深化沈陽現代化都市圈一體化發展的挑戰與對策

摘 要：現代化都市圈一體化發展是城市和國家經濟發展到一定階段的必經之路， 本文采用定量和定性分析相結合的方法，深入分析沈陽現代化都市圈一體化發展過程中面臨著產業發展階段存在差異、產業結構趨同、深層次產業分工協作較弱等問題，并根據沈陽都市圈7市1區的實際狀況，提出構建“1+ 2+ 6”式對策機制，圍繞政務一體化、交通一體化和現代化、基礎設施一體化、數字資源一體化、產業一體化和互補共生化、公共服務一體化和便利化等方面建立城市跨界發展與互通模式，重塑以沈陽為中心的遼寧經濟發展格局，加快遼寧和東北經濟發展。

關鍵詞：都市圈；一體化發展；“1+2+6”式；城市跨界與互通；高質量發展

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2024）08（a）--04

“現代都市圈一體化發展”具有很強的時代經濟特征，發揮著突破城市行政邊界束縛、避免產業獨行、實現區域協同、行業融合的作用，增強多方互動、保持經濟可持續發展。其中，以帶動性強的大型中心城市為經濟核心發展極，輻射形成“同城化、一體化”，是打破障礙效應、實現城市群協調發展和跨區域戰略合作的一項重要突破口，也是各國現代都市圈建設與發展的核心形式。

1 沈陽現代化都市圈一體化發展的意義

1.1 為沈陽、遼寧乃至東北地區發展打開了新的發展空間

2023年4月，沈陽都市圈獲批國家級都市圈項目，是全國第9個、東北首家都市圈，也是國家級都市圈再度擴容的重要舉措。沈陽市作為我國的重要城市，地處東北亞經濟圈的中心地帶，在東北地區整體發展緩慢的形勢下，面對日趨復雜的外部環境和迫切的競爭壓力，只有將自身發展融入國家戰略，跳出傳統發展模式，才能獲取更多發展出路和振興機會。此次躍升國家級項目，進一步打造和提升了沈陽現代化都市圈發展步伐，擴容遼寧區域一體化發展結構，促進遼寧快速融入國內國際雙循環，為遼寧、東北地區經濟提升與局面穩定筑牢根基。

1.2 符合“十四五”時期遼寧省區域發展要求

《遼寧省國民經濟與社會發展的第十四五規劃和二○三五遠景目標綱要》明確指出，加快建設沈陽現代化都市圈，以沈陽為中心，以鞍山、撫順、沈撫示范區等8個區域為支撐，形成產業協作圈、統一市場圈、信用建設圈、品質生活圈，建設新型工業化示范區、東北振興發展增長級，沈陽現代化都市圈不僅擴大城市發展規模，打造新的經濟增長極，還帶動遼寧地區經濟發展。推動沈陽現代化都市圈快速發展是新時代賦予遼寧高質量發展的必然要求。

1.3 提高沈陽作為國家中心城市的實力

沈陽位于“哈爾濱、長春、沈陽、大連”東北經濟中軸線的核心，沈陽都市圈是遼寧省“一圈一帶兩區”區域發展格局中的關鍵一環。在遼寧和東北振興中，沈陽都市圈扮演著聚集資源、催動產業升級、創新驅動發展、對外交流等任務的主角，沈陽都市圈一體化現代化發展為沈陽躋身國家中心城市奠定強有力的基礎，有助于實現東北地區城市進入國家中心體系的零突破，成為超乎直轄市和省會城市的“塔尖”城市，也將獲得更多政策支持和資源傾斜，產生更大的經濟集聚及輻射效應，全方位激發遼寧經濟發展活力，提升經濟發展水平。

