基于公務員數字素養模型的政府數字化轉型問題研究

〔內容提要〕在政府治理數字化轉型的背景下，數據驅動的公共管理與決策成為政府治理新范式，數字素養已然成為公務員必備的能力素質。但是受制度、工具、組織、主體等因素影響，數字政府的建設出現了四類問題——數字形式主義、基層領導干部觀念意識的碎片化問題、部門間協同能力不足以及國家信息安全和個人隱私保護問題。而公務員政府治理的主體，其數字素養起著重要作用。本文通過一個分析框架來探尋數字素養與這些問題之間的關系，構建起公務員所必需的數字素養蛛網模型，提出重視數字治理專業人才培養、加強數字培訓、提升數字認知、增強數字化溝通協作能力、加強數據安全機制與安全管理能力等對策，以此提升公務員的數字素養，助力解決政府數字治理過程中出現的問題。

〔關鍵詞〕公務員能力；數字素養；數字政府

注：本文受沈陽市哲學社會科學專項資金資助項目“人才促進沈陽經濟高質量發展的路徑與對策研究”（項目編號：SY20230260Y）資助。通訊作者：姜慧

一、引言

伴隨著我國數字經濟的不斷壯大，我國各級政府的數字化轉型也迅猛發展。從2012到2022年，我國電子政務發展指數國際排名從78位上升到43位，全國一體化政務服務平臺用戶超10億人，實現1萬多項高頻應用的標準化服務，大批高頻政府服務事項實現“一網通辦”“跨省通辦”。

政府數字化治理體系和治理能力取得顯著進步的同時，數字化轉型過程中的問題也日益暴露出來，突出表現在數字形式主義、基層領導干部觀念意識的碎片化問題、部門間協同能力不足以及國家信息安全和個人隱私保護等方面。導致這些問題的原因和解決這些問題的措施涉及多種因素，但公務員的數字素養則是一項基礎的又常被忽視的因素。國務院《關于加強數字政府建設的指導意見》中指出，把提高領導干部數字治理能力作為各級黨校（行政學院）的重要教學培訓內容，持續提升干部隊伍的數字素養，創新數字政府建設人才引進培養使用機制，建設一支講政治、懂業務、精技術的復合型干部隊伍。政府的數字化轉型不僅僅是數字技術的應用問題，而是涉及思維觀念、制度體系、組織結構、業務流程、治理手段等的系統問題，而公務員作為數字政府的主體、執行者，是否具備相應的數字素養，對于政府的數字化建設影響重大。但是受多種因素影響，如地域、教育因素，公務員的數字素養表現出不同程度的缺失或不足，成為政府數字化轉型的制約因素之一。

學術界對數字素養的理解隨著數字技術的發展和深度應用而不斷深入，對數據治理、數字政府的既有研究多偏重于宏觀層面的制度、組織與技術，對“人”這一核心要素關注尚顯不足。本文從公務員數字素養入手，分析其存在的不足，進而提出通過提升公務員數字素養解決政府數字化轉型中問題的途徑。

二、公務員數字素養概念內涵及框架構建：一個蛛網模型

從政府數字化轉型的角度審視，為了適應數字政府建設和發展的要求，公務員必須不斷提升數字素養，轉變思維模式，提高自身適應和應用數字技術的能力。學者張春紅、楊濤基于質性和量化的混合研究設計，發現公務員數據素養概念具有復合性，是公務員群體勝任數據活動全過程所需能力素質的綜合。本文通過構建公務員數字素養的蜘蛛網模型，將公務員的數字素養劃分為4個維度、12個方面，如圖1所示。

數字認知能力要求公務員具備基本的數據意識、數據技能和數據知識。數據意識是指能夠理解數據的重要性，主動從數據角度思考問題，對數據的產生和應用具有足夠的敏感度；數據技能是指能夠對所掌握的數據資源進行歸納整理和分析利用，能夠高效、精準地提出數據需求并運用于解決實際工作問題；數據知識是指對數據科學規律和原理的掌握情況。數字認知能力素養需要公務員將與數據相關的知識、技能和意識綜合起來，形成統一的整體。

