáng)。我國《金融穩(wěn)定法（草案）》并沒有明確國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制（以下簡稱統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制）與中國人民銀行會同建立的宏觀審慎監(jiān)管框架之間是何種法律關(guān)系。（1）按照《金融穩(wěn)定法（草案）》第5條的規(guī)定，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”的職責(zé)包括研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)治理和維護(hù)金融穩(wěn)定方面的重大政策，這與第17條規(guī)定的中國人民銀行“會同”有關(guān)部門建立宏觀審慎制度、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的職能如何協(xié)調(diào)，有待進(jìn)一步明確。（2）依據(jù)現(xiàn)行《中國人民銀行法》，中國人民銀行主要承擔(dān)貨幣政策和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的職能，其在金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置方面的具體職能不夠清晰。

（三）微觀審慎監(jiān)管職能及其配置的困境

微觀審慎監(jiān)管以金融機(jī)構(gòu)個(gè)體為主要監(jiān)管對象，著眼于個(gè)體金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的防范，強(qiáng)調(diào)銀行資本結(jié)構(gòu)、資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)計(jì)算等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。微觀審慎監(jiān)管目標(biāo)可以被視為限制單個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)生危機(jī)的可能性，即側(cè)重限制單一機(jī)構(gòu)的“特殊風(fēng)險(xiǎn)”，最合理的解釋是保護(hù)儲戶的一種手段。

See Andrew Crockett， Marrying the Micro- and Macro-Prudential Dimensions of Financial Stability， Basel， 2000， p. 2.微觀審慎監(jiān)管職能主要是指法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對職責(zé)范圍內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)采取的監(jiān)管行動，在防范處置金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)過程中所發(fā)揮的作用。近年來，我國對微觀審慎監(jiān)管制度進(jìn)行了諸多完善，主要體現(xiàn)在資本監(jiān)管和流動性監(jiān)管方面，以確保金融機(jī)構(gòu)個(gè)體安全穩(wěn)健。

參見劉丹冰：《新發(fā)展視角下統(tǒng)一“金融監(jiān)管法”的制定》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2022年第1期，第185頁。我國微觀審慎監(jiān)管職能法律配置的依據(jù)，仍然是分業(yè)監(jiān)管體制下的立法體系，主要由行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)。以商業(yè)銀行微觀審慎監(jiān)管為例，監(jiān)管依據(jù)除了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》外，主要是大量的微觀審慎監(jiān)管規(guī)則體系。在新的金融監(jiān)管框架下，我國金融立法中微觀審慎監(jiān)管職能配置的困境主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

第一，作為微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一的國家金融監(jiān)督管理總局的法律地位和法定職責(zé)需要進(jìn)一步明確。在新金融監(jiān)管體制下，微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)“三元模式”，即國家金融監(jiān)督管理總局、中國證監(jiān)會以及中國人民銀行對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，國家金融監(jiān)督管理總局承擔(dān)除證券業(yè)之外的金融業(yè)監(jiān)管職責(zé)。國家金融監(jiān)督管理總局的職責(zé)包括三個(gè)方面：一是現(xiàn)行銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等行業(yè)立法中授予行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，這部分職責(zé)形式上有法可依；二是由人民銀行劃轉(zhuǎn)的對金融控股公司的監(jiān)管職責(zé)，這部分職責(zé)的法律依據(jù)不清晰；三是互聯(lián)網(wǎng)平臺等長期由人民銀行負(fù)責(zé)審批發(fā)放牌照的金融業(yè)態(tài)，經(jīng)常處于“難監(jiān)管”“無人管”等爭議性監(jiān)管地帶，這部分監(jiān)管職責(zé)的法律依據(jù)供給不足。

第二，在金融穩(wěn)定法的立法中，承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職能的上述三家監(jiān)管機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)防范、風(fēng)險(xiǎn)化解、風(fēng)險(xiǎn)處置中的法定職責(zé)如何合理分配、如何相互協(xié)調(diào)合作，均有待進(jìn)一步明確。《金融穩(wěn)定法（草案）》沒有明確相關(guān)主體間的職責(zé)配合機(jī)制，各主體在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)化解、風(fēng)險(xiǎn)處置等階段的職責(zé)配合比較模糊。

參見劉少軍：《關(guān)于制定〈金融穩(wěn)定法〉的思考與完善建議》，載《法學(xué)雜志》2023年第4期，第89頁。在新金融監(jiān)管體制下，中國人民銀行保留了部分微觀審慎監(jiān)管職能，如系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)特別監(jiān)管職能，支付行業(yè)、征信業(yè)、反洗錢等與微觀審慎監(jiān)管相關(guān)的職能。為了實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定目標(biāo)，國家金融監(jiān)督管理總局實(shí)施功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管時(shí)，中國人民銀行與國家金融監(jiān)督管理總局之間如何進(jìn)行監(jiān)管協(xié)調(diào)，以及在資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的混業(yè)經(jīng)營中，一旦出現(xiàn)影響金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，國家金融監(jiān)督管理總局與中國證監(jiān)會之間的微觀審慎監(jiān)管職能如何協(xié)調(diào)，需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

第三，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的法律地位和職能定位有待進(jìn)一步明確。（1）現(xiàn)行《存款保險(xiǎn)條例》并沒有明確規(guī)定存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)是否為國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，僅在第7條規(guī)定了“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)由國務(wù)院決定”，該機(jī)構(gòu)的法律地位不清。

參見郭金良：《我國存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)早期糾正權(quán)問題探析》，載《政法論叢》2017年第1期，第56頁。（2）《金融穩(wěn)定法（草案）》中關(guān)于存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能定位需要進(jìn)一步澄清。結(jié)合《金融穩(wěn)定法（草案）》第7條、第25條、第28條、第35條的規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)有風(fēng)險(xiǎn)處置職能和早期糾正的監(jiān)管職能（第21條）。但根據(jù)《金融穩(wěn)定法（草案）》第18條第3款的規(guī)定，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)有向國務(wù)院金融管理部門報(bào)告的義務(wù)，由此可推得存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)不屬于國務(wù)院金融管理部門。同時(shí)，根據(jù)該草案第23條的規(guī)定，處置機(jī)構(gòu)應(yīng)為國務(wù)院金融管理部門，但按照上文分析，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)是否屬于國務(wù)院金融管理部門及是否為處置機(jī)構(gòu)，還需要進(jìn)一步明確。

參見邢會強(qiáng)：《金融穩(wěn)定法的制度邏輯與規(guī)則優(yōu)化》，載《法學(xué)雜志》2023年第5期，第90頁。

（四）行為監(jiān)管職能及其配置的困境

行為監(jiān)管是“雙峰監(jiān)管”模式下的重要監(jiān)管內(nèi)容，是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了保護(hù)金融消費(fèi)者的各項(xiàng)合法權(quán)益，制定公平交易、個(gè)人信息保護(hù)、信息披露、反對限制競爭等方面的規(guī)則。

參見劉鵬：《金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)：危機(jī)后行為監(jiān)管的發(fā)展與加強(qiáng)》，載《上海金融》2014年第4期，第71頁。行為監(jiān)管職能的主要目標(biāo)是保障市場公平公正，維護(hù)投資者及金融消費(fèi)者的合法權(quán)益，關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的行為評價(jià)。

