山西省政府產業基金引導重點產業鏈高質量發展戰略研究

摘 要：政府產業基金對精準引導山西省產業鏈關鍵環節、促進產業鏈上下游高效協同、加速產業生態構建具有顯著作用。文章探討了山西省政府產業基金在引導重點產業鏈高質量發展中的戰略作用，分析了山西省政府產業基金引導重點產業鏈建設的發展成效和問題挑戰，提出按照“一產業鏈，一基金”的理念，對16條省級重點產業鏈形成全覆蓋的基金矩陣的發展發展策略，并提出具體建議推動產業基金在省級重點產業鏈上充分發揮引導帶動作用。

關鍵詞：政府產業基金 政府投資 產業鏈

中圖分類號：F062.9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）08-037-03

一、引言

我國經濟進入高質量發展階段，但在一些重點領域和關鍵環節仍存在發展不平衡和不突出的問題。政府在經濟社會發展進程中，采取更加主動和前瞻性的策略以發揮更強的引導和推動作用。政府產業基金作為一種產業政策工具，對精準引導山西省產業鏈關鍵環節、促進產業鏈上下游高效協同、加速產業生態構建具有顯著作用[1]。要完善擴大投資機制，拓展有效投資空間，擴大高技術產業和戰略性新興產業投資。目前，各地方政府在積極探索政府產業基金發展戰略[2]，依托本地產業基礎和未來發展規劃，有效運用財政杠桿效應，吸引并整合社會資本，精準導向投資流向，推動關鍵產業鏈條的轉型升級與高質量發展。

山西省長期以來以傳統煤炭行業為經濟支撐，但隨著全球經濟綠色轉型和對低碳可再生資源的追求，山西省經濟正在迎來新舊動能轉換的關鍵期，加快調整和優化產業結構是山西省現階段實現經濟高質量發展的必要要求，如何更好地通過支持產業發展和科技創新，促進傳統產業轉型升級、優化主導優勢產業、培育戰略性新興產業和未來產業等方面加快形成新質生產力，是當前山西省高質量發展面臨的重要課題[3]。針對這個問題，《山西省重點產業鏈“鏈長制”2024年行動計劃》明確指出要貫徹全省新型工業化推進暨制造業振興升級大會精神，著力統籌用好產業鏈工作抓手，加快推進重點產業鏈高質量發展，探索建立“產業鏈+鏈主企業+產業基金”運作模式，推動產業基金在省級重點產業鏈上發揮引導帶動效應。

二、山西省產業基金發展成效及存在問題

（一）發展成效

1.產業引導功能不斷優化。山西省政府產業基金通過精準識別與布局，聚焦于新一代先進制造、新材料等關鍵產業鏈，持續強化其產業引導功能。具體而言，山西金信清潔投資引導設立煤化工股權投資基金，推動煤焦化產業升級，提升能效與附加值，減少污染排放，促進煤炭清潔高效利用，并強化產業鏈下游深加工與物流建設。太行產業基金通過省市聯動基金，重點扶持芯片、汽車制造等新興產業，助力晉城市引入富士康高端智能裝備項目，推動光機電產業發展與智能制造品牌建設。

2.以投促引功能不斷強化。山西省通過放大省內各級引導基金作用，深入探索基金招商模式，為產業鏈基金在重大項目上的投資提供了清晰的方向指引與精準信息支持，有力推動了產業鏈的提質增效與轉型升級。具體而言，戰略性新興基金精準投資上海錫純，促進半導體材料國產替代，增強了產業鏈自主可控能力；山西產業投資基金成功引入傳感技術項目，賦能太重集團數智化轉型，促進了傳統制造業與新興技術的深度融合；太行產業基金通過引入威馬汽車項目，為新能源汽車產業園的建設奠定了堅實基礎，引領了山西省汽車產業的綠色智能化發展。

3.“專精特新”引培成效顯著。山西省產業基金深化布局，聚焦于強化重點產業鏈的關鍵技術支撐，積極引入一批在細分領域內創新能力強勁、產業鏈協作緊密的高成長性科技型中小企業，為產業鏈升級注入新活力。為此，特設省級“專精特新”中小企業專項引導基金，旨在精準扶持具有“專業化、精細化、特色化、新穎化”特征的中小企業群體。同時，該基金開放擴容機制，廣泛吸納各級政府、高校院所、重點實驗室及新型研發機構等多元主體參與基金設立與運作，構建起多元化、深層次的資金支持體系，持續增強對“專精特新”企業發展的金融支撐力，助力其實現跨越式發展，進一步夯實山西省產業鏈的技術創新基礎與競爭力。