2 國內外經驗與做法

2.1 國外經驗與做法

一是東京都市圈，“軌道線網”規模巨大，現代化城市軌道交通網絡已成為疏通城市空間結構的大動脈，由東京都、神奈川縣、千葉縣、埼玉縣及茨城縣南部地區組成，約有3760萬人口、1.64萬平方公里的超大型都市圈，人口密度大和私家車普及率極高。二是紐約都市圈，是世界十大都市圈之一，“以經濟核心城市為軸心、再分工協作”的效率最大化，已成為其他都市圈學習的典范，擁有世界上最發達的水陸空交通體系，圈內城市華盛頓是政治決策的核心，波士頓集中了世界著名高等院校，巴爾的摩和費城有密集高效的交通線，費城的重工業和巴爾的摩的冶煉工業都非常發達，各城市分工協作、優勢錯位互補，集聚功能強大。三是首爾都市圈，其發展特征是“減少重復建設、降低產業同構”，占韓國國土面積的11.8%，人口近國家一半，注重圈內城市分工，分散城市智能、建設新城新村、促進區域間流通。四是倫敦都市圈，倫敦最早成為國際化大都市，城市種族、階層、社區、文化多元性高，首都生活功能建設可以總結為“四圈”，即休閑生活圈、生活保障圈、美好居住圈、便捷交通圈，得到全球各地仿效。

2.2 國內城市都市圈經驗

以京津冀一體化、長三角和珠三角的區域一體化等為代表的區域經濟一體化為我國經濟增長和高質量發展提供了重要動力。一是上海都市圈，包括上海、蘇州、嘉興、南通等，2019年國內生產總值為62140.2億元，占全國比例約為6.3%。都市圈分為四個圈層，包含上海中心城區、上海新城（包含松江、嘉定、青浦、奉賢、南匯五個新城）、上海行政區域、上海都市圈4個圈層，上海行政區域內生產總值最高，在整個上海都市圈約占60%。其中，上海新城的區域貢獻最為明顯，約占50%，龍頭帶動作用明顯。近年來，第一、二產業的發展速度低于第三產業的增長態勢，中心城區對第二產業的貢獻度較低，上海新城區域是第三產業貢獻的代表，體現了上海作為現代化都市圈一體化發展的輻射能力。二是南京都市圈，是我國最早啟動建設的跨省都市圈，擁有國際性沿江先進制造業發展集群、歷史文化久遠、特色山水城林的國家級都市圈，輻射了中西部、泛長三角轉型發展的國際性重要門戶。三是杭州都市圈，是以杭州市為核心的城市群，以湖州、嘉興、紹興、衢州、黃山市等為副中心。以產業數字化轉型升級、都市圈云計算、大數據、物聯網等新一代信息技術形成引領長三角、領跑全國的發展格局，數字經濟效益顯著，跨境電商、新零售業態發展活躍，是我國乃至全球數字貿易、數字金融發展的航標。四是福州都市圈，大數據、新能源汽車、智能制造等新興產業增長迅速，已形成多層次、全方位的協同發展格局，海上絲綢之路文化特色突出。在建立統一的金融資本市場、統一市場準入標準、提升中心城市產業能級、推動文化旅游合作發展等方面取得明顯成效，其生態文明和環境治理位于國家前列。

3 發展優勢和現存發展障礙

3.1 發展優勢

3.1.1 交通設施不斷優化

沈陽都市圈經濟區以沈陽為樞紐中心，形成連結遼寧、東北三省、全國的交通運輸框架網絡，是我國最繁華、最密集的現代化綜合交通樞紐地區。都市圈內共有公路客、貨運站（場）超過130余個，較大程度地滿足物流運輸、客運集疏、市民出行的需求。另外，沈陽市在全國范圍內已率先完成公路主樞紐規劃、建設、應用，建立15個全國公路主樞紐項目，提高了以沈陽為核心的都市圈內旅客運送、貨物的集中調度與傳輸能力。