參見廖岷：《銀行業(yè)行為監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)、法理基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，載《上海金融》2012年第3期，第61頁。2008年全球金融危機(jī)后，各國在立法和監(jiān)管政策上開始加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的保護(hù)，我國也進(jìn)行了諸多有益的探索。在新的金融監(jiān)管框架下，我國金融立法中行為監(jiān)管職能配置的困境主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

第一，作為行為監(jiān)管職能配置的法律依據(jù)呈現(xiàn)碎片化特征。在行為監(jiān)管依據(jù)方面，從法律層面考察，我國現(xiàn)行金融法律規(guī)定了存款人、投保人或投資者等各行業(yè)相關(guān)主體的保護(hù)內(nèi)容，分別規(guī)定在《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等行業(yè)監(jiān)管法和《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中，中國人民銀行及行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也發(fā)布了系列監(jiān)管規(guī)章和規(guī)范性文件，但法律規(guī)則的體系性、系統(tǒng)性不足。

第二，行為監(jiān)管職能配置主體、職能內(nèi)容仍不清晰，需要進(jìn)一步明確法律依據(jù)。在行為監(jiān)管職能配置方面，依據(jù)現(xiàn)有的法律及政策，中國人民銀行主要負(fù)責(zé)支付結(jié)算、征信、人民幣使用、利率等領(lǐng)域的行為監(jiān)管；中國銀保監(jiān)會主要負(fù)責(zé)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的存貸款業(yè)務(wù)、消費(fèi)貸款業(yè)務(wù)、理財(cái)業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、代銷產(chǎn)品中的行為監(jiān)管，以及保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)營中的行為監(jiān)管；中國證監(jiān)會主要負(fù)責(zé)股票、公司債券、證券投資基金、期貨衍生品等交易中的行為監(jiān)管。

參見亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項(xiàng)目（TA-9377）專家組：《構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)的市場行為監(jiān)管機(jī)制》，中國金融出版社2021年版，第47頁。2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》明確強(qiáng)化行為監(jiān)管，由新組建的國家金融監(jiān)督管理總局統(tǒng)一承擔(dān)金融消費(fèi)者保護(hù)及投資者保護(hù)的職責(zé)。但依據(jù)上文分析，現(xiàn)有金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)則均由各機(jī)構(gòu)制定并負(fù)責(zé)實(shí)施，在制度實(shí)施中存在法律上如何明確國家金融監(jiān)督管理總局法定職能、如何統(tǒng)一規(guī)定金融消費(fèi)者及投資者保護(hù)法定職責(zé)等問題。

第三，2023年新金融監(jiān)管體制改革統(tǒng)一了金融消費(fèi)者保護(hù)職能，但行為監(jiān)管中維護(hù)市場公平公正、金融機(jī)構(gòu)行為市場規(guī)制的職能仍沒有統(tǒng)一，即中國人民銀行和中國證監(jiān)會都保留了各自部門專屬的行為監(jiān)管職能。那么，對于這種“分離式”

行為監(jiān)管職能的監(jiān)管設(shè)計(jì)，如何實(shí)現(xiàn)國家金融監(jiān)督管理總局內(nèi)部與外部的職能協(xié)調(diào)、如何在法律上進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，仍是無法回避的難題。同時(shí)，在金融業(yè)反壟斷問題上，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能定位不清晰。

（五）地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中監(jiān)管職能配置的法律困境

近年來，我國地方中小金融機(jī)構(gòu)面臨不同程度的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生了一些金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置事件。根據(jù)我國《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第2條的規(guī)定，上述地方中小銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均屬國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能監(jiān)管范疇，結(jié)合該法第38條和《商業(yè)銀行法》第7章“接管和終止”的規(guī)定，此類機(jī)構(gòu)發(fā)生或可能發(fā)生影響存款人利益的信用危機(jī)時(shí)，國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)履行行政接管的處置職能。我國金融機(jī)構(gòu)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不直接適用《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》進(jìn)行破產(chǎn)重組或破產(chǎn)清算，而是由行政性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，采取行政接管的方式對問題金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置。

參見劉俊：《各國問題金融機(jī)構(gòu)處理的比較法研究》，上海世紀(jì)出版集團(tuán)、上海人民出版社2008年版，第352頁。近年來，我國中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置取得了較為豐富的成果，及時(shí)防范了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了社會穩(wěn)定。在具體風(fēng)險(xiǎn)處置中，探索出由黨中央和國務(wù)院指導(dǎo)監(jiān)督地方人民政府制訂實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)處置計(jì)劃，然后進(jìn)行有序破產(chǎn)清算的實(shí)踐模式。但此種處置模式創(chuàng)新在監(jiān)管職能及其履行方面還存在如下問題：一是本應(yīng)由國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的行政接管程序?yàn)楹伪缓鲆暎履Ｊ饺绾闻c現(xiàn)有金融法律制度銜接；二是國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在此類模式中處于何種法律地位，承擔(dān)何種職能；三是地方政府如何獲得問題金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置職能。根據(jù)2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，實(shí)行以中央金融管理部門地方派出機(jī)構(gòu)為主的地方金融監(jiān)管體制，國家金融監(jiān)管由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但同時(shí)，國家又要求地方政府承擔(dān)屬地風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)，地方政府風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任與處置權(quán)配置存在一定的偏差。

三、系統(tǒng)觀念下我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的法理根據(jù)

習(xí)近平總書記注重運(yùn)用系統(tǒng)觀念指導(dǎo)實(shí)踐和推動工作，作為基礎(chǔ)性的思想和工作方法，系統(tǒng)觀念的核心在于分析事物本質(zhì)和內(nèi)在聯(lián)系的系統(tǒng)性、規(guī)律的整體把握以及解決問題的協(xié)調(diào)性。

參見張文顯：《習(xí)近平法治思想的系統(tǒng)觀念》，載《中國法律評論》2021年第3期，第2頁。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央善用系統(tǒng)觀念推進(jìn)國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各項(xiàng)事業(yè)，

提出“系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法”，系統(tǒng)觀念成為國家治理的鮮明特征。黨的二十大報(bào)告明確提出：“必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。萬事萬物是相互聯(lián)系、相互依存的。只有用普遍聯(lián)系的、全面系統(tǒng)的、發(fā)展變化的觀點(diǎn)觀察事物，才能把握事物發(fā)展規(guī)律。”

習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第20頁。“系統(tǒng)觀念是辯證唯物主義的重要認(rèn)識論和方法論，是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。”

本書編寫組編著：《黨的二十大報(bào)告輔導(dǎo)讀本》，人民出版社2022年版，第130頁。系統(tǒng)觀念要求對事物內(nèi)在結(jié)構(gòu)及各部分之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系進(jìn)行分析，基于事物本質(zhì)的整體把握，揭示事物發(fā)展規(guī)律、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)系統(tǒng)整體優(yōu)化的一種思想方法論。

參見王英、韓慶祥：《習(xí)近平系統(tǒng)思維的生成邏輯》，載《思想教育研究》2021年第12期，第15頁。系統(tǒng)觀念強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