（二）存在問題

1.資本投向存在產業鏈覆蓋盲區。山西省政府產業基金在推動能源產業、制造業及高新技術企業方面展現出明確的投資導向，特別是在新能源汽車、氫能、光伏等前沿產業鏈與關鍵企業的布局上，成效顯著，為產業鏈關鍵節點的突破與整體轉型升級提供了強有力的資本支撐。然而，深入分析發現，當前產業基金的投資布局尚未全面覆蓋山西省所有重點產業鏈，缺乏針對區域獨特優勢與產業特色的專項基金設計，這在一定程度上限制了產業鏈的深度構建與高效發展，成為制約產業升級的潛在瓶頸。

2.基金投資的領域和范圍受限制。山西省政府產業基金的投資重心主要聚焦于鏈主企業及招商成長型產業項目，這一策略雖確保了基金的穩定收益與項目落地效率，但在扶持早期及未來產業項目方面，其投資力度與針對性尚顯不足，主要體現在對光伏、現代醫藥等戰略性新興產業及未來產業的初創期企業扶持力度不足，未能有效促進產業鏈關鍵節點的創新與突破。由于初創期企業普遍面臨高風險、高不確定性及落地難度大等挑戰，與當前政府產業基金追求穩定收益的目標存在一定沖突，導致對此類項目的投資相對保守。此外，基金在篩選投資項目時，難以有效識別并吸引具有高成長潛力和市場吸引力的初創企業，進一步限制了其投資領域的拓展與深化[4]。如何平衡風險與收益，加大對初創項目及新興產業的投資力度，成為山西省產業基金亟待解決的關鍵問題。

3.跨層級跨區域基金協調聯動機制缺失。在山西省產業基金的發展實踐中，盡管省級基金已逐步確立其核心引領地位，但在跨層級、跨區域的基金協調聯動方面仍顯不足。當前，省級產業基金與國家級產業基金、市縣級子基金之間的信息共享、項目推薦及聯合投資機制尚未健全，導致資金流動不暢、資源利用效率低下。缺乏高效的“上下聯動”機制，使得產業基金難以形成多級聯動的整體效應，限制了其在支持重點產業鏈發展、促進產業轉型升級方面的作用發揮。

4.退出路徑不暢，制約資金利用效率。資金滾動使用是提高產業基金利用效率的重要途徑。當前，山西省一批前期設立的基金亟需退出，但由于退出機制不健全，導致部分基金應退而未退，影響資金流動和利用效率。一是基金退出的考評機制不完善，未區分政策性和非政策性項目，主要側重于財務指標和短期收益，忽略了社會效益、技術創新等整體運營成效。二是基金退出的市場機制不健全，山西省基金退出機制面臨挑戰，主要由于資本交易市場尚未充分成熟，二級市場發育不足及中介服務體系的不完善嚴重制約了政府產業基金的有效退出[5]。亟需構建健全的資本交易市場與配套服務體系，以完善基金順暢退出的市場機制。

三、發展路徑與建議

（一）模式設計：強化跨層級跨區域基金聯動，彰顯系統協同效能

通過央地合作、地方與地方互補合作等模式加強跨層級跨區域基金協調聯動，有助于解決重復設立和投資碎片化問題，助推區域經濟發展一體化。多省通過橫向聯動構建起多層次、廣覆蓋的合作網絡，形成區域間產業鏈的協同發展、資源共享、優勢互補，例如，長三角協同優勢產業基金直接投資項目200億元，撬動超800億元社會資本，培育出121家國家級專精特新“小巨人”企業；四川和重慶的天府兩江協同創新基金助力科技創新與產業轉型升級，推動成渝地區雙城經濟圈建設[6]。