3.1.2 現代產業體系建設不斷創新

2016年以來，遼寧省將工業互聯網作為工業企業轉型升級的主攻方向，都市圈內鞍鋼、東軟、沈陽機床、忠旺等26家企業進入各類國家級工業互聯網試點示范項目；沈陽市獲批國家級信息化和工業化融合試驗區、國家大數據綜合試驗區；在制造業、航空、醫療、新媒體等重點領域開發5G應用，華晨寶馬車輛數據5G傳輸測試、新松5G云端智能巡檢機器人等106個技術場景實現應用。工業企業發展方式正從規模速度型轉向質量效率型，發展動力正從要素驅動轉向創新驅動。

3.1.3 新格局為都市圈產業合作提供了發展契機

RCEP簽署生效形成了新發展格局，在此背景下，東北亞區域經貿合作迎來共同繁榮的發展機遇；重構“雙循環”背景下的國內經濟體系，有效建立擴大內需的制度，國內超大規模的市場和強大的內生潛力，促進都市圈合作發展的體制創新、破解都市圈產業合作中的突出問題，為沈陽都市圈協調發展，提升遼寧和東北經濟新一輪振興提供了新契機。

3.2 沈陽都市圈一體化發展存在的障礙

3.2.1 產業發展階段存在差異

沈陽、鞍山、阜新、鐵嶺等城市產業結構為第三產業發展規模較大，其次為第二、第一產業的形式；而撫順、本溪、遼陽以第二產業發展規模為主，其次為第三、第一產業的結構。近年來，沈陽三產發展規模較大，位于都市圈首位，2019年第三產業為61.94%，超出沈陽都市圈平均水平12.6個百分點；都市圈內其他城市受原有產業和地理位置等因素影響，第三產業發展滯緩很多，相互差異較小。沈陽的金融業、物流業占服務業的比重分別達到12.3%、8.4%。從生產總值來看，金融業在本地區占比為7.64%，電子商務、商務會展、健康養老等占比也較高；撫順、本溪、遼陽仍以第一產業為主，第三產業發展均顯落后，低于第一產業的發展規模和速度。鐵嶺的二產與三產比例為27.89∶47.86，阜新的二產與三產比例為26.53∶51.71，第三產業發展較為樂觀，第二產業發展仍落后。

3.2.2 產業結構趨同

受傳統東北經濟形式、條件定位、資源狀況等的影響，沈陽都市圈內的產業結構和運行體系存在同質化現象，撫順、本溪的主導產業有鋼鐵、石化等，撫順、阜新還有煤炭產業為共同特征，都市圈內多數城市以裝備制造業為主體，產業區分不清，上下游協作配套不暢。加上各城市間區域行政壁壘、財政與金融體制、投資與風險機制、各自利益等的影響，產業協同和功能劃分有待整合。

3.2.3 深層次產業分工協作較弱

沈陽現代都市圈一體化發展要求產業重新布局，戰略性新興產業、物流運輸業、數字化產業、高新技術產業招商引資發展、人才需求旺盛。目前來看，優勢資源特征未被挖掘和充分利用， 產業布局、規范性有待統籌與合理安排， 產業分工和物資調配停留在淺層次上，科技產業園區、技術合作、人才供需等仍需合理設計、規劃、應用。從第一產業來看，城市之間合作主要圍繞著基本生活方面，農產品低價格使第一產業合作的收益較低，自然使得各個城市的收益也不高。以2019年為例，沈陽都市圈內服務業發展速度高于第二產業，第二產業占地區生產總值的37.43%，服務業占比為55.47%。除了沈陽以外，以現代物流、金融為代表的生產性現代服務業發展速度和規模明顯不足；由于行政限制、產業趨同、科技手段弱等，都市圈內各城市間的協同效應不強。

