標準化背景下專利制度的政策平衡

摘 要：SEP政策規則的設定深刻影響各國在物聯網、5G等產業領域中的競爭。本文系統梳理總結了美、歐、英SEP最新政策的特點與趨勢，為政府如何通過合理設定SEP政策來實現標準化背景下專利制度的平衡提供新思路。歐盟引入SEP強規管機制以推進統一協調的SEP治理規則，美國SEP政策的核心目標在于提升其前沿技術創新能力與標準領導能力。英國著力通過SEP政策構建一個平衡的SEP許可生態。雖然美國、歐盟與英國SEP政策所蘊含的戰略目標各不相同，但總體趨勢是增強SEP透明度，提升FRAND爭端解決效率。

關鍵詞：標準必要專利，政策設定，透明度

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.14.036

0 引 言

無形資產是當今經濟的基石，專利規則影響著所有工業生態系統的投資決策，技術標準能夠提高產品的互操作性。標準、專利已經成為世界各主要國家競相爭奪的戰略性創新資源。戰略性申請專利，進而與工業標準相結合已成為當前國家間圍繞標準技術競爭的主要表現。嵌入技術標準中的專利被稱為標準必要專利（Standard EssentialPatent，SEP），是下游企業實施技術標準必須使用的技術。

習近平總書記指出，從國際看，世界進入動蕩變革期，國際競爭越來越體現為制度、規則、法律之爭[1]。在激勵創新與促進技術信息傳播之間實現平衡貫穿專利制度設計的始終，在SEP情形中，這一任務更加艱巨。各國政府通過SEP政策實現這一復雜環境下的平衡。SEP政策規則的設定將深刻影響各國在物聯網、5G等產業領域中的競爭。本文將系統梳理美、歐、英SEP最新政策，分析其政策特點與趨勢，以探究如何通過合理設定SEP政策來實現標準化背景下專利制度的平衡。

1 SEP政策發布的背景

專利納入標準，一方面有助于提升整個產業鏈的產品質量，另一方面又的確產生了一些問題，主要表現為：專利被納入標準成為SEP之后，標準實施者在一段時期內無法轉向其他技術。此時，專利權人可能對標準實施者進行所謂的專利劫持行為[2]。

在SEP情形中，鼓勵技術創新與促進技術傳播之間進行平衡充滿挑戰。標準組織要求專利權人在制定標準的時候披露其專利技術，并且作出免費或FRAND（Fair，Reasonable，and Non-discriminatory）許可承諾。但是，標準組織并不對披露專利的必要性進行審查，也未能澄清FRAND的內涵。許可雙方可能對此產生非常大的差異，這一知識產權政策的效力在很大程度上要通過法院來實現。

與S E P有關的訴訟層出不窮，法院可能會對FRAND條款進行具體判定，也可能會要求許可雙方遵循一定的程序展開誠信談判。但總體來說，通過法院事后確保FRAND承諾執行的方式來平衡SEP許可雙方利益較為低效，跨國平行訴訟極大地提升了SEP許可成本[3]，這降低了SEP技術傳播的效率，可能影響新工業技術產業的發展。曠日持久的SEP大戰顯示出，無論是標準組織的FRAND許可政策，還是事后司法規制均無法很好地實現SEP權利人與標準實施者之間的平衡。面對這一困境，一些國家或區域立足于其國內相關產業的發展目標，陸續出臺了一系列政策措施，以降低SEP許可成本，推動上下游產業的均衡發展。

2 美歐英SEP政策的內容及其演進

SEP政策旨在通過事前規制的方式，平衡SEP許可雙方的利益，促進SEP技術的可及性。分析美歐英SEP政策的主要內容，有助于了解其實現SEP技術創造與SEP技術傳播之間平衡的政策設計。

2.1 美國SEP政策——從軟性干預轉向市場模式

2.1.1 變化中的SEP侵權救濟政策聲明

禁用權是專利權的核心。通常情況下，專利權人可以阻止任何未經其許可實施其技術者。然而，在專利融入標準的情形中，專利權人的此種權利應受到何種程度的限制？美國專利商標局（UnitedStates Patent and Trademark Office，USPTO）、司法部（Department of Justice，DOJ）三個專業的行政部門自2013年開始圍繞這一問題表達其觀點——SEP侵權救濟政策聲明，并基于不同總統任期內創新與競爭政策的變化、執法及司法經驗的豐富等因素，不斷對這一聲明作出調整。