參見劉青：《習(xí)近平法治思想中的系統(tǒng)觀與法治政府建設(shè)》，載《行政法學(xué)研究》2022年第1期，第3頁。系統(tǒng)觀念作為全面推進(jìn)依法治國的思想基礎(chǔ)和科學(xué)方法論，是中國金融法治理論塑造和制度建設(shè)的基石。系統(tǒng)性、整體性和協(xié)調(diào)性作為系統(tǒng)觀念的幾大核心要素，在金融監(jiān)管職能配置中，體現(xiàn)為職能配置要在法治系統(tǒng)內(nèi)展開，遵循法治建設(shè)的基本規(guī)律，堅(jiān)持依法配置原則。在制度體系上，要注重制度內(nèi)部各結(jié)構(gòu)的整體性構(gòu)造，確保黨對監(jiān)管職能配置的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升制度能力；在制度運(yùn)行上，要注重制度內(nèi)不同機(jī)構(gòu)的協(xié)同，保證職能間有序協(xié)調(diào)，提高制度效率。由此，系統(tǒng)觀念下我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的法理根據(jù)，包括統(tǒng)籌制度運(yùn)行的核心邏輯和保障制度有效運(yùn)行的基本要素，前者是指黨領(lǐng)導(dǎo)下的金融監(jiān)管模式，后者包括制度基礎(chǔ)（合法性）、制度關(guān)鍵（能力性）和制度保障（協(xié)作性）等要素，從而形成制度構(gòu)造的整體性優(yōu)化。金融監(jiān)管體制下監(jiān)管職能的法律配置主要是指，通過明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位、配置不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)在金融風(fēng)險(xiǎn)治理中的法定職責(zé)，并在金融法律制度下符合合法性、能力性、協(xié)作性三個(gè)方面的要求。

（一）基于中國實(shí)踐的金融監(jiān)管職能配置的基本邏輯

依循系統(tǒng)觀念，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國金融監(jiān)管體制的確立和改革發(fā)展中一直發(fā)揮著統(tǒng)籌全局的核心作用，形成了具有中國特色的金融監(jiān)管職能配置模式。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)在國家金融領(lǐng)域權(quán)力配置中的核心地位

金融監(jiān)管職能的履行以監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有特定國家權(quán)力為前提，金融監(jiān)管權(quán)是國家權(quán)力在干預(yù)市場過程中的具體表現(xiàn)

參見鄭少華：《論金融監(jiān)管權(quán)的邊界》，載《法學(xué)》2003年第7期，第73頁。，金融監(jiān)管職能只有在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)下進(jìn)行配置才有意義。2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》確立了新的金融監(jiān)管框架，為滿足金融治理實(shí)踐需要設(shè)立及組建了新機(jī)構(gòu)：一方面，明確黨對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，由傳統(tǒng)中國人民銀行行政監(jiān)管和國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)行政監(jiān)管調(diào)整為統(tǒng)一行政監(jiān)管。這是黨的領(lǐng)導(dǎo)下權(quán)力關(guān)系在金融監(jiān)管領(lǐng)域的重大改革與創(chuàng)新。

關(guān)于金融監(jiān)管權(quán)的性質(zhì)及其與行政權(quán)的關(guān)系，尚存爭議。參見田宏杰：《中國金融監(jiān)管現(xiàn)代化研究——以全球化為視角的分析》，中國人民大學(xué)出版社2023年版，第72頁。現(xiàn)行《中國人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》等金融法律確立的制度中，除了中國人民銀行外，其他國務(wù)院金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)均為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，在法律授權(quán)范圍內(nèi)，有一定的準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)和狹義監(jiān)管權(quán)。隨著2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》的實(shí)施，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在編制上均納入公務(wù)員系統(tǒng)。從一定意義上看，我國的金融監(jiān)管形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)管模式。國家機(jī)構(gòu)組織原理的核心在于權(quán)力關(guān)系理論，權(quán)力分立理論對西方國家的國家機(jī)構(gòu)組織制度影響較大，但西方國家的權(quán)力關(guān)系思想會導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行效率較低，不適合需要統(tǒng)合治理的現(xiàn)代國家。

參見林來梵：《憲法學(xué)講義》（第3版），清華大學(xué)出版社2018年版，第244頁。我國的國家機(jī)構(gòu)組織制度中，權(quán)力關(guān)系體現(xiàn)出中國的特殊國情和社會發(fā)展的客觀需求，權(quán)力之間分工明確。從狹義角度理解政體，政體代表了國家權(quán)力的組織形態(tài)，從一定意義上說，政體決定了一國權(quán)力結(jié)構(gòu)形成的基礎(chǔ)。依據(jù)

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱

《憲法》），我國政體為人民代表大會制度，同時(shí)，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最高的政治原則。

參見焦洪昌主編：《憲法學(xué)》（第6版），北京大學(xué)出版社2020年版，第167頁。所以，人民代表大會作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)要接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是我國黨的領(lǐng)導(dǎo)下權(quán)力關(guān)系的內(nèi)在邏輯。黨和國家的金融監(jiān)管是作用于金融領(lǐng)域的一種國家權(quán)力

參見鐘震：《金融監(jiān)管權(quán)“三維配置”體系研究》，經(jīng)濟(jì)管理出版社2021年版，第16頁。，體現(xiàn)了國家權(quán)力在金融領(lǐng)域的運(yùn)行邏輯，而金融監(jiān)管職能配置體現(xiàn)了金融領(lǐng)域國家權(quán)力的具體化運(yùn)行

及權(quán)力關(guān)系。金融監(jiān)管框架下以權(quán)力關(guān)系為核心的監(jiān)管職能配置，需要放在我國黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度相結(jié)合的復(fù)合型政體下進(jìn)行理論闡釋和制度建設(shè)，并形成與其相適應(yīng)的國家權(quán)力配置邏輯，這是中國式金融監(jiān)管制度建設(shè)中特有的法治邏輯。為此，我國金融監(jiān)管職能配置的法律構(gòu)造，需要在金融法律中明確黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)，厘清不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的職能關(guān)系。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)下金融監(jiān)管職能配置的法治內(nèi)涵

金融監(jiān)管職能配置是金融監(jiān)管制度的重要組成部分，是國家治理體系的重要內(nèi)容，需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法進(jìn)行職能配置。第一，黨的領(lǐng)導(dǎo)下金融監(jiān)管職能配置體現(xiàn)了社會主義法治國家金融治理的基本要求。《憲法》是我國的根本大法，國家金融治理中權(quán)力關(guān)系的制度化需要有堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。《憲法》第5條第1款規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式。

中共中央宣傳部編：《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2019年版，第125頁。黨的十八屆四中全會通過的《

中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治。”作為國家治理重要內(nèi)容的金融治理，金融監(jiān)管職能的配置需要厘清金融監(jiān)管中的權(quán)力關(guān)系，依法配置不同監(jiān)管職能，這是社會主義法治建設(shè)在金融監(jiān)管領(lǐng)域的具體化。第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)下的金融監(jiān)管職能配置是中國特色社會主義制度在金融法治發(fā)展中的具體實(shí)踐，體現(xiàn)了黨中央對金融法治工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

在黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會制度相結(jié)合的復(fù)合型政體下，權(quán)力分工的憲制標(biāo)準(zhǔn)與黨的領(lǐng)導(dǎo)的政制標(biāo)準(zhǔn)互動融合，形成了黨中央依法集中統(tǒng)一配置金融監(jiān)管職能并由國家行政機(jī)關(guān)具體承擔(dān)不同具體監(jiān)管職能的制度模式。在新金融監(jiān)管框架下，黨中央對金融監(jiān)管職能配置的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)為，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下組建了金融領(lǐng)域黨的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，即中央金融委員會和中央金融工作委員會。前者統(tǒng)一負(fù)責(zé)包括金融監(jiān)管在內(nèi)的國家金融工作，統(tǒng)籌基本職能配置框架和職能協(xié)調(diào)；后者統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)金融系統(tǒng)的黨務(wù)工作，承擔(dān)金融系統(tǒng)黨的建設(shè)職能，由此形成金融領(lǐng)域黨的領(lǐng)導(dǎo)下工作和思想的全面統(tǒng)一。第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)為金融監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化提供了基本的法治保障。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國金融監(jiān)管體制改革及其實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實(shí)防范不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的要求，其也成為我國金融監(jiān)管職能配置的基本目標(biāo)之一。金融監(jiān)管職能配置作為金融體制改革的核心內(nèi)容，要以維護(hù)金融安全為基本出發(fā)點(diǎn)，職能配置要體現(xiàn)出有能力防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來，隨著金融科技及信息技術(shù)的發(fā)展，影子銀行、互聯(lián)網(wǎng)科技集團(tuán)金融業(yè)務(wù)等一些新型金融業(yè)態(tài)游離于監(jiān)管之外或監(jiān)管邊緣，給金融安全埋下了風(fēng)險(xiǎn)隱患。黨的二十大報(bào)告明確指出：“深化金融體制改革，建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度，加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。”

習(xí)近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報(bào)告（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第29-30頁。金融監(jiān)管職能涉及不同類型金融業(yè)態(tài)全口徑、無縫隙監(jiān)管覆蓋，其制度優(yōu)化必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下有序進(jìn)行。

黨的領(lǐng)導(dǎo)下的金融監(jiān)管模式，以中國特色憲制下權(quán)力關(guān)系理論為根基，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中的優(yōu)勢，黨建引領(lǐng)、黨領(lǐng)導(dǎo)下的資源統(tǒng)籌及黨內(nèi)特有監(jiān)督機(jī)制，在金融風(fēng)險(xiǎn)治理中得到充分應(yīng)用，這使我國金融監(jiān)管體制構(gòu)建的底層邏輯發(fā)生質(zhì)的革新。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)的金融監(jiān)管職能配置，有助于提升監(jiān)管能力、提高監(jiān)管合作效果。

（二）我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的基本要素

1.金融監(jiān)管職能配置的合法性

金融監(jiān)管職能配置的合法性主要是指作為干預(yù)市場主體活動的監(jiān)管機(jī)構(gòu)要具有相應(yīng)的法律地位，監(jiān)管職責(zé)要有法律依據(jù)，基于職能實(shí)現(xiàn)的監(jiān)管權(quán)要有明確的法律授權(quán)。監(jiān)管職能配置的合法性源于政府介入市場、解決市場失靈時(shí)，政府干預(yù)的合法性。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為重要的金融調(diào)控主體，必須依法有效配置其權(quán)力，使各類調(diào)控主體的權(quán)力明晰、職責(zé)明確，這樣才能更好地實(shí)現(xiàn)調(diào)控目標(biāo)。參見張守文：《經(jīng)濟(jì)法原理》，北京大學(xué)出版社2013年版，第184頁。在國際上，通過法律制度改革重新配置監(jiān)管職能，成為強(qiáng)化系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)治理的主要方式。例如，美國《多德-弗蘭克法案》對金融監(jiān)管職能進(jìn)行重新配置，加強(qiáng)對銀行控股公司和非銀行金融機(jī)構(gòu)等大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管

See M. S. Barr， H. E. Jackson & M. E. Tahyar， Financial Regulation： Law and Policy， Foundation Press， 2016， p. 63.；英國自2012年開始的金融法改革，一個(gè)重要目標(biāo)就是強(qiáng)化英格蘭銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能，以更好地監(jiān)管金融系統(tǒng)、維護(hù)金融穩(wěn)定。

See George Walker & Robert Purves， Financial Services Law， Oxford University Press， 2018， p. 5.法治國家監(jiān)管職能的法律配置要“有法可依”，在制度實(shí)施中，職權(quán)范圍法定是其重要內(nèi)容之一，即由法律確定職權(quán)的范圍和適用對象。

參見江必新：《法治思維——社會轉(zhuǎn)型時(shí)期治國理政的應(yīng)然向度》，載《法學(xué)評論》2013年第5期，第5頁。在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是習(xí)近平法治思想的核心命題之一，也是中國特色社會主義法治理論的原創(chuàng)性貢獻(xiàn)。參見李林：《堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第1期，第1頁。作為監(jiān)管職能配置重要支撐的金融監(jiān)管權(quán)配置，需要有明確的法律確認(rèn)。參見靳文輝：《金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理及法治實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)家》2021年第4期，第36頁。巴塞爾委員會2012年版《金融集團(tuán)監(jiān)管原則》在“監(jiān)管權(quán)力”部分明確指出，

通過法律框架賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)法定權(quán)力及授權(quán)，是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能、實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的首要原則。See BCBS， Principles for the Supervision of Financial Conglomerates，Bank for International Settlements，2012， p. 9.金融監(jiān)管職能配置中的不協(xié)調(diào)體現(xiàn)了金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管自由裁量權(quán)與監(jiān)管職能配置合法性之間的沖突，需要通過程序和實(shí)體法律約束自由裁量權(quán)來解決。

Robert F. Weber， The FSOCs Designation Program as a Case Study of the New Administrative Law of Financial Supervision， 36 Yale Journal on Regulation 359， 361-446（2019） .金融穩(wěn)定法中的監(jiān)管職能配置，也要遵循依法行政、職權(quán)法定的基本要求。

