發(fā)達(dá)國家社區(qū)治理模式的經(jīng)驗借鑒與啟示

摘要：美、日、英等發(fā)達(dá)國家的社區(qū)治理模式存在較大差異，對比后可以發(fā)現(xiàn)：美國社區(qū)治理為 “多主體參與治理模式”，居民、社會組織等多個主體都在社區(qū)治理中扮演著重要角色，政府起到輔助作用；日本實(shí)行 “混合治理模式”，政府與社區(qū)自治組織并駕齊驅(qū)；英國則是 “政府間接干預(yù)下的合作治理模式”，政府通過購買社會組織服務(wù)來參與治理。中國的社區(qū)治理以政府為核心，其他主體參與度不高。本文通過對比發(fā)達(dá)國家與我國各主體參與社區(qū)治理程度的差別，探索更加高效的社區(qū)治理模式，以期促進(jìn)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗內(nèi)化，為社區(qū)治理模式發(fā)展現(xiàn)代化指引方向。

關(guān)鍵詞：發(fā)達(dá)國家；社區(qū)治理；社區(qū)自治組織

社區(qū)治理的相關(guān)議題一直是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)，但較多集中在我國社區(qū)治理現(xiàn)代化方面，對其他國家社區(qū)治理模式的研究文章較少。我國作為發(fā)展中國家，對社區(qū)治理的起步較晚，這方面的經(jīng)驗相對滯后，充分研究發(fā)達(dá)國家的社區(qū)治理模式變遷路徑，可以減少試錯成本。美國是多主體參與的高度社區(qū)自治模式，在不影響地方或國家發(fā)展的情況下，社區(qū)可以根據(jù)具體情況來自行決定社區(qū)的發(fā)展方向。英國的社區(qū)治理模式是政府間接干預(yù)下的自治模式，政府在整個社區(qū)治理的過程中并不是 “隱形人”的身份，在方向引導(dǎo)、政策支撐、制度規(guī)范等方面仍然扮演著重要角色，不直接參與治理而是購買社會組織的服務(wù)。日本的社區(qū)治理模式則是政府與社區(qū)自治組織混合治理，兩者既相互平行又相互連接，共同促進(jìn)社區(qū)的發(fā)展。我國在社區(qū)發(fā)展過程中則是體現(xiàn)出較強(qiáng)的行政參與。每個國家的國情、歷史文化和體制不同，導(dǎo)致社區(qū)治理的模式存在較大差別。對比不同國家的社區(qū)治理模式，汲取其成功經(jīng)驗，對其錯誤方式進(jìn)行反思，能為今后我國社區(qū)治理提供方向上的指引與啟示，發(fā)展出一套適合我國國情的社區(qū)治理模式。

一、發(fā)達(dá)國家治理模式

（一）美國：多主體參與治理模式

美國的社區(qū)治理是一種典型多主體參與的社區(qū)自治模式。美國社區(qū)的發(fā)展經(jīng)歷了三個階段：第一階段是引導(dǎo)階段，此階段政府開始意識到社區(qū)治理的重要性并對社區(qū)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)；第二階段是政府和社會力量共同參與社區(qū)建設(shè)階段；第三階段是多主體參與共治階段，在此階段政府、社區(qū)居民、社會組織力量共同參與社區(qū)治理 （朱楠，朱祥宏，潘夢飛，2022）。[1]美國政府無權(quán)對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行直接干預(yù)，社區(qū)日常事務(wù)更多的是依賴社會自治組織、企業(yè)、非營利組織的加入以及社區(qū)居民的主動參與，政府通過對社區(qū)組織的發(fā)展提供資金扶持和法律指導(dǎo)等方式參與社區(qū)治理，有些州政府還會舉辦各項活動來培育民眾的志愿精神，通過各項鼓勵措施和培訓(xùn)來吸納居民志愿者的加入，政府在整個過程中發(fā)揮的是輔助社會力量與民眾治理的作用。美國的社區(qū)自治是地域文化下的自治，不是地理概念，更多的是居民共同價值觀的體現(xiàn) （翟慧杰，2023）。[2]美國的社區(qū)治理過程體現(xiàn)了高度自治，只要不影響地方或國家的整體發(fā)展，社區(qū)擁有決策權(quán)和建議權(quán)，社區(qū)居民可以直接對社區(qū)發(fā)展提出建議，也可以通過加入社區(qū)組織的方式來參與對社區(qū)事務(wù)的管理，只要不違反法律規(guī)章且有利于社區(qū)的發(fā)展，社區(qū)可以根據(jù)自身具體情況來決定本社區(qū)的發(fā)展特色和發(fā)展方式，社區(qū)享有充分的自治權(quán)力。

