政府首席數據官制度：地方試點比較及啟示

摘 要：在數字化建設中，數據與政府業務關系日益緊密，為了統籌數據管理，構建數據基礎制度，自2021年起，各地陸續開展首席數據官制度試點工作。對比我國試點地區的政府首席數據官制度可以發現，各地均從工作目標、試點范圍、組織體系、主要職責、實施步驟與保障措施6個角度構建政府首席數據官制度，但存在共性不足，如效力位階低、職責定位不夠明確、人才供給欠缺、組織架構不成熟等問題。為此，政府首席數據官制度的設置應明確組織架構與主要職責、推進數字化人才開發與培養、建立溝通協調機制和常態化監督機制。

關鍵詞：政府首席數據官；數字生態；數字治理

中圖分類號：F49；D63

文獻標識碼：A

doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202406006

Government Chief Data Officer System： Comparison of Local Pilots and Implications

Zhang Liqin，Zhang Shixuan

（School of Law and Humanities and Society， Wuhan University of Technology，Wuhan 430070，China）

Abstract：Comparison of China’s pilot regions of the government chief data officer system can be found， each place from the work objectives， pilot scope， organisational system， the main responsibilities， implementation steps and safeguards for the construction of the government chief data officer system from the six perspectives， but the difference lies in： whether the work objectives have a clear and specific planning; the pilot scope of the provisions of the form of a different; organisational model is divided into“1 + n + n”model and the three-tier chief data officer system system， as well as the collaborative mechanism and reporting mechanism; the scope of responsibilities and safeguard system is more homogeneous. There are common features in the pilot work programmes of various regions， such as targeting the digital transformation of government and improving the responsibility of digital governance， convergence in the content of pilot documents， and conscious innovation of the chief data officer system; however， there are also common shortcomings， such as low level of effectiveness， positioning of responsibilities that need to be clarified， supply of talents， and immature organisational structure. The government chief data officer system should be set up in a way that clarifies the organisational system and main responsibilities， promotes the development and cultivation of digital talents， and establishes a communication and coordination mechanism as well as a regular monitoring mechanism.

Key Words：Government Chief Data Officer; Digital Governance; Digital China

0 引言

政府首席數據官制度是政府數據治理體系建構的重要環節。在數據與政府業務關系日益緊密的大數據時代，政府數據治理的主要矛盾已經從簡單的數據保存利用和數據資源開發共享問題上升為日益多元化、個性化的數據需求與有限的數據供給能力不足以及數據資源閑置與供給短缺的結構性失衡、無效供給過剩與有效供給不足的矛盾[1]。政府首席數據官作為數據治理的領導者、政府數據價值的開拓者和數字管理的第一責任人，負責制定、統籌和落實本級政府及其職能部門數字發展規劃和戰略部署，對數據應用進行全面管理，在提高地方政府數字治理能力和行政效率、健全數字治理制度、完善數字政府體系框架建設方面發揮著重要作用。近幾年來國內不少地方開展首席數據官制度試點工作。廣東、江蘇、四川、安徽、江西等省份也制定政府首席數據官制度試點工作方案，本文通過對各地試點方案對比分析，提出完善建議，希望能夠為全國統一的政府首席數據官制度構建提供參考。

1 地方政府的首席數據官試點

2021年以來，國內多地為響應建立健全國家公共數據資源體系，加快構建數據基礎制度的號召，紛紛出臺設立政府首席數據官的實施方案，以統籌數據管理、提高數據質量、發揮數據價值、創新數據應用，實現數據的全生命周期治理。2021年5月廣東印發《廣東省首席數據官制度試點工作方案》，隨后廣州、珠海、汕尾等廣東各地市發布試點方案，推動政府首席數據官試點工作在廣東進一步展開。同樣在江蘇、四川、安徽等省發布政府首席數據官制度試點工作方案后，其所屬地市都積極響應，發布本市試點方案。本文主要選取廣州、亳州、惠州、湛江、珠海、常州、宿遷、揚州、南昌、深圳、達州等城市的試點方案展開研究。