2.金融監(jiān)管職能配置的能力性

金融監(jiān)管職能配置的能力性是指通過監(jiān)管職能的優(yōu)化配置，最大限度發(fā)揮監(jiān)管主體的監(jiān)管能力，提高監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的效率。在語詞解釋上，能力體現(xiàn)為人做事的“本領(lǐng)”，也指根據(jù)法律規(guī)定行使權(quán)利或履行義務(wù)的資格。參見薛波主編：《元照英美法詞典》，法律出版社2003年版，第4頁。在日常生活中，能力通常被理解成特定主體完成目標(biāo)任務(wù)所體現(xiàn)出的綜合素質(zhì)。阿瑪?shù)賮啞ど哪芰碚撘詡€(gè)人優(yōu)勢為出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為能力體現(xiàn)為個(gè)人能否充分認(rèn)識自身的優(yōu)勢，從而自由地追求他有理由珍視的事情。參見劉科：《能力及其可行性——阿瑪?shù)賮啞ど芰碚摰膫惱砘A(chǔ)》，載《社會科學(xué)》2018年第1期，第118-119頁。能力理論一般需要具備主體資格、目標(biāo)任務(wù)及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具（權(quán)利或權(quán)力、優(yōu)勢條件）等要素。不同金融市場主體在金融活動中也體現(xiàn)出主體能力上的差異參見袁康：《主體能力視角下金融公平的法律實(shí)現(xiàn)路徑》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第3期，第180頁。，金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融產(chǎn)品及金融服務(wù)的供給，必須具備相應(yīng)的能力資源。參見羅美娟、高麗：《金融混業(yè)經(jīng)營：基于能力理論的動因分析》，載《現(xiàn)代管理科學(xué)》2014年第4期，第34頁。在金融監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管者的主體能力也受到關(guān)注，以證券監(jiān)管為例，監(jiān)管能力是指證券監(jiān)管主體根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)及規(guī)則，對證券市場實(shí)施監(jiān)督與管理的能力，如是否有充足的監(jiān)管權(quán)限等。參見張育軍：《中國證券市場監(jiān)管能力和監(jiān)管效率分析》，載《證券市場導(dǎo)報(bào)》2003年第7期，第4頁。金融監(jiān)管職能配置作為金融監(jiān)管制度的重要內(nèi)容，其重要目的就是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)。在這一過程中，不同監(jiān)管主體在法律地位、權(quán)力內(nèi)容、監(jiān)管資源等方面有著各自的特點(diǎn)和優(yōu)勢，為此，需要將不同的監(jiān)管職能配置給有能力的主體，這是金融監(jiān)管制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的關(guān)鍵。從維護(hù)金融穩(wěn)定、保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益、維護(hù)市場秩序的目標(biāo)考察，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為重要的經(jīng)濟(jì)法主體，其在解決金融市場失靈的過程中需要具備相應(yīng)的監(jiān)管能力，以確保監(jiān)管的有效性。

3.金融監(jiān)管職能配置的協(xié)作性

金融監(jiān)管職能配置的協(xié)作性是金融監(jiān)管合作的重要組成部分，主要是指監(jiān)管職能的配置要體現(xiàn)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的功能差異，突出履行職責(zé)中的協(xié)調(diào)與合作。

國際貨幣基金組織在2008年全球金融危機(jī)后強(qiáng)調(diào)，微觀審慎監(jiān)管應(yīng)與宏觀審慎監(jiān)管密切配合。

See IMF， Key Aspects of Macroprudential Policy， https：//www.imf.org/en/Publications/Policy-Papers/Issues/2016/12/31/Key-Aspects-of-Macroprudential-Policy-PP4803，last visited on March 1，2024.金融監(jiān)管協(xié)作性是現(xiàn)代金融監(jiān)管制度建立與實(shí)施中的重要特征，其存在的基礎(chǔ)在于加強(qiáng)監(jiān)管信息交流、協(xié)調(diào)監(jiān)管目標(biāo)及加強(qiáng)綜合經(jīng)營監(jiān)管。

參見馮科編著：《金融監(jiān)管學(xué)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第252頁。要求金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行法定職責(zé)，需要為其賦予相匹配的權(quán)力，需要協(xié)調(diào)不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。這是因?yàn)椋鹑诒O(jiān)管權(quán)需要在不同的機(jī)構(gòu)間進(jìn)行橫向和縱向配置參見段志國：《金融監(jiān)管權(quán)的縱向配置：理論邏輯、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與制度建構(gòu)》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2015年第4期，第115頁。，金融市場的多樣性和金融風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性表明，金融監(jiān)管需要多元主體共同參與風(fēng)險(xiǎn)治理。參見靳文輝：《金融風(fēng)險(xiǎn)的協(xié)同治理及法治實(shí)現(xiàn)》，載《法學(xué)家》2021年第4期，第31頁。在我國金融監(jiān)管體制中，也存在監(jiān)管主體和監(jiān)管權(quán)配置多元化的特征，針對金融監(jiān)管對象與內(nèi)容的特殊性，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)要相互配合、共同擔(dān)負(fù)起金融監(jiān)管職責(zé)。參見程信和、張雙梅：《金融監(jiān)管權(quán)法理探究——由金融危機(jī)引發(fā)的思考》，載《江西社會科學(xué)》2009年第3期，第9頁。從各國目前的金融監(jiān)管立法情況看，有效的金融監(jiān)管無法由一兩家監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，而是需要多個(gè)機(jī)構(gòu)分工協(xié)作。參見黎四奇：《后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管國際合作法治化的難點(diǎn)及對策分析》，載《法學(xué)評論》2010年第4期，第69頁。在新金融監(jiān)管框架下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的法律配置應(yīng)滿足協(xié)作性要求，力求職責(zé)與權(quán)力協(xié)調(diào)匹配，以確保金融監(jiān)管整體目標(biāo)和具體目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

四、我國金融監(jiān)管職能配置法治優(yōu)化的制度展開

我國金融監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化，以黨的領(lǐng)導(dǎo)下金融監(jiān)管模式為理論基礎(chǔ)。一方面，要遵循職能配置的合法性、能力性及協(xié)作性標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，要兼顧現(xiàn)有金融法律修改、金融穩(wěn)定法的制定及金融監(jiān)管政策與實(shí)踐的成熟做法，作出合理的制度安排。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

為了能夠更好地防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國家金融穩(wěn)定，主權(quán)國家需要明確的決策機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)宏觀審慎政策目標(biāo)。但是，大多數(shù)國家金融管理機(jī)構(gòu)體系龐大，需要一個(gè)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

See FSB， IMF & BIS， Macroprudential Policy Tools and Frameworks，Bank for International Settlements， 2011， p. 15.在新金融監(jiān)管體制下，統(tǒng)籌監(jiān)管職能配置的制度設(shè)計(jì)主要包括以下幾個(gè)方面。

1.明確黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位

在維護(hù)國家金融穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)中，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的職能配置需要滿足合法性要求，很多國家都以法律的形式明確該類機(jī)構(gòu)的地位及職能。在新金融監(jiān)管體制下，中央金融委員會作為黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其職能定位為：“負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策、重大問題等。”維護(hù)金融穩(wěn)定、統(tǒng)籌金融穩(wěn)定中的監(jiān)管活動，是其職責(zé)的重要內(nèi)容，金融穩(wěn)定法中應(yīng)當(dāng)明確中央金融委員會的法律地位。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在金融穩(wěn)定法中統(tǒng)一規(guī)定中央金融委員會的職能。建議修改金融穩(wěn)定法立法資料條文設(shè)計(jì)中“國家穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制”的表述，在金融穩(wěn)定法中直接采用“國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”或“中央金融委員會”來表述承擔(dān)統(tǒng)籌監(jiān)管職能的主體，將其定位為我國國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確中央金融委員會為法定的金融穩(wěn)定統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，并承擔(dān)統(tǒng)籌監(jiān)管職能。

2.明確黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)

在中央金融委員會法定職責(zé)設(shè)計(jì)方面，可以將2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中明確的中央金融委員會的主要職責(zé)與國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會第一次會議確定的職責(zé)整合吸收進(jìn)金融穩(wěn)定法。具體建議如下：一是落實(shí)黨和國家關(guān)于金融穩(wěn)定和發(fā)展的決策部署，加強(qiáng)黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