4 深化沈陽現代化都市圈一體化發展的對策機制

4.1 構建一體化發展新模式

構建“1+ 2+ 6”式對策機制，“1”是指以充分實現城市空間耦合、區域競爭力強、經濟集聚且高質量發展為核心；“2”指體現兩化，即一體化和現代化，既要體現“一體化”的空間形態，又要具備“現代化”的發展水平態勢； “6”指圍繞“政務一體化、基礎設施一體化、數字資源一體化、交通一體化和現代化、產業一體化和互補共生化、公共服務一體化和便利化”6個方面著手建立一體化、同城化的城市跨界發展與互通模式，重塑以沈陽為中心的遼寧經濟發展格局，融入國家經濟高質量運行軌道，實現沈陽現代化都市圈真正一體化，加速遼寧和東北經濟快速發展和提升！

4.2 沈陽現代化都市圈一體化發展的對策

沈陽現代化都市圈綜合水平的提升應是中心城市和外圍城市的強強聯合， 要多方打通沈陽與周邊的聯系通道，其他各市也要充分挖掘自身發展潛力，提高對沈陽輻射發展的接受程度，全面提升現代都市圈經濟發展水平。 結合7市1區與沈陽的位置、產業結構、資源條件不同，設計發展布局，主要依據與沈陽主城區的遠近，在空間布局上建設“同城化”和“一體化”兩種形式，即構建和加快實現“沈撫同城化”“沈陽與圈內其他城市一體化”的發展格局。

4.2.1 政務一體化

第一，推進法制規劃，行政手段與經濟建設共用

起草和完善“專項”立法與規劃，推行“試水”跨市域協同立法。時機適當時，推出 《沈陽現代化都市圈產業協同規劃》《沈陽現代化都市圈交通一體化促進條例 》《沈陽現代化都市圈環境治理條款》《沈陽現代化都市圈公共服務一體化試行規劃》等，構建《沈陽現代化都市圈高質量發展評價標準體系》，合理確定立法體裁，提高立法定則的針對性、時效性、實用性和可操作性。

第二，打破行政壁壘、建立健全協調聯盟工作機制

共建政策協同、行政共治、資源共用的運行新機制，逐步推進以沈陽為中心，周圍城市向沈陽行政區靠攏；建立都市圈內各政府層面、區域之間的“回型”“塔型”等合作聯盟， 積極推動規劃共編、決策共議、政策互通、資源互用、 重大項目工程共建等，形成共商共策的合作局面。

4.2.2 交通一體化和現代化

培育發展現代化都市圈，交通一體化必須先行。各市與省發改委、省交通運輸廳對接，積極推進交通路網加密，路與橋連點成線、織線成網。

第一，緊隨“一帶一路”，打造沈陽都市圈物流樞紐群

提高沈陽桃仙國際機場的運營能力和國內外影響力，創建東北亞國際航空樞紐， 打通桃仙機場與沈陽周邊城市的城際、輕軌、地鐵等沿線道路；融入京津冀圈，依托大連港、丹東港、營口港各大港口，積極暢通與渤海灣和遼寧南部沿線城市的海陸交互，建設雙向物流通道。構建緊密連接東北亞、銜接國內、溝通全球的國際經濟聯系網絡，暢通國內外“雙循環”。

第二，“鐵路公交化、 公路穿越化”鋪展

鐵路公交化能夠帶動沿線經濟的發展，沈陽鐵路貫通南北，建議向更大范圍、更高標準上鋪展。 沈撫距離近，兩市交通連線發展成績可觀，可推進沈鐵9號二期向撫順延長建設路線；積極推進沈本兩市的鐵路和汽車交通工具；沈鐵兩城對接城際鐵路、高速公路、西部大通道、遼河特大橋等；沈阜的距離較遠，交通互連有待完善，需拓寬和打通多條公路和鐵路線路。

4.2.3 基礎設施一體化

只有基礎設施建設做全做實，才能為都市圈一體化奠定基礎；沒有配套的基礎設施條件，無法全面實現一體化與現代化。

第一，保持基礎設施投資力度，預留潛在的增長空間

基礎設施的提前構建和布局仍是實現都市圈一體化的緊迫任務，特別是涉及范圍廣的項目、關鍵性任務、核心項目工程等，要提前設計、納入建設工程規劃， 為產業建設和推廣、旅游康養、醫療教育等資源一體化的共建共享提供基礎保障。