數字技術應用能力是利用數字化工具開展政務工作的根本技能儲備。技術是將數字化時代的重要生產要素——數據——整合開發為應用的渠道和手段。政府數字化轉型過程中常用的技術包含互聯網及其硬件、軟件的應用技術，包含數據收集、存儲、清洗和挖掘分析的大數據技術，包含自然語言生成、語音識別、機器學習等人工智能技術。在政府數字化轉型背景下，政府部門許多工作的開展以及公共服務的提供都建立在數字平臺和軟件的基礎上。公務員不必對上述技術知識完全精通，只需掌握技術原理及其在政府治理中的應用和技術發展的趨勢。

數字溝通協作能力又可以分為數字化信息交流能力、數字化在線協作能力以及在數字化環境下引導輿論、溝通群眾的能力。數字化信息交流能力是指能夠利用數字化技術提升信息傳遞效率、促進公務信息與數據共享的能力；數字化在線協作能力是指公務員能夠利用各種數字技術和平臺有效開展內部協作的能力。在數字化場景中，公務員需要具備利用數字技術和平臺對外交流、協作的能力，具備引導輿論正確走向，運用通俗簡易的語言、方式去處理群眾面臨的數字化難題。只有這樣政府各部門才能有序、高效地開展內外協作，共享數據，共同解決政務問題。

數字安全管理能力是指公務員能夠安全、合規地使用數字基礎設施和公共數據，并且在數字化治理過程中具備較強的意識形態安全意識。安全素養既包括數字化系統的操作流程等安全知識，還包括識別安全風險、維護數據安全與意識形態安全的意識。數字安全管理能力強調的是公務員在利用數字基礎設施和數據時的安全性和合法性，是公務員數字素養中的基本原則和底線。

當四大維度及其各個維度下方所含的12個方面能力完備時，公務員的數字素養就會形成一張穩健的蜘蛛網，推動政府的數字化建設順利進行下去。反之，當公務員的數字素養在某一維度有所欠缺時，政府的數字化建設就會出現相應的問題。因此，面對政府數字化轉型中出現的問題，必須厘清其與公務員數字素養之間的關系，找出缺失的維度，采取措施加以彌補，才能從根本上解決問題。

三、公務員數字素養與數字政府建設：一個分析框架

數字政府建設是通過利用數字技術改革政府現有的組織結構、制度體系、業務內容和業務流程等，最終提升政府的治理能力。關于數字政府建設的已有研究對于組成政府的核心要素即公務員的重視不夠，但從根本上說，公務員的數字素養決定了數字政府建設的成敗，因為政府組織的重組、制度的變革、業務的再造等都需要有相匹配的公務員數字素養，否則，數字將是死數字，數字技術將是死技術。本文提出一個分析框架，用以說明公務員數字素養在數字政府建設中的作用（見圖2）。

該框架主要內涵如下：

1.數字政府建設

大數據、云計算、區塊鏈等數字技術改革傳統政府的組織、制度、業務（包括業務內容和業務流程的變化），形成與數字時代相適應的新組織、新制度、新業務，實現治理效能、治理進度、治理程序的蝶變，提升數字治理能力。即圖2中A→B→C的路徑所示。

2.公務員數字素養的作用

D→E的路徑表示，數字技術會通過提升公務數字素養而直接提高政府數字治理能力。更重要的是，公務員的數字素養在數字政府建設中起著重要甚至根本性的作用。俞可平在《論國家治理現代化》一書中也指出：“政府數智化轉型過程中，技術、制度因素以外的治理主體的素質會深刻影響國家治理的效能。”政府的數字化建設依靠公務員執行推進，而數字技術作為工具，影響其效用的最主要因素就是執行技術的主體——公務員。簡·E·芳汀在《構建虛擬政府——信息技術與制度創新》中闡述客觀技術與實際執行的技術是不一樣的，要讓數字技術與政府充分地融合，發揮其最大效用，必須重視提升公務員的數字素養。公務員既有的數字素養水平會影響傳統政府的組織、制度、業務等的變革方向、程度、速度等，促進數字政府建設，如路徑F所示。而另一方面，如路徑H所示，公務員的數字素養提升又會更好地匹配數字政府中新組織、新制度、新業務，進而提升政府的數字治理效能。