在2013年奧巴馬政府時期，SEP政策聲明強調SEP與普通專利的區別，限制SEP持有人的禁令救濟權，指出在以下條件下專利權人才具有獲取禁令救濟的可能：一個潛在的被許可人不能或者拒絕接受FRAND許可，并實施其他不符合FRAND許可的行為。在2019年特朗普政府時期，SEP政策聲明淡化SEP與普通專利的區別，認為SEP持有人與其他專利持有人依據相同的原則獲得禁令救濟權，特別指出SEP權利人的禁令請求權并未被剝奪，其擁有與其他專利權人相同的救濟權利，在個案中進行，FRAND只是其中一個考查因素。

當前，拜登政府時期的SEP政策不再通過政策聲明對SEP許可行為施加軟性干預，這主要是由于三部門在2022年撤回了2019年特朗普政府時期的SEP政策聲明，同時也未發布其在2021年制定的SEP政策草案，而聲稱主要適用反壟斷法在個案中對SEP許可雙方利益進行平衡[4]。

2.1.2 《ITA–NIST–USPTO關于標準的聯合合作倡議》

拜登任期中，美國政府第二次以官方的名義征集有關SEP問題的意見，是2023年9月11日美國聯邦公報刊登一則有關標準必要專利的意見征集公告《ITA–NIST–USPTO關于標準的聯合合作倡議》（以下簡稱“合作倡議”），此次意見征集的美國三個政府部門分別是：國際貿易管理局（ITA）、國家標準與技術研究所（NIST）和美國專利商標局（USPTO）。

這一倡議關注的事項及提出的合作建議如表1所示。

2.2 歐盟SEP政策進路——從指南走向立法

2.2.1 2017年歐盟委員會關于SEP的指南性文件

歐盟自2017年以來便提出高效化解SEP許可糾紛的方案。2017年11月29日，歐盟委員會公布了SEP訴訟和許可的指導性文件：《歐盟委員會向歐洲議會、歐盟理事會和歐洲經濟社會委員會的通報制定關于標準必要專利的歐盟方法》，這是歐盟委員會給出的知識產權新指導方針的一部分，旨在幫助創建一個有利于產品制造商和專利持有人的“公正平衡的制度體系”（fair and balanced system）。

這一SEP的歐盟方法不具有任何法律效力，且不妨礙歐盟法院（CJEU）對歐盟法律的解釋。其主要圍繞以下幾個方面提出歐盟委員會為實現上述目標將采取的措施：一是提高SEP信息透明度，二是SEP的FRAND授權條款的一般性原則，三是可預測的行使SEP權利的環境；四是開源和標準。改善SEP信息公開的措施主要包括兩項：（1）提高SDO數據庫中的信息質量和可訪問性；（2）加強必要性審查，這一工作需要由具有技術能力和市場識別能力的獨立第三方，在平衡成本和收益的基礎上漸進式推進。關于SEP的FRAND授權條款的一般性原則，2017年指南認為定義FRAND價值時，各方需要考慮標準的合理總費率。

2.2.2 歐洲議會通過《關于標準必要專利規定的提案》

2023年4月27日，歐盟委員會在其官網正式公布《關于標準必要專利及修訂歐盟2007/1001條例的提案》（以下簡稱《SEP提案》）。該提案旨在應對SEP許可中存在的不透明與不平衡等問題，提升SEP的真實性和定價方面的透明度，并為利益相關者提供SEP許可協議的談判工具，試圖結合立法與非立法行動以創造一個穩定和可持續的SEP許可框架，確保標準創新者的參與以及標準技術被獲取等目標的實現?！禨EP提案》包含十章七十二條，主要提出的舉措如表2所示。

歐洲議會于當地時間202 4年2月28日審議通過《SEP提案》。下一步，在立法的最后階段（finalshape），歐洲議會準備與歐盟成員國對話，將會在歐洲2024年6月6日—9日選舉新議會后跟進。