，確保黨和國家在金融方面的重大戰(zhàn)略性決策和規(guī)劃能夠得到有效實(shí)施。二是統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協(xié)調(diào)貨幣政策與金融監(jiān)管相關(guān)事項(xiàng)等。一方面，既要協(xié)調(diào)好金融發(fā)展與監(jiān)管的關(guān)系，又要協(xié)調(diào)好金融政策與相關(guān)財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系；另一方面，要統(tǒng)籌系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置中不同機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作，推進(jìn)金融風(fēng)險(xiǎn)治理的合力。三是研究審議我國金融領(lǐng)域重大政策、重大問題，突出金融重大事項(xiàng)中決策內(nèi)容、決策程序上的協(xié)調(diào)一致，確保決策結(jié)果統(tǒng)一合理。四是整合、分析與金融發(fā)展和穩(wěn)定相關(guān)信息的職責(zé)，包括分析研判國內(nèi)外金融形勢、研究系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)治理的重大政策等。巴塞爾委員會2012年版《有效銀行監(jiān)管核心原則》在介紹該原則改革時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)明確一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)或授權(quán)某一機(jī)構(gòu)整合各監(jiān)管機(jī)構(gòu)收集的銀行數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)和行業(yè)總體趨勢數(shù)據(jù)等與金融穩(wěn)定目的相關(guān)的信息，以協(xié)助識別和分析系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，做到有關(guān)部門能夠具備有效預(yù)防與處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的能力。See Basel Committee on Banking Supervision， Core Principles for Effective Banking Supervision， Bank for International Settlements，2012， p. 6.五是統(tǒng)籌地方金融發(fā)展與監(jiān)管，加強(qiáng)對金融管理部門和地方政府的業(yè)務(wù)監(jiān)督及履職問責(zé)。地方金融風(fēng)險(xiǎn)既有其特殊性，也有統(tǒng)一大市場中存在的共性問題；國家金融發(fā)展與監(jiān)管要統(tǒng)籌中央與地方兩個(gè)層面，確保黨和國家對金融權(quán)力總體把控的前提下，實(shí)現(xiàn)地方金融風(fēng)險(xiǎn)的合力治理。

（二）宏觀審慎監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

1.依法賦予中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能

宏觀審慎監(jiān)管是指通過對金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)性的分析，對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，確保金融體系的穩(wěn)定運(yùn)行，從而避免金融危機(jī)的一種審慎監(jiān)管方式。參見巴曙松、朱元倩等：《巴塞爾資本協(xié)議Ⅲ研究》，中國金融出版社2011年版，第143頁。中國人民銀行應(yīng)當(dāng)側(cè)重從金融體系整體出發(fā)，定位其監(jiān)管職能，注重防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施宏觀審慎監(jiān)管，對具體金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)由行業(yè)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

參見韓龍、彭秀坤、包勇恩等：《金融風(fēng)險(xiǎn)防范的法律制度研究——以我國金融業(yè)對外開放為重心》，中國政法大學(xué)出版社2012年版，第131頁。在宏觀審慎監(jiān)管職能配置方面，中央銀行的職能與宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)及工具存在高度的契合性。參見劉迎霜：《論我國中央銀行金融監(jiān)管職能的法制化——以宏觀審慎監(jiān)管為視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第3期，第126頁。具體職能一般包括防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的宏觀審慎監(jiān)管職能（如資產(chǎn)管理工具、流動性管理工具等）和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)管職能。

參見巴曙松、劉曉依、朱元倩等：《巴塞爾Ⅲ：金融監(jiān)管的十年重構(gòu)》，中國金融出版社2019年版，第247頁。從立法模式看，多數(shù)主權(quán)國家的中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，并通過立法授予中央銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)。

See FSB， IMF & BIS， Macroprudential Policy Tools and Frameworks， Bank for International Settlements，2011， p. 15.因此，應(yīng)在《中國人民銀行法》中增加宏觀審慎監(jiān)管職能，但因?yàn)橹醒脬y行承擔(dān)的宏觀審慎監(jiān)管職能與其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)的監(jiān)管職能存在關(guān)聯(lián)協(xié)作關(guān)系，所以應(yīng)先在金融穩(wěn)定法中明確中國人民銀行的基本職能。為此，建議在《金融穩(wěn)定法（草案）》第17條中增加規(guī)定“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下履行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)”。

2.中國人民銀行法律制度與金融穩(wěn)定法的協(xié)調(diào)銜接

金融穩(wěn)定法與《中國人民銀行法》在中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職能的規(guī)則設(shè)計(jì)上需要進(jìn)行內(nèi)容協(xié)調(diào)：一方面，金融穩(wěn)定法在總則部分協(xié)調(diào)中央金融委員會職能與宏觀審慎監(jiān)管職能的基本關(guān)系，建議參照2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，將《金融穩(wěn)定法（草案）》第5條第1款的規(guī)定修改為“國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu) （簡稱統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)，研究審議金融領(lǐng)域重大政策、重大問題等，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。”中央金融委員會負(fù)責(zé)總體統(tǒng)籌和重大事項(xiàng)決策，以此避免中央金融委員會與中國人民銀行在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范中的監(jiān)管職能在履行上發(fā)生交叉，進(jìn)而影響監(jiān)管效率。在金融風(fēng)險(xiǎn)防范中明確中國人民銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體的核心法律地位，刪除“會同”等表述，將《金融穩(wěn)定法（草案）》第17條第1款調(diào)整為：“國務(wù)院相關(guān)部門配合中國人民銀行建立宏觀審慎監(jiān)管基本制度，通過宏觀審慎評估、評級、壓力測試等方式監(jiān)測評估金融業(yè)整體風(fēng)險(xiǎn)狀況，運(yùn)用宏觀審慎監(jiān)管工具，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。”另一方面，建議在《中國人民銀行法》第2條中增加“宏觀審慎監(jiān)管”，在第5條中增加“依法制定和執(zhí)行宏觀審慎監(jiān)管政策”“依法制定和執(zhí)行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則”。由此，在宏觀審慎監(jiān)管方面，先在金融穩(wěn)定法中確立宏觀審慎監(jiān)管的基本框架，然后在《中國人民銀行法》中設(shè)計(jì)中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管的具體法定職責(zé)。

3.宏觀審慎監(jiān)管職能履行中相關(guān)監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)

宏觀審慎監(jiān)管職能與相關(guān)監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)主要包括兩個(gè)維度：一方面，厘清中央金融委員會、國務(wù)院、中國人民銀行在決定“涉及金融穩(wěn)定和改革發(fā)展的重大問題和事項(xiàng)”時(shí)的銜接程序，明確各方主體的職能。在宏觀審慎監(jiān)管重大事項(xiàng)決定中，由于《中國人民銀行法》規(guī)定中國人民銀行受國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，所以應(yīng)先由國務(wù)院討論初步方案，然后由國務(wù)院向中央金融委員會匯報(bào)并提請中央金融委員會對宏觀審慎事項(xiàng)作出決策。另一方面，提高中國人民銀行履行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能的法律位階，該類特殊機(jī)構(gòu)監(jiān)管的法律制度，建議分層設(shè)計(jì)：一是在金融穩(wěn)定法的總則中明確中國人民銀行對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的核心監(jiān)管職能，在“金融風(fēng)險(xiǎn)處置”章節(jié)明確系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)管框架；二是授權(quán)中國人民銀行制定該類機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)管規(guī)則，明確具體的監(jiān)管措施、監(jiān)管程序等。據(jù)此，在金融穩(wěn)定法中，中國人民銀行的職能應(yīng)包括貨幣政策調(diào)控職能、基于系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范的宏觀審慎監(jiān)管職能和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的特別監(jiān)管職能等內(nèi)容。