1.1 整體情況

多地政府都通過出臺地方規范性文件的方式規范推動政府首席數據官試點工作在本市展開。這些文件的名稱多為《××市首席數據官制度建設實施方案》或《××市首席數據官制度試點工作實施方案》。從出臺主體看，大部分文件由該市政府出臺，也有部分文件由市直部門出臺，如蘇州市交通運輸局制定的《蘇州市交通運輸領域首席數據官制度建設實施方案（試行）》、沈陽市生態環境局制定的《沈陽市生態環境局推行首席數據官制度2022年度實施方案》，結合工作實際更有針對性地將首席數據官制度落實在部門領域。從時間上看，試點實施方案的頒布實施主要在2021之后，2021年前各地雖然開始政府數據治理機構的探索，但僅在指引性文件中提出鼓勵或探索設立政府首席數據官，并未提出完整工作方案。此外，各地試點實施方案結構大致相同，主要從工作目標、試點范圍、主要任務、實施步驟和保障措施予以規范，也有部分試點實施方案側重點不同，重點強調首席數據官組織體系建設，從組織層面對這一制度進行現實規范。

1.2 工作目標

各市工作目標的相同之處在于均從宏觀角度出發指出建立首席數據官制度需要創新數據共享開放和開發利用模式，提高數據治理能力，助力政府數字化建設；差異主要體現在部分城市除了宏觀規劃外還對首席數據官制度有明確具體的規劃，如《惠州市首席數據官制度試點實施方案》的工作目標明確，2022年初步組建起市試點部門、試點縣（區）的首席數據官隊伍，2023年全面組建起市縣兩級、市各有關部門的首席數據官工作隊伍。大部分試點方案都沒有規定明確具體的工作目標。而少部分規定具體工作目標的試點方案目標同質化高，多為第一年完成試點首席數據官隊伍建設、第二年全面組建首席數據官工作隊伍。同時也有部分試點方案給予工作目標其他方向的細化，如《亳州市首席數據官工作試點方案》在工作目標中指出，在2022年底前，原則上打造5個以上的數據共享應用示范場景。工作目標對于各市首席數據官制度的構建有著重要的宏觀指導作用，并且為建設首席數據官制度設立明確的時間節點和完成目標，更有利于首席數據官隊伍建設的展開。

1.3 試點范圍

各地試點方案對于政府首席數據官的試點范圍有兩種態度，一種是未對試點范圍作出規定；另一種是規定了地區、部門、種類各不相同的試點范圍?！冻Ｖ菔惺紫瘮祿僦贫冉ㄔO實施意見》《宿遷市首席數據官制度建設實施方案》和《南昌市首席數據官制度工作方案》等都未規定首席數據官的試點范圍，因為這3個實施方案均在工作目標指出要在全市、縣政府及各個部門全面推行首席數據官制度，而非先試點再全面推行。這種規定雖然能使首席數據官制度推行效率最大化，但由于未進行試點，未考慮到政府首席官制度與本地實際情況的融合，以及沒有總結試點成效，可能導致該制度設計的推廣性有待增強[2]。

多數文件對于政府首席數據官的試點范圍有明確的規定，可分為兩種情形：

第一種情形是以安徽為代表，直接規定試點的范圍與布局。如亳州市規定在12個市直部門和有條件的縣區直部門開展試點；蚌埠市規定在8個市直部門和有條件的縣區直部門和街道開展試點。也有地方把省駐國有企業和市級學校、醫院、社會組織等公共服務機構一并納入試點之列，如達州市與揚州市。

第二種情形是以廣東為代表，在實施計劃中規定首席數據官試點的范圍以及各試點單位實施方案制定完成的時間、試點工作情況，總結與全面推行首席數據官制度的截止日期，如廣州市、湛江市和珠海市等。

盡管以上兩種不同情形對數據官試點范圍的規定方式有所不同，但整體上試點范圍都包含市區、市（縣）直部門，部分城市試點還涵蓋公共企事業單位。這種試點既有面向公共部門的數據，也有面向企業法人的數據，會使數據更具廣泛性和代表性，對于試點經驗的豐富和經驗的總結與推廣更具有借鑒意義。