2.3 英國SEP政策——從意見征集到非規管模式的提出

英國知識產權局（UKIPO）認識到，標準和SEP對英國經濟以及政府實現其2035年成為科技超級大國和創新中心的目標將越來越重要。UKIPO旨在為英國制定最佳的知識產權（IP）框架，以促進當前和未來的創新和創造力，同時支持政府在創新戰略中提出的目標。UKIPO通過征集意見的方式調查圍繞標準必要專利的生態系統是否高效運作，并為所有相關實體取得適當的平衡，以評估SEP許可市場是否需要政府干預。

2.3.1 英國對于中小企業的意見征集及利益相關者的觀點

認識到SEP許可制度缺乏透明度，而專利的高效許可對相關技術標準發展具有重大影響，英國知識產權局曾于2021年與2023年分別發起兩次意見征集，其中第二次意見征集主要是考慮到SEP問題正在更多地影響中小企業的創新和發展，因而主要面向中小企業，聚焦于SEP大規模應用的行業，包括汽車、工業互聯、信息通信、醫療設備、智能電表等一些物聯網領域。

表3是英國針對中小企業的意見征集主要問題及回復。

2.3.2 英國SEP非監管干預模式

在對征集意見進行系統性評估之后，2024年2月27日，英國知識產權局（以下簡稱“UKIPO”）發布《標準必要專利：2024展望》報告（以下簡稱《英國標準必要專利展望報告》），提出SEP非監管干預措施（Non-regulatory interventions），以實現以下目標：第一，幫助實施者，尤其是SMEs，更好地理解SEP生態系統和實施公平、合理和非歧視（FRAND）許可；第二，提高生態系統的透明度（定價和必要性）；第三，提高爭端解決的效率（仲裁和調解）。該非監管干預措施包括：（1）引入英國SEP資源中心。（2）加強國際合作及與標準制定組織的聯系，促進中小企業參與標準化。（3）進行關于SEP和FRAND許可的技術咨詢。（4）澄清UKIPO對SEP禁令的立場：不會就修改立法以縮小禁令在SEP爭議中的使用范圍進行咨詢。

3 美歐英最新SEP政策的特點及趨勢

美國、英國與歐盟均旨在避免SEP規則對數字經濟產業的市場競爭造成不必要的限制，但是在數字經濟產業價值鏈中，目前幾個國家所處的位置有所不同，其在SEP規則設定方面的側重點亦有所不同。盡管如此，即使均致力于推動實施人所代表的產業，英國與歐盟在提升SEP透明度方面的做法亦存在根本性的不同。

3.1 美國放棄對SEP許可行為的軟性干預，致力于推動FRAND糾紛高效解決

當前，美國S E P政策的核心目標在于提升其前沿技術創新能力與標準領導能力。一方面，美國政府已經放棄了對SEP許可行為的軟性干預模式，另一方面，從國際貿易管理局等發布的《ITA–N I ST–USP TO關于標準的聯合合作倡議》，以及美國推動發布的WIPO《SEP戰略》可以看出，美國借助于全球性爭端解決平臺化解FR AND爭端的根本性目的在于高效維護其國內SEP持有人的利益，提高美國在關鍵和新興技術標準制定和實施方面的領導地位。這主要是因為美國依靠技術標準，不僅確立了全球技術領導地位，還在SEP的許可上獲得了巨大利益。

3.2 歐盟借助立法強勢推進統一協調的SEP治理規則

除了受建構主義思維的影響之外，歐盟采用立法的方式增強SEP透明度的主要原因在于，通過在歐盟范圍內建立SEP數據庫并進行必要性審查能夠降低成本，促進歐盟成員國在此類事項上保持一致，而要實現這些做法，必須以法案的形式確保成員國的執行，并且也必須對專利權人的訴訟行為進行一定程度限制，才能實現這種統一性。歐盟SEP治理新規的目的，不僅僅在于通過強制注冊程序獲得與SEP相關的信息，還要在獲得充足信息的基礎上，基于FRAND許可費裁判機制，在歐盟范圍內構建出一套統一的FRAND費率判定方法。這是因為，不同于英美法院積極判定FRAND費率的做法，歐盟成員國法院很少對其進行實質性判定，更關注許可雙方在談判過程中的行為，然而，即使在華為訴中興案之后，一些成員國法院如德國，事實上也并未很好地平衡許可雙方的利益，且不同地區法院做法不一[5]，這極大地阻礙了FRAND爭端的有效解決。