（三）微觀審慎監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

1.在金融穩(wěn)定法中明確微觀審慎監(jiān)管主體及職能配置

在新金融監(jiān)管體制下，國家金融監(jiān)督管理總局、中國證監(jiān)會和中國人民銀行共同承擔(dān)微觀審慎監(jiān)管職能，基于監(jiān)管職能的調(diào)整，立法應(yīng)當(dāng)作出回應(yīng)。建議在《金融穩(wěn)定法（草案）》總則部分，明確國家金融監(jiān)督管理總局對金融控股公司的審慎監(jiān)管職能，對于互聯(lián)網(wǎng)平臺參與金融活動等新金融業(yè)態(tài)，也應(yīng)當(dāng)明確由國家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)；支付行業(yè)涉及金融基礎(chǔ)設(shè)施，該領(lǐng)域的審慎監(jiān)管可仍由人民銀行負(fù)責(zé)。對于其他行業(yè)的監(jiān)管職能，可以依據(jù)現(xiàn)行金融法律的規(guī)定進(jìn)行職能配置，金融穩(wěn)定法主要是對新調(diào)整職能的法定化。國家金融監(jiān)督管理總局對金融控股公司和新金融業(yè)態(tài)監(jiān)管職能的具體內(nèi)容，應(yīng)在金融穩(wěn)定法中授權(quán)國家金融監(jiān)督管理總局制定具體規(guī)則。

2.優(yōu)化微觀審慎監(jiān)管職能間的協(xié)作

新機(jī)構(gòu)的組建和微觀審慎監(jiān)管職能調(diào)整后，需要在金融穩(wěn)定法中明確相關(guān)職能之間的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，以提高監(jiān)管效率。一方面，國家金融監(jiān)督管理總局與中國人民銀行在實(shí)施微觀審慎監(jiān)管中發(fā)生職能交叉，如因系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的綜合經(jīng)營導(dǎo)致兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有監(jiān)管權(quán)，在該種情況下，中國人民銀行具有業(yè)務(wù)上的專業(yè)性和法定監(jiān)管職能，由其負(fù)責(zé)監(jiān)管較為合理，國家金融監(jiān)督管理總局有義務(wù)配合中國人民銀行實(shí)施微觀審慎監(jiān)管。另一方面，國家金融監(jiān)督管理總局與存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)因?qū)σ欢ǚ秶鷥?nèi)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)都有監(jiān)管權(quán)，兩大監(jiān)管機(jī)構(gòu)可同時(shí)履行監(jiān)管職能，但監(jiān)管措施的內(nèi)容應(yīng)有所不同，如存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)可以采取提高保費(fèi)費(fèi)率的早期糾正措施。此外，在金融穩(wěn)定法中明確規(guī)定，國家金融監(jiān)督管理總局和中國證監(jiān)會實(shí)施功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管時(shí)，應(yīng)依據(jù)最初從事金融業(yè)務(wù)活動或資金最終流向的業(yè)務(wù)領(lǐng)域確定主監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

3.明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的法律地位及其職能配置優(yōu)化

為了讓存款保險(xiǎn)制度發(fā)揮最大功效，需要做到以下兩點(diǎn)。其一，在《存款保險(xiǎn)條例》中明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)為國務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的法律地位，建議將《存款保險(xiǎn)條例》第7條第2款修改為：“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)在職責(zé)范圍內(nèi)對投保機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，具體內(nèi)容由國務(wù)院規(guī)定。”其二，在金融穩(wěn)定法中明確存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的處置職能，與《存款保險(xiǎn)條例》形成有序銜接。為避免重新定位后的存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與相關(guān)主體在職能上存在沖突或不協(xié)調(diào)，建議將《金融穩(wěn)定法（草案）》第18條第3款中的“應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取控制措施并向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制報(bào)告”修改為“應(yīng)當(dāng)及時(shí)向上級主管部門報(bào)告”；將第21條第1款修改為“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定采取早期糾正措施”；將第35條中的“國務(wù)院金融管理部門可以指定”修改為“國務(wù)院可以指定”。

（四）行為監(jiān)管職能配置的制度優(yōu)化

將行為監(jiān)管職能引入法律是一項(xiàng)全新的工程，需要從明確承擔(dān)職能的法定主體及立法模式、明確職能的基本內(nèi)容和法定監(jiān)管職責(zé)等方面進(jìn)行系統(tǒng)化構(gòu)造。

第一，承擔(dān)行為監(jiān)管職能的法定主體。金融穩(wěn)定法將“金融穩(wěn)定”這一金融監(jiān)管的核心目標(biāo)貫穿于法律的始終，屬于金融領(lǐng)域的基本法，適合在該法中明確行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位與法定職責(zé)。為此，建議在金融穩(wěn)定法總則部分明確行為監(jiān)管的法定機(jī)構(gòu)和基本職能配置，然后在該法中單設(shè)一章“金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管”，明確行為監(jiān)管主體、行為監(jiān)管目標(biāo)及行為監(jiān)管職責(zé)等基本框架。在金融監(jiān)管內(nèi)部關(guān)系方面，國家金融監(jiān)督管理總局除了統(tǒng)一承擔(dān)金融消費(fèi)者保護(hù)職能外，從市場秩序維護(hù)的專業(yè)化建設(shè)出發(fā)，建議將維護(hù)金融市場秩序的職能也統(tǒng)一配置給國家金融監(jiān)督管理總局。從外部關(guān)系看，行為監(jiān)管還涉及市場競爭規(guī)制主體與金融監(jiān)管者之間的權(quán)力配置與協(xié)調(diào)。對此，不同國家和地區(qū)呈現(xiàn)了各具特色的模式，如美國實(shí)行市場規(guī)制機(jī)構(gòu)（司法部與聯(lián)邦貿(mào)易委員會）與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)并行協(xié)作模式，前者為競爭執(zhí)法和司法核心，后者在金融行業(yè)競爭性分析上提供支持。

美國2010年《多德-弗蘭克法案》第6條規(guī)定了反壟斷保留條款，除了存在特殊的規(guī)定，法案所作任何規(guī)定都不構(gòu)成對反壟斷法實(shí)施的影響。See Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， H. R. 4173， § 6. Antitrust savings clause， 15-16 （2010）.歐盟則實(shí)行統(tǒng)一規(guī)制模式，由歐盟委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)金融業(yè)競爭執(zhí)法。

參見劉乃梁：《銀行業(yè)反壟斷法規(guī)制的進(jìn)路研究》，西南政法大學(xué)2016年博士學(xué)位論文，第234頁。從競爭執(zhí)法專業(yè)性和場景應(yīng)用理論出發(fā)，筆者建議，我國可采取反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)并行協(xié)作模式，前者基于反壟斷執(zhí)法的專業(yè)性承擔(dān)主要監(jiān)管職能，后者基于金融業(yè)的具體場景來提供具體金融市場的競爭性分析，承擔(dān)協(xié)助監(jiān)管職能。