1.4 組織模式

各地政府首席數據官試點方案都從組織架構和工作機制兩方面確定債務人的權利制約內容。

1.4.1 組織架構

政府首席數據官試點方案在組織架構問題上有兩種不同做法：

第一種是“1＋n＋n”模式（圖1）。湛江、珠海、深圳、揚州、達州和南昌出臺的政府首席數據官試點方案均采取這種方式。此模式下，通常設立市級首席數據官1名，各區各部門首席數據官各1名，如試點范圍包含市屬相關國有企業則該企業也設1名。在湛江、珠海、深圳由本級政府或本部門分管數字政府改革建設工作的行政副職及以上領導兼任；揚州市由本地區、本部門（單位）分管大數據和信息化工作的同志擔任；南昌市級首席數據官由分管數字政府改革建設工作的市領導兼任，其他由分管數字政府改革建設工作的縣（區）領導或本部門領導班子成員兼任；達州市首席數據官由本地、本部門（單位）分管數字政府建設或信息化工作的黨委（黨組）成員兼任。這種“市級—部門”的政府數據治理方式有助于實現集中治理與分散管控相結合，實現行政級別與數據治理所要求的統籌性、協作性、權威性等特征的匹配[3]。但過于強調兼任缺乏對首席數據官數據技術專業性要求，兼任形式的首席數據官能否全身心投入數據共享工作還有待進一步考察[4]。

第二種是三級首席數據官體系（圖2）。由于“1＋n＋n”模式只設置了領導職位，三級首席數據官體系中補充了戰略落實和具體執行人員。廣州、惠州、常州與宿遷出臺的政府首席數據官試點方案均采取這種方式。第一級由分管政務數據管理工作的市領導任政府首席數據官，主要負責戰略指導和統籌全局。第二級由分管政務服務數據管理工作的其他主要領導，如市“數字政府”改革建設工作領導小組辦公室分管數據管理工作的副主任（廣州）或市大數據管理部門負責人（常州）擔任政府首席數據執行官，負責政策落實，協調管理和常態化監督。第三級負責業務的執行，包括兩個方面：一是部門首席數據官和數據專員，負責本部門數據的規劃利用與業務開展；二是縣（區）首席數據官和首席數據執行官，負責縣（區）部門數據的規劃利用與工作開展。首席數據執行官與數據專員的設定盡管仍有不足，但提高了數據治理的執行效能，值得肯定。

1.4.2 工作機制

地方政府首席數據官試點方案中包括兩種工作機制：

一是協同聯動機制，包括廣州和常州的首席數據官聯席會議制度、惠州和達州的定期會議機制。在這一機制下，政府定期組織市級政府首席數據官和各試點部門、試點縣（區）首席數據官聯席會議，有利于數據跨區跨部門流動，協調復雜事項、解決具體難題。

二是述職報告機制，包括廣州的首席數據官述職報告機制、惠州的首席數據官述職評價機制、珠海的定期工作報送與履職評價機制和達州的工作報告制度。在這一機制下，數據執行官每年定時將數據治理總體情況向市數字經濟領導小組辦公室或者市“數字政府”改革建設工作領導小組辦公室進行匯報，有利于總結實踐經驗，為下一年數據治理工作指明方向。

1.4.3 職責范圍

各地對政府首席數據官職責范圍的規定有共性也有差異。共性在于對于首席數據官職責的具體內容同質化較高，均包括以下四方面：第一，推進政府數字化轉型。制定本級政府或本部門數字政府發展規劃、標準規范和實施計劃，統籌協調各部門投入數字政府改革建設，并為了確保數字化轉型的系統性和可持續性對規劃進行及時調整[5]。第二，全面推進數據共享應用和數據融合創新應用。強化對數據資源全生命周期管理的整體規劃和協調，未涉及法定事由的情況下，積極響應數據共享需求，提升數據共享審批效率。第三，統籌數據歸集治理。推進數據資源普查登記，同時完善部門內數據資源管理規章制度，并編制政務數據目錄，建立詳實的職能數據清單[6]。第四，對數據治理與信息化建設的執行情況進行常態化監督。一方面需要政府首席數據官及時發現并糾正違反法規和政策的行為，協調解決本級政府或本部門信息化項目建設的重大問題；另一方面建立健全數據質量反饋整改責任機制，加強數據質量事前、事中和事后監督檢查。第五，加強人才隊伍建設。組織數據技能與安全培訓，推動數據運營機構建設，建立本級行業數據專家人才庫。