山西省可聚焦資金、技術、空間、人才等關鍵要素以及營商環境優化等方面，在梳理現有相關政策基礎上，強化配套政策的協同利用。一是充分利用國家層面的相關政策。緊密對接國家重大戰略，結合山西省在黃河流域生態保護和高質量發展、中部地區崛起等國家區域發展戰略中的定位，篩選符合發展需求的投資項目，推動基金投資與區域發展協同共進應緊密結合國家科技創新政策，同時借勢《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》《支持科技創新專項擔保計劃》等國家創新基金及相關政策，加大對科技創新項目的支持力度，引導社會資本投向科技創新領域。二是充分利用省級層面的其他政策。政府產業基金應充分利用省內科技創新政策、產業政策、人才政策和科技金融等其他政策，圍繞山西省16條省級重點產業鏈，關注產業鏈的關鍵環節和核心企業，識別產業鏈中的薄弱環節和潛在增長點，實施產業鏈精準招商引資行動，推動產業鏈上省內重點企業與國內相關領域重點企業對接來晉投資，引領產業鏈提能升級。三是充分利用縣（市、區）層面的產業政策。各縣（市、區）具有不同的產業特色和優勢，政府產業基金應立足各縣（市、區）相關政策，與縣（市、區）聯動設立產業基金，引導社會資本投向地區特色項目、重點產業，支持地區特色產業鏈的發展。

（二）投資階段：聚焦產業鏈提能升級，覆蓋企業全生命周期

目前，山西省形成了“16條省級重點產業鏈+37家鏈主+77家鏈核企業”的產業鏈格局，為進一步提升產業鏈發展效能，政府產業基金可通過精準布局，分階段支持鏈主企業、引導鏈核企業及培育早期孵化項目，構建起產業鏈全生命周期的基金支持體系。此舉不僅契合產業鏈升級迫切需求，更能促進科技成果轉化，持續激發創新活力，穩步提升產業鏈整體競爭力。在此方面可借鑒浙江的成果經驗，浙江省整體構建“產業集群基金、專精特新母基金、科創母基金”三大基金群，分別培育產業鏈重大項目、成長型項目、早期孵化項目，首批15支專項基金規模合計650億元，精準支持先進制造業產業鏈建設[7]。

山西省可進一步圍繞重點產業鏈上下游設立產業基金，搭建覆蓋重大項目、成長型項目、早期孵化項目的產業基金矩陣。一是重點支持核心鏈主企業，發揮其產業控制力與資源配置優勢。政府產業基金應通過股權投資、專項補助及綜合金融服務等多元化手段引導和支持省內特鋼材料產業鏈鏈主太鋼集團、高端裝備制造產業鏈鏈主太重集團、裝配式建筑產業鏈鏈主山西建投集團等國有鏈主企業，確保其在戰略轉型和技術創新過程中有充足的資源投入。同時支持國有鏈主企業圍繞主導產業和優勢產業進行上下游延伸，進而牽引并穩固整條產業鏈的競爭優勢。二是支持成長型產業項目，引導配套企業發展。深入剖析產業鏈結構，確立基金投資方向，依托基金資本杠桿與資源整合優勢實施精準產業鏈招商。通過定制化招商策略與增值服務，吸引產業鏈上下游企業集聚，加速構建完整、高效的全產業鏈生態體系。三是扶持早期以及未來產業項目，強化科創引領和成果加速轉化。扶持省內半導體產業、光伏產業、現代醫藥產業等戰略性新興產業和未來產業發展，重點關注在新技術、新產業、新業態、新模式等方面具有創新能力的企業，特別是掌握核心技術、市場前景廣闊、成長潛力大的“專精特新”企業，作為政府產業基金的重點投資對象。

（三）運作模式：融合政府導向與市場機制，充分激發市場活力

通過政策引導優化基金資源配置，同時借助市場機制提高基金運作效率與靈活性，有助于確保基金精準投向關鍵領域，實現產業發展目標與社會效益最大化。在此方面可借鑒陜西的經驗，陜西堅持政府引導、企業發起、社會參與，聯合重點產業鏈鏈主企業、重點企業及高校、科研院所、產業集團、金融機構及市場化投資機構等社會資本合作設立各產業鏈主題基金[8]，以及股權直投和產業并購等方式開展投資活動，支持太陽能光伏、輸變電裝備等產業鏈延鏈補鏈強鏈。