第二，行為監(jiān)管職能的基本內(nèi)容。我國行為監(jiān)管的目標(biāo)可以確定為維護(hù)市場公平競爭秩序和金融消費(fèi)者及投資者權(quán)益保護(hù)，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國際通行的行為監(jiān)管具體要求

參見亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項(xiàng)目（TA-9377）專家組：《構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)的市場行為監(jiān)管機(jī)制》，中國金融出版社2021年版，第48頁。，我國行為監(jiān)管職能可確定為：維護(hù)市場公平競爭、維護(hù)市場正當(dāng)競爭、保護(hù)公平交易、信息數(shù)據(jù)權(quán)益保護(hù)、金融消費(fèi)者及投資者教育、有效化解金融消費(fèi)糾紛及維護(hù)金融穩(wěn)定等內(nèi)容。

第三，明確行為監(jiān)管的法定職責(zé)。根據(jù)《多德-弗蘭克法案》，美國消費(fèi)者金融保護(hù)局的法定職責(zé)采取了列舉式的設(shè)計(jì)

See Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act， TITLE X-Bureau of Consumer Financial Protection，Subtitle B-General Powers of the Bureau，H. R. 4173， § 1021， Purpose， Objectives， and Functions， 604-605 （2010）.；英國《2012年金融服務(wù)法案》專章規(guī)定了金融市場行為監(jiān)管局的一般職責(zé)，即采取了概況式的設(shè)計(jì)。

See Financial Services Act 2012， PART 2 Financial Conduct Authority and Prudential Regulation Authority， Chapter 1， The FCA’s general duties.英國立法模式會受到具體場景的影響，該種模式可能產(chǎn)生具體職責(zé)內(nèi)容不確定的弊端，也不符合職責(zé)法定的基本要求。從職能內(nèi)容的明確性及包容性出發(fā)，筆者建議我國金融穩(wěn)定法中行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)采取列舉和概況授權(quán)的方式。

第四，行為監(jiān)管職能與審慎監(jiān)管職能的協(xié)調(diào)。有效的審慎監(jiān)管可以更好地約束金融機(jī)構(gòu)的行為，有助于金融消費(fèi)者保護(hù)；行為監(jiān)管的有效實(shí)施會體現(xiàn)在審慎監(jiān)管指標(biāo)中，有助于個(gè)體金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營。

參見亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項(xiàng)目（TA-9377）專家組：《構(gòu)建金融消費(fèi)者保護(hù)的市場行為監(jiān)管機(jī)制》，中國金融出版社2021年版，第26頁。在履行行為監(jiān)管職能的過程中，需要明確其與審慎監(jiān)管職能間的協(xié)調(diào)配合，建議在金融穩(wěn)定法中明確協(xié)調(diào)的具體規(guī)則，內(nèi)容可以包括信息交流機(jī)制、履職配合機(jī)制，如當(dāng)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)可能影響審慎監(jiān)管目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極配合審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)履職并給予及時(shí)的解答。

（五）地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中監(jiān)管職能配置的優(yōu)化設(shè)計(jì)

地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置中職能配置優(yōu)化的解決方案，可以從特別授權(quán)立法和監(jiān)管統(tǒng)籌兩個(gè)方面入手。其一，立法體制是關(guān)于立法權(quán)限劃分的制度，包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)的橫向立法權(quán)劃分，以及中央與地方國家機(jī)關(guān)的縱向立法權(quán)分配。

參見朱力宇、葉傳星主編：《立法學(xué)》（第4版），中國人民大學(xué)出版社2015年版，第104頁。金融基本制度屬于法律保留條款，地方政府中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)特別處置職能需要通過立法機(jī)關(guān)依法賦予。結(jié)合地方中小金融機(jī)構(gòu)處置的需求，在金融監(jiān)管國家集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的模式下，可采取法律授權(quán)的方式滿足地方政府處置金融風(fēng)險(xiǎn)的資源需求，即在金融穩(wěn)定法中授權(quán)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)收到地方政府關(guān)于處置地方金融風(fēng)險(xiǎn)的請求時(shí)，經(jīng)評估發(fā)現(xiàn)可能產(chǎn)生區(qū)域性或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，可以召開金融穩(wěn)定聯(lián)席會議，決策授予地方政府特殊的風(fēng)險(xiǎn)處置職能（批準(zhǔn)地方政府特殊處置方案）及相應(yīng)的特別處置權(quán)，并報(bào)經(jīng)全國人大常委會批準(zhǔn)。因?yàn)閲鴦?wù)院金融監(jiān)管部門對商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)是法律賦予的，所以，地方政府成立的臨時(shí)性聯(lián)合工作機(jī)構(gòu)獲得特定機(jī)構(gòu)的處置權(quán)，需要國家最高立法機(jī)關(guān)的特別授權(quán)。其二，地方政府在取得地方中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置法律特別授權(quán)的前提下，中央金融委員會承擔(dān)處置資源總體協(xié)調(diào)的職能，包括不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)處置職責(zé)協(xié)同、特別處置授權(quán)的申請與決策等。國務(wù)院金融監(jiān)管部門作為金融機(jī)構(gòu)的法定監(jiān)管機(jī)構(gòu)，基于其金融風(fēng)險(xiǎn)處置上的專業(yè)優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)對地方政府處置風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)“輔導(dǎo)”職能，如在具體處置措施的選擇、處置方案具體設(shè)計(jì)中合法性與合規(guī)性的溝通協(xié)調(diào)。中國人民銀行和存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)在各自職能范圍內(nèi)依法履行相應(yīng)的職責(zé)，如為中小銀行提供最后貸款、啟動存款保險(xiǎn)基金償付存款等。如此，“特別法律授權(quán)+央地處置職能協(xié)同”模式既能夠體現(xiàn)中國式金融風(fēng)險(xiǎn)處置中央地責(zé)任合理分配的基本要求，又有助于依法實(shí)現(xiàn)金融法律與地方中小金融機(jī)構(gòu)特別處置模式的協(xié)調(diào)與有序銜接。

五、結(jié)論

法治是國家治理的基本方式，我國金融領(lǐng)域需要一部統(tǒng)籌全局的基本法，以確保國家的金融穩(wěn)定與安全。金融穩(wěn)定法應(yīng)當(dāng)定位為我國金融法律制度中的基本法律。就金融立法中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能配置而言，應(yīng)當(dāng)先結(jié)合我國金融領(lǐng)域的治理實(shí)踐，形成黨的領(lǐng)導(dǎo)下的制度模式，明確由中央金融委員會承擔(dān)統(tǒng)籌監(jiān)管職能。從法律之間體系化、規(guī)范化、穩(wěn)定性的角度考慮，金融穩(wěn)定法應(yīng)當(dāng)明確其與現(xiàn)行金融法律之間的制度銜接，理順金融風(fēng)險(xiǎn)治理中不同職能機(jī)構(gòu)依法履職的關(guān)系。從監(jiān)管目標(biāo)出發(fā)，應(yīng)明確并協(xié)調(diào)統(tǒng)籌監(jiān)管職能、審慎監(jiān)管職能與行為監(jiān)管職能，防止不同類型監(jiān)管職能在履行中發(fā)生混同。在金融法律制度的完善中，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計(jì)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的職能定位，賦予該機(jī)構(gòu)對參保機(jī)構(gòu)處置的職能，推進(jìn)金融領(lǐng)域國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。