差異主要體現在部分政府首席數據官試點方案對于職責范圍進行了細化。多數試點方案雖然對首席數據官職責范圍做出規定，但表述都比較籠統，并未對首席數據官組織體系內部不同職務人員的職責范圍進行細化。但宿遷市采取不同的做法，《宿遷市首席數據官制度建設實施方案》分別對市首席數據官、市首席數據執行官、市級部門和單位首席數據官以及市級部門和單位超級數據員的職責范圍做出規定。

此外，試點方案對于政府首席數據官權力邊界的規定也需要更加明確具體。大部分文件對當前政府首席數據官權力邊界規定較為模糊，僅規定“應做”“要做”，而未對政府首席數據官對這些工作擁有多大決策空間，是否具有“一票否決權”等問題進行制度性規定[7] 。

2 政府首席數據官試點規則評析

各地政府首席數據官工作的探索，為政府首席數據官制度積累了寶貴經驗，也是響應國家號召，加快構建數據基礎制度，先試點后推廣的立法策略。各地政府首席數據官試點規則的探索都比較謹慎，在工作目標、試點范圍、主要任務和保障措施各方面都有明顯的相互借鑒色彩，并體現出較多共同特征與共性不足。

2.1 地方政府首席數據官制度的共同特征

2.1.1 試點文件內容趨同

各地試點工作方案內容基本相同，均圍繞工作目標、試點范圍、組織架構、首席執行官工作職責展開；采取的模式是“主要任務—實施計劃”或者“組織體系—職責范圍” ，尤其體現在同一個省份的多個試點城市。因此，要進一步深化探索，發揮當地特色優勢，如在東部地區對數據的生產挖掘方面進行具體規范，在西部地區側重于對數據的處理計算；依據各地數據發展不同需求細化首席執行官具體職責。這樣才能發揮試點優勢，豐富試點經驗，為建立政府首席數據官制度提供更多參考[8]。

2.1.2 設立數據執行官的初衷近似

數據的跨層級跨部門整合和有序對外開放是數字政府建設的關鍵，彌補數字治理責任的缺位和防止數字治理責任的越位是推動地方政府數據治理整體化和協調化的必要舉措[9]。

發展迅猛的數字經濟與數字產業在政府各部門治理的過程中產生大量公共數據，需要更完善的政府數據服務，因此對數據治理的整合與開放提出了新的要求[10]。亳州市在試點方案中指出要通過將各部門分散的數據資源建立共享“大系統”的方式解決數據孤島問題?；葜菔性谠圏c方案中指出統籌數據共享，協調數據聯通，為政府運行“一網協同”做好數據支撐。此外，常州、達州、深圳與南昌都明確規定政府首席數據官的工作職責，做好各部門數據整合與協作工作。由此可見，各地試點方案都力圖為數字政府建設奠定良好基礎。建立數字治理責任機制體現在各地試點的多個環節，如常州市設立數據專員豐富數據治理末梢、湛江市圍繞數據全周期管理進行數據治理體系建設等。政府首席數據官能夠按照數據全生命周期規律，有力協調和整合多個部門資源，做好成為地方政府數據治理的主要負責人。

2.1.3 有意識地創新政府首席數據官制度

如達州與深圳都指出，通過聘任制公務員和購買專業服務等方式引進專業人才，協助政府首席數據官展開工作，以此引進專業人才。而廣州直接采取管運分離的建設模式，由數字廣東珠海分公司負責組建數據運營團隊支撐試點區和部門的數據運營工作并提供技術保障，補齊技術短板。又如深圳市坪山區通過推廣首席信息官和首席隱私官，豐富試點經驗，強化數據隱私保護與信息建設。這都是地方實踐中追求創新的體現。

2.2 地方政府首席數據官試點方案的不足之處

2.2.1 職責定位有待明確

各地試點方案都不約而同地為政府首席數據官設定了寬泛的職責范圍。但是一方面過廣的職權可能會使政府首席數據官應接不暇，顧此失彼，難以確定工作優先級；另一方面，大多方案并未為政府首席數據官劃清職責邊界，在進行數據治理合作時容易權責模糊。同時，由于統籌不同部門地區的數據開發共享，政府首席數據官需要權威性來降低協商成本，但是很多部門數據官由無領導職務或鄰近退休年齡的調研員擔任，權威性與話語權不高[11]。