山西省可優化政府產業基金的運作模式，明確政府在基金出資、產業引導、制度完善和服務提供等方面的基礎功能，進一步發揮市場主導作用。一是強化政策引導和精準投放。通過提高財政出資比例，提升直投管理能力，提高政策的落地效果。可通過培養本土管理機構，根據產業發展戰略明確投資領域，加大對重點產業、重點項目的支持。二是鼓勵鏈主企業與產業基金深化資本合作，為產業鏈重大項目投資提供具體方向和準確信息。深入實施鏈長制鼓勵各產業鏈主管部門與產業鏈龍頭企業合作設立基金。同時應建立健全政企資合作機制，強化信息互通與風險共擔，確保投資決策精準高效，實現政府引導與市場力量的深（下轉第41頁）（上接第38頁）度融合。三是強化市場運作機制，通過市場化機制引導產業資金投向，充分調動參與主體的積極性。可委托專業機構進行基金管理，創投機構直接管理子基金，進行社會募資并承擔具體項目的投資責任，同時擔當普通合伙人的職責，負責基金日常管理與運作。同時進一步降低基金返投倍數要求，擴大返投認定的標準范圍，更有效地解決投資效率低的問題。

（四）管理機制：優化基金管理機制體系，激發基金運作高效能

進一步優化山西省基金管理機制，提升資本運作效率與風險控制能力，對于促進資源優化配置、激發市場活力具有重要意義。山西省可從風險管控、績效評價及退出機制三大維度入手，構建科學、高效、靈活的基金管理體系。例如，浙江省自主研發投后管理系統，實現投后管理的制度化、痕跡化、信息化；四川省在激勵約束方面，根據返投完成和項目上市情況設立分檔讓利機制，最高可達所得收益的80%，同時給予最高50%的風險容忍度；上海市采取上市退出、股權轉讓、股東回購及破產清算等多種方式拓寬政府產業基金退出路徑。

山西省可全面提升政府引導基金的投后管理效能。一是建立數字化信息平臺持續強化風險管控和考核督察機制，提升精細化管理水平。一方面，鼓勵并資助建立信息共享平臺，促進引導基金相關部門之間的信息共享和協作，提高組織內部協同效率。另一方面，開發數字化監管和風險預警系統，實時監督企業和機構的運營情況，并及時給予指導和反饋，幫助被投企業和政府更好地識別和應對各類市場風險和決策風險。二是改革績效評價辦法，按照引導基金投資規律和市場化原則進行綜合績效評價，完善盡職免責制度。一方面，按照引導基金投資規律和市場化原則進行綜合績效評價，對基金的管理從依賴業績評價轉向以績效評價為基礎，通過管理費累退和超額收益分配等方式，增加對參股子基金管理團隊的激勵，加大激勵機制作用效果。另一方面，尊重股權投資客觀規律，建立科學適度的容錯機制，對于受托管理機構在投資決策過程中已充分履行其職責，并因不可抗力因素或政策環境變動等外部不可預見且無法控制的因素所導致的投資損失，應免于追究責任。三是健全退出機制，實現基金的良性循環和可持續發展。清理低效、無效投資，合理設定退出標準，豐富退出方式，比如延長可原價轉讓基金份額的年限、細化引導基金終止合作事項等，做到有進有退，提升資金整體使用績效。

參考文獻：

[1] 李善民，梁星韻，王大中.中國政府產業基金的引導效果及作用機理[J].南方經濟，2020（08）：1-16.

[2] 魏薇，徐銘梽.中國政府引導基金的產業政策視角[J].金融市場研究，2023（07）：35-47.

[3] 陳旭東，楊碩，周煜皓.政府產業基金與區域企業創新——基于“政府+市場”模式的有效性分析[J].山西財經大學學報，2020，42（11）：30-41.

[4] 鄧曉蘭，孫長鵬.企業創新、產業升級與政府產業基金的作用機制[J].山西財經大學學報，2019，41（05）：54-67.

[5] 沈亞文，張杰，朱強，等.高質量發展中政府引導基金作為空間研究[J].青海科技，2022，29（06）：55-61.

[6] 張圓圓，夏球.我國政府引導基金創新發展研究[J].西南金融，2024（03）：32-43.

[7] 鄭鈞，邵倩.浙江省“4+1”專項基金創新打造省級政府產業基金“浙江模式”[J].經濟界，2024（03）：13-17.

[8] 黃曉巍.基金+產業增加西安招商引資吸引力[N].西安日報，2023-02-24（002）

（作者單位：山西省社會科學研究院lt;山西省人民政府發展研究中心gt; 山西太原 030032）

[作者簡介：師卉，山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）研究實習員，碩士，研究方向：工商管理。]

（責編：賈偉）