3.公務員數字素養的影響因素

公務員的數字素養達到什么程度，一方面取決于客觀的數字技術本身，如D所示；另一方面則取決于其所在的政府的組織、制度和業務的特征，如G、I所示。借鑒簡·E·芳汀對客觀技術和實際執行技術的區分，可以說，客觀的數字技術構成了公務員可獲得的數字素養的機會可能集，但公務員實際的數字素養水平、提升的快慢等，則依賴于傳統政府的組織、制度、業務特征，這些特征會促進也可能會阻礙公務員對數字技術的情感認知以及內化程度，繼而顯現出相應的數字素養。而當政府進行數字化轉型后，新組織、新制度和新業務等會對公務員數字素養提出新的需求，提升公務員數字素養。

四、數字政府建設中的問題：基于公務員數字素養的分析

目前，數字政府建設中仍存在數字形式主義、觀念碎片化、部門間協調不足以及數字安全漏洞等問題。這些問題與數字技術發展水平和制度不健全有關，但很大程度上是由于公務員數字素養不能適應數字政府建設的要求造成的。

1.數字形式主義——數字技術應用能力不足

政府的數字形式主義是壓力型體制下的制度性產物，體現為公務員的策略性應對行為。大數據促使政府治理模式的改變，而公務員作為政府的主體、執行者，必須轉變思維方式，把事務問題轉換成數據問題，把決策問題轉化成算法問題。但由于地區、教育等因素影響，公務員的數字技術應用能力與現實需要之間存在鴻溝，就出現了披著數字化外衣的形式主義——“數字面子工程”。具體表現為名目繁多的線上投票、網絡問政平臺的敷衍性回復、信息數據的重復收集。數字治理強調數字化改造，將傳統的工作方式改造為依靠技術積累和程序標準的操作平臺，而部分公務員因缺乏相應的數字化應用能力，只能將“互聯網+政務”簡單地等同于“政務服務+互聯網”，將傳統的政務服務簡單地搬到網絡平臺上，其管理和服務本質上是滯后的。

2.基層領導干部觀念意識的碎片化問題——數字認知不足

基層數字政府建設過程中的碎片化現象是指受地區經濟、基礎設施、領導認知等主觀因素影響，導致各地區數字政府建設缺乏統一的標準，呈現零散的狀態。目前，基層數字化的建設落在鄉鎮人民政府的管理范疇，但是沒有專業的部門與市縣一級的對應，且領導干部對于數字化轉型的認知存在差異，對于數字政府的建設有著不同的治理理念，甚至有些領導可能對數字政府的建設存在錯誤認知。就出現了一個領導班子一套方案，數字政府的建設“碎片化”的現象，導致基層政府資源整合能力不足，給基層政府的數字化轉型帶來了更多的改革任務和更大的壓力。究其根本，是公務員對數字技術的理解和認知出現了問題。技術認知是指技術主體對技術的理解、解釋和控制，貫穿客觀規則和主體創造力的過程。就大數據技術應用而言，不同的理解進一步對定義組織和技術標準構成了挑戰，并使得在公共管理中使用大數據的共享愿景或未來路線圖很難達成一致，減緩了大數據潛在使用價值的開發。所以毋庸置疑，公務員對數字技術的認知制約著政府數字化轉型的進程與質量。具體來看，現階段一些公務員對政府數字化轉型的理解依舊停留在表面，簡單地將政府數字化轉型視為是在原有電子政務的基礎軌道上布局大數據、區塊鏈和人工智能等數字技術的過程，遠沒有認識到數字化轉型給政府業務流程、治理制度以及基本理念等帶來的變革性影響。

3.部門間協同能力不足——缺乏數字溝通協作能力

各級數字政府建設統籌工作的情況比較復雜，各數字政府建設做法也不盡相同，導致地方政府數字化進程中協同能力和水平參差不齊，制約了政府、社會和市場的相互合作。地方政府上下級之間、部門之間、機構公務員之間溝通、協作能力缺乏，導致政策銜接不暢，政策零散化、碎片化，信息互聯互通受到抑制。加劇了“信息孤島”效應，不能有效形成共籌共建凝聚力、共享共治合力，抑制了數字化政府建設的進程。