第二，打造數字新基建，完善先進互通的設施網絡

建成高標準網絡互通體系，構建起現代基礎設施，超前布局 5G 基站、物聯網、云計算、數據中心等應用設施，大幅縮短網上交通距離，依托中國移動（沈陽）數據中心建立服務集群，打造工業互聯網和現代服務平臺。加大倉儲運輸、郵政通信等現代科技設施投入力度，時刻保持通信設施、倉儲設備等現代化與潮流化的功能特征，切實提高通信和物資保管的暢通與便利。

4.2.4 數字資源一體化

第一，構建數字經濟核心產業發展聯盟

區域一體化高質量發展的根本在于科技創新引領區域產業的高質量發展。緊抓都市圈內以沈陽為核心的數字經濟發展快捷優勢，率先推動數字經濟要素在全域范圍內流通與共享，特別是生物制藥、機器人技術、航運、裝備制造等沈陽數字經濟核心產業，帶頭建立產業發展聯盟，促進數字材料、核心技術、專業人才等協同，使供給與需求更加配套，加快數字信息的傳遞，建設多層次開放合作體系。

第二，發揮科教資源優勢，優化科技協同與創新

實施科教資源共享與創新開放合機制，構建沈陽都市圈內共性技術研發平臺，支持開展多學科交叉探索研究， 引導高校院所與周圍地區聯合共育。加速科技成果轉化，支持周邊城市在沈陽設立“科技飛地”，制定平衡趨同政策，建立健全成果轉化項目資金共同投入、技術共同轉化、利益共同分享機制。

4.2.5 產業一體化和互補共生化

第一，促進中心城市與周邊地區產業優勢互補

形成各城市區域產業一體化發展局面。產業發展方面，推進華晨寶馬新工廠、機器人項目、現代數字產業項目等領頭企業在都市圈內擴建，建設一批高品質產業集聚區；強化產業協同方面，加強沈陽與周邊城市產業分工與協作，加強沈陽北部地區與鐵嶺開展合作，聚焦汽車、農產品深加工等領域；遼陽是沈陽經濟區的重要一城，沈陽自貿區溢出的服務業、制造業等可大幅度流向遼陽，促進遼陽的原材料加工業和裝備制造業繼續生產，發揮壯大這些企業有遼陽的支柱作用。

第二，發揮產業上下游之間的關系，打通互補鏈條

發揮撫順和沈陽在產業鏈上游和下游的鏈接關系，開展大唐沈東熱電廠擴建工程項目，提高技術轉化能力，力爭沈撫合一。鞍山和沈陽產業相通，聚焦先進裝備制造業，共同培育裝備制造、機器人產業、新能源和材料、新基建、信息技術等新興產業，推動汽車零部件、新能源汽車產業鏈整體提升，推進鞍山港與沈陽國際陸港錯位發展，加快建設中德產業園鞍山分園，共同提升兩市開放水平和戰略性新興產業的協作發展。沈陽與阜新的對接協作要以提高資源利率為主要任務，阜新存在資源枯竭現象，推動阜新裝備制造、地域旅游等，與沈陽及其他城市發展對接。

4.2.6 公共服務一體化和便利化

公共服務建設與一體化發展方面，加大對公共服務的投入和資源配置，提高公共服務的普及程度和質量。推進醫療系統向沈陽外的城市擴建，實現醫療信息共享互認、就醫看病開通“一證通”等便利化手段。建立人力資源管理一體化信息服務平臺，發布用工信息、職業培訓與提升、服務管理系統。力爭都市圈內公共服務“一網通辦”“一網協同”全覆蓋。實現醫療、社保、教育、用工等公共服務的系統對接，建設和完善各市政務數據資源、公共服務共享機制。

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