2.2.2 人才供給不足

政府首席數據官、執行官及數據專員需要足夠的專業素養才能統籌數據資源管理、制定數據發展規劃及完成數據采集。地方實踐表明，相比建立地方政府首席數據官制度的需求，專業人才明顯不足。一方面從干部選拔角度出發，擔任市級、縣（區）級首席數據官的多為分管數字政府改革建設工作的領導兼任，而非設置專門的選拔措施選拔既有專業素養又有領導才能的首席數據官；另一方面，具有專業能力和相關背景的數據專員缺口較大，難以滿足大量的數據服務需求。

2.2.3 組織架構不夠成熟

我國地方政府首席數據官試點部分僅設定政府首席數據官，其余則設定政府首席數據官、政府數據執行官和數據專員，僅深圳市坪山區設定首席信息官和首席隱私官。相較于國外實踐，我國在制度設計中缺乏對首席信息官、首席技術官、首席安全官的細分。這將導致，一方面，無法在人員選拔中對于其相關能力、從業背景等進行細分，如對首席安全官可以要求其掌握數據安全知識、修復漏洞、架構防火墻、制定黑客攻擊防御策略的能力和數據安全相關工作經歷；另一方面，不利于細化任務與責任分工，以及推動數據治理的專業化實施[12]。

3 政府首席數據官制度的構建

3.1 明確組織體系與主要職責

3.1.1 完善三級首席數據官架構

在政府首席數據官組織架構的問題上，部分試點文件規定“1＋n＋n”模式，但也有部分地方規定了三級首席數據官體系。相較來看，后一種組織體系更為合理。政府數據治理，既需要指明發展愿景、制定數字規劃的領導層，也需要推進首席數據官制度建設、組織業務培訓和工作考核評估的管理層，還需要落實工作任務、進行數據操作的操作層，共同構建體系完備的新型政府數據治理組織體系[13]。在地方實踐中，有首席數據執行官上下聯通，更能貫徹數字政府建設的決策部署，有效監督激勵數據專員日常工作；有數據專員或超級數據員更能將決策任務貫穿到政府數據治理的“神經末梢”，完成數據資源普查、規范采集、加工處理等工作。

3.1.2 明確首席數據官職責范圍

明確首席數據執行官職責范圍應從形式與內容兩個角度出發。從形式上說，首席數據官制度的三級組織架構中包含市級首席數據官與執行官、各部門與試點縣（區）首席數據官與執行官、數據專員多種角色，但目前試點方案在確定政府首席數據官職責時卻都不加區分地規定職責范圍，可以借鑒《宿遷市首席數據官制度建設實施方案》，明晰不同級別首席數據官的權責差異，明確指出每一級，每一人應承擔的職務，真正的將數據管理決策權、數據治理執行權、數據管理協調權、數據平臺運營權和數字政府績效評估權落實到位，這也是將責任落實到位。從內容上，將政府首席數據官的職責定位進行進一步細化，包括明確常規職責、特殊職責和階段職責，確定政府首席數據官在不同階段的重點任務和工作優先級[14]。

3.2 強化數字化人才開發與培養

3.2.1 規范與拓展人才選拔渠道

首先，結合我國目前政府選聘制度對政府首席數據官的人才選拔措施進行完善，可以分為面向組織系統內部和面向組織系統外部。面向組織系統外部包括公務員選拔和面向企業、高校等選拔兩個方面。由于政府首席數據官對數據素養有一定的要求，公務員選拔時必須設定一定的條件，如滿足一定的資格限制、實踐經歷或工作經驗。其次，偏向技術層面的管理工作或者技術支撐工作，可以從企業、高校或者科研院所選拔專業人才擔任非涉密管理職位或者技術專員[15]。面向系統內部主要是指直接從政府部門選拔一些具有數據素養、了解信息工作且具有領導才能的人員擔任政府首席數據官。此外，還要創新團隊合作機制，鼓勵與不同類型的數據運營商、非營利機構建立長期合作伙伴關系，以推動政府數據平臺建設和數據項目開發。例如，常州市便引導高校、科研機構和國有企業等主體開展復雜數據技術研究[16]。