4.國家信息安全和個人隱私保護問題——數字安全意識匱乏

數據的開放與共享是數字政府建設必不可少的環節。但是數據的開放與共享又會產生數據安全問題以及隱私泄露的風險，大數據時代下，政府面臨的數據是龐大且復雜的，這對于政府的數據安全防護提出了更高層次的要求。但是由于公務員對數字只收集而不整理，導致數據雜糅、數據缺失現象頻頻發生。數字政府建設過程中面臨的安全風險，又可以進一步劃分為技術風險、數據安全。其中技術風險主要是指信息安全問題，人們主要面臨著網絡信息攻擊、信息安全漏洞、信息泄露等信息安全問題。這一點也比較普遍，比如一些群眾在微博平臺化身“鍵盤俠”，煽動輿論走向，給政務部門施加壓力。政府數據安全主要包括數據濫用和數據監管。比如，公務員對數據收集、整理不重視，隨意將公民信息授予第三方使用，就會造成公民信息的泄露，政府公信力也會下降。同樣隨著社會的發展，電子信息渠道也越來越多樣化，政府對數字化的監管的難度進一步加大。

五、通過提升公務員數字素養促進數字政府建設

1.重視數字治理專業人才培養

公務員是數字治理的主要力量，對于矯正數字形式主義起著關鍵作用。因此，數字治理對于工作人員的專業素質提出了更高的要求。不僅要轉變思維方式，將決策問題轉為算法問題，用數據說話。更要提升自身的數字化應用能力，從數據中發現問題，用數據解決問題。因此，應當通過科學的培養，提升公務員的數字技術應用能力，包括信息能力、技術能力、協作能力、問題解決能力等，使其數字素養能夠與當下的數字技術匹配，并出臺相應的激勵就業政策，鼓勵具有大數據思維、數字化技術的人才進入公務員隊伍當中，提升數字治理隊伍的吸引力。

2.重視數字培訓，提升數字認知

首先，將提高公務員的數字認知能力作為公務員晉升培訓的重要環節，并把數字認知能力的培訓任務列入組織部門、人事部門的日常培訓中，讓數字素養系列課程進入各級黨校系統，作為領導干部晉升和基層干部調入機關任職的必要環節。其次，針對公務員的工作特點，予以針對性的培訓，提高其數字認知能力，改善對數字化的固有認知。公務員的工作多繁瑣，整塊時間少，因此可以利用線上教學的方式向其傳授數字化的知識。

3.構建“網絡化”治理模式，增強數字化溝通協作能力

從治理的方式上看數字政府引發了政府結構由碎片化到整合，政府管理也從封閉走向開放，因此數字政府的建設要依托網絡化組織結構，變部門之間的垂直溝通為水平溝通，增強政府部門間的協同合作能力，建立合作關系，構建扁平化的組織結構。在這一過程中，首先，公務員的數字化溝通協作能力起著至關重要的作用。公務員需明確自身在信息網絡中的定位，善于利用遠程會議、即時通信消息、電子郵件傳輸等方式，打破時間空間限制，高效、精準地接受和傳遞政務信息。其次，數字治理中，跨層級、跨部門協作需求日益增加。領導干部要善于利用政務APP、公眾號等數字化平臺建立線上項目工作組，借助數字化工具進行任務分解、進度跟進，實時接收執行反饋。培養各級公務員良好的在線協作能力，以勝任線上項目協作工作。

4.從“封閉化”到“開放化”，加強數據安全機制與安全管理能力

制定數字政府治理標準，整合數字政府資源.強化多元主體互動與協同，讓各個部門對數據的收集、整理、存儲有一個統一標準，并且進一步明確各級政府部門以及部門崗位對數據使用權限實現政府內部數據的共享，完善運行機制。具體來看，首先要加強數據安全技術，防止政府數據外泄。加強公務員的數據保護意識，不將數據隨意授權給第三方。與此同時，應當增強政府權威與公信力，組建擁有數字技術的人才隊伍，加強數據監督。面對多元化的數字治理形式，政府要時刻保持清醒，加強監督，凈化網絡環境。避免多元利益主體“尋租”現象，建立一個陽光透明便捷、高效的基層數字政府。

（作者單位：沈陽師范大學管理學院）