3.3 英國SEP政策致力于以非監管模式提升SEP透明度

英國更多關注SEP許可生態對于SEP大規模應用行業的發展，包括汽車、工業互聯、信息通信、醫療設備、智能電表等一些物聯網領域，因此，英國的SEP政策目標在于優先確保實施人的利益，這與美國更加注重SEP許可人的利益有所不同。《英國標準必要專利展望報告》與《歐盟標準必要專利提案》均致力于通過構建一個SEP資源中心來解決SE P許可透明度的問題，并重點扶持中小企業（SMEs），但是英國的SEP資源中心旨在為提高SEP許可活動提供服務而非監管，即使該資源中心將就相關SEP的關鍵信息進行披露，因相關措施不會以立法形式頒布，SEP權利人并不承擔強制性的信息披露義務。另外，盡管許多中小企業提出應限制禁令的發布，但UK IPO明確表示不會以立法方式限制SEP爭端中禁令的運用，而歐盟《SEP法案》則通過FRAND裁決前置程序在一定程度上限制了SEP持有人在法院獲得禁令救濟權的能力。

可以看出，雖然美國與英國在SEP相關產業鏈中的位置不同，但兩個國家SEP政策邏輯較為相似，均基于利益相關者提供的意見謹慎提出規制方案，以不具有法律效力的聲明或非干預監管措施為主要特征，事前不對專利權做過多限制。這背后的原因，除去二者都是英美法系國家，秉持經驗主義的思維方式之外，更重要的是，從司法實踐來看，兩國法院均積極判定FRAND許可費，并在實施人拒絕執行FRAND裁判時發布禁令。事實上，基于上述相似性，美國與英國已經在SEP相關政策的合作方面取得了進展——2024年6月3日，美國商務部與英國知識產權局（UKIPO）簽署了一份新的諒解備忘錄（MOU），以提高技術互操作性標準的公平、合理和非歧視性許可的透明度。

通過分析美歐英三國的SEP政策可以看出，當前S E P政策的趨勢是增強S E P 透明度，提升FRAND爭端解決效率，避免破碎的SEP許可生態抑制物聯網等與SEP許可密切相關的新興產業的發展。但針對這一趨勢，不同的國家采取的路徑并不相同。美國與英國更多采取一種政府服務而非監管的模式增強SEP透露度，并不打算從立法層面進行干預，同時，美國積極推動WIPO在FRAND許可糾紛的解決中發揮作用。歐盟則通過法案的形式，對SEP權利人行使專利權在事前施加諸多限制。

4 結 語

SEP政策規則的設定將深刻影響各國在物聯網、5G等產業領域中的競爭。歐盟引入強SEP規管機制以推進統一協調的SEP治理規則。美國SEP政策的核心目標在于提升其前沿技術創新能力與標準領導能力。英國著力通過SEP政策構建一個平衡的SEP許可生態，以推動其在2035年成為科技超級大國和創新中心。雖然目標各不相同，但當前SEP政策的總體趨勢是增強SEP透明度，提升FRAND爭端解決效率。中國在SEP政策制定時，一方面應考慮國家在標準與知識產權領域的戰略部署，另一方面也應積極采取措施增強SEP透明度，提升FRAND爭端解決效率，以促進物聯網產業的發展。

參考文獻

[1]習近平.堅持走中國特色社會主義法治道路 更好推進中國特色社會主義法治體系建設[J].當代黨員，2022（5）：3-5.

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[3]阮開欣. 涉外知識產權訴訟管轄權的地域限制——以S E P糾紛管轄權沖突為切入點[ J ] .清華法學，2023，17（2）：162-178.

[4]任天一.美國SEP侵權救濟政策的演變及其對中國的影響與啟示[J].經貿法律評論，2023（6）：86-100.

[5]任天一.競爭法視角下SEP善意許可談判框架之構建[J].競爭政策研究，2023（5）：34-44.

作者簡介

黃婷，碩士，從事標準化管理和光電領域重大項目的質量管理工作。

馬芳，本科，從事國際合作項目情報研究和翻譯質量管理工作。

任天一，博士，從事標準、專利與競爭法研究工作。

李冰洋，碩士，從事國防工業領域標準化研究和管理工作

魏冰雪，碩士，從事國防工業領域標準化研究工作。

（責任編輯：張瑞洋）