3.2.2 完善人才培養體系

第一，設立考核評估機制。試點多地在首席數據官保障措施中指出要完善考核評估與激勵機制。對此首先要考察境外立法經驗，科學設立評估指標。評估指標的設立很大程度上影響政府首席數據官的履職情況。同時，要將內部考核與外部考核相結合，建立全面的政府首席數據官考核體系。內部考核與首席數據官述職報告制度相結合，由市數字政府建設工作領導小組辦公室或者數字政府改革建設工作小組對首席數據官的年度工作報告從規劃目標完成情況、數據應用場景創新情況、數據開放共享情況與惡性事件是否發生等多方面進行考察。外部考核可以引入第三方進行評價，通過問卷的方式對企業和民眾的數據政務滿意度進行主觀性調查，也可以將政府的數據共享開據的數量、質量、是否更新以及應用下載次數變化作為主要客觀量化指標。第二，設立激勵與問責機制。通過績效指標將激勵、問責與考核制度相結合，對評價結構優秀的政府首席數據官予以表揚并推廣優秀經驗，對對應區和部門的信息化項目優先立項；對于未完成工作任務的政府首席數據官督促其完成、對于違反政策方針的工作進行督查整改。

3.3 建立溝通協調機制

政府首席數據官的溝通協調制度主要體現在以下3個方面：

第一，建立同層級政府首席數據官橫向溝通協調機制。數據治理包括資源普查、數據采集、信息匯聚、聯通共享、質量把關、安全管控、開放流通等多個方面，只有做好多部門協調溝通，打破部門之間的數據壁壘，聯動合作才能統籌數據全生命周期管理[17]。

第二，建立同層級政府首席數據官縱向溝通協調機制，聯通組織規劃的領導層、政策落實的管理層和日常工作的執行層，加強政府首席數據官三級聯動。建立首席數據官聯席會議，一方面由各區、各部門首席數據官梳理工作內容并向市首席數據官匯報，從而發現工作問題并由市首席數據官指出下一段計劃；另一方面通過溝通促進各區、部門工作聯動，協調重大、復雜事項[18]。

第三，建立政府首席數據官與其他部門的溝通協調機制。數據來源復雜且多樣，不同類型的數據往往產生于不同的部門和行業，為了推動數據確權和有序共享，打破數據孤島，要加強政府首席數據官與其他部門的溝通協調[19]。

3.4 建立常態化監督制度

建立政府首席數據官對本區（縣）、部門信息化建設的常態化監督指導。政府首席數據官在信息化項目建設過程中既要定期審查項目計劃、進度和預算，監測項目風險，又要建立項目評估與報告制度，及時了解項目運行狀況，解決潛在問題[20]；通過制定數據治理規范與流程監督政府各級部門對數據的管理情況，關注數據收集、處理、存儲與共享的全過程，確保數據的合規與安全；時刻監督數據治理是否符合相關法律法規和政策，對可能違法違規或者造成重大損失的行為及時制止。

4 結語

各試點城市組建起“1＋n＋n”模式或三級首席數據官模式的首席數據官隊伍，配合協同聯動機制和述職報告模式建立政府首席數據官組織體系。各試點城市的組織模式初步建立，職責范圍逐步明確，且各試點城市均在不同程度政府首席數據官制度有意識地創新，總體上實現了政府數據治理和數據價值開拓的目標。但是卻存在試點文件內容趨同、職責定位有待明確、人才供給不足和組織架構不成熟等弊端。政府首席數據官制度作為完善數字政府體系框架建設的重要環節，既有助于落實政府數字發展規劃和工作部署，也有助于數據資源的合理運用與有效供給。因此通過比較各地試點方案，提出完善建議，構建更加合乎需要、科學合理的首席數據官體系，對于提高政府數字治理能力至關重要。在吸收國內政府首席數據官制度試點經驗的基礎上，應當對各地試點首席數據官制度的試點范圍、組織模式、工作機制和職責范圍進行客觀反思和審慎調整，以完善首席數據官組織體系與數字化人才開發培養，建立溝通協調機制，創新數據治理方法，從而進一步構建具有中國特色的國家公共數據資源體系。

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（責任編輯：吳 漢）