（二）日本：混合治理模式

日本的社區(qū)治理可以總結(jié)為兩個特點(diǎn)：第一個特點(diǎn)是社會治理體系是以市民為核心的；第二個特點(diǎn)是服務(wù)與管理模式是以 “政社協(xié)動”為主的 （羅卓茂，鄭銘，潘夢飛等，2022）。[3]町內(nèi)會是日本基層社區(qū)自治組織和政府協(xié)助組織，功能類似于我國的居委會，町內(nèi)會內(nèi)設(shè)不同部門，干部由本區(qū)居民或在職人員無薪酬兼任，居民以戶為單位繳納會費(fèi)，活動經(jīng)費(fèi)大頭為會費(fèi)、募捐等，小部分經(jīng)費(fèi)來源為政府補(bǔ)貼 （盧學(xué)暉，2015）。[4]町內(nèi)會同時扮演服務(wù)者與聯(lián)結(jié)者的角色，為需要幫助的居民提供服務(wù)、舉辦各項活動以及傳達(dá)政府政策等，社區(qū)居民自愿參與其中并對社區(qū)的問題和發(fā)展計劃進(jìn)行討論，提出相關(guān)對策和建議，町內(nèi)會收集討論和建議后會將其統(tǒng)一反饋給政府，在此過程中可以及時發(fā)現(xiàn)社區(qū)和政府計劃的問題和弊端，使社區(qū)治理和建設(shè)更加科學(xué)?！暗赜颉笔前凑盏乩砦恢脛澐值男姓^(qū)域，“地域中心”屬于日本的基層行政管理單位，其工作人員擁有公務(wù)員編制，日常工作包括收集居民意見并提供服務(wù)、與社會組織聯(lián)系并對其活動給予支持和幫助，政府會統(tǒng)一撥款給各地域中心來維持其日常運(yùn)轉(zhuǎn) （孟祥林，2019）。[5]日本社區(qū)治理過程中行政色彩較為突出，政府對社區(qū)的發(fā)展會有更多的干預(yù)，但并不是以政府為單核的治理模式，以政府為主導(dǎo)的 “地域中心”和以市民為核心的 “町內(nèi)會”正如一架馬車上的兩個輪子，共同拉起社區(qū)治理的馬車，二者缺一不可。日本的社區(qū)發(fā)展過程中帶有明顯的混合治理色彩，即以政府為主導(dǎo)的地域中心和社區(qū)自治組織的町內(nèi)會共同負(fù)責(zé)社區(qū)的發(fā)展。

（三）英國：政府間接干預(yù)下的合作治理模式

英國與美國的社區(qū)治理模式都屬于高度自治的治理模式，但兩者又有根本的區(qū)別。COMPACT協(xié)議指出，英國政府與非營利組織是平等互商的合作關(guān)系。英國政府會對社區(qū)的發(fā)展給予一定程度的支持，但政府不再為社區(qū)居民提供直接的服務(wù)，而是與相應(yīng)的社會組織對接，由社會組織為社區(qū)需要幫助和照顧的居民提供服務(wù)，在這一過程中政府扮演的不是服務(wù)者的角色，而是扮演服務(wù)的購買出資人和監(jiān)督者的角色。在英國，政府一般不會直接干預(yù)社區(qū)自治，在整個社區(qū)治理過程中起間接干預(yù)的作用。在英國的社區(qū)治理過程中，不僅有政府的身影，第三部門等社會力量以及社區(qū)居民都會參與其中，而且居民對參與社區(qū)治理的積極性非常高，政府不會對這些第三部門進(jìn)行直接的行政干預(yù)，社會力量和居民社區(qū)治理中有較大的自主行為空間。英國政府只在政策、資金和法律等方面對社區(qū)發(fā)展的大方向進(jìn)行管控，給社區(qū)自治創(chuàng)造充分的環(huán)境條件，保證社區(qū)的發(fā)展軌道按照對國家及地區(qū)有利的大方向進(jìn)行，這樣的模式不僅能夠保障社區(qū)的規(guī)范運(yùn)行，還能夠保證社區(qū)居民的切身利益。

二、發(fā)達(dá)國家治理模式對我國社區(qū)治理的借鑒與啟示

社區(qū)治理在整個社會治理中是深扎地下的根基部分。由于政治體制、社會情況不同，我國不能生搬硬套他國社區(qū)治理模式，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的有益做法和經(jīng)驗，加快推進(jìn)形成有中國特色的治理模式，促進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會提出，今后整個社會要加強(qiáng)對社區(qū)治理的關(guān)注，改變傳統(tǒng)的社區(qū)治理形式并加以創(chuàng)新，構(gòu)建起政府、民眾、社會等多方面共同支撐的社區(qū)治理體系。[6]

（一）政府放權(quán)賦能，處理好政府和社區(qū)的關(guān)系。

在今后發(fā)展社區(qū)治理的過程中，需要逐步解決政府行政干預(yù)過多、社區(qū)自治權(quán)力過小的情況。應(yīng)逐漸賦予社區(qū)更多自治權(quán)力，激發(fā)社區(qū)自治的活力。在美國與英國的社區(qū)治理中，政府并不直接參與社區(qū)治理，而是發(fā)揮重要指導(dǎo)作用；在日本，政府與社區(qū)自治組織并駕齊驅(qū)，混合治理。在我國的社區(qū)治理過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不可動搖，但從美、日、英等發(fā)達(dá)國家的社會治理發(fā)展軌跡可以看出，以政府為核心的單一治理模式不利于激發(fā)市場活力，對社會自治組織的育成和社區(qū)居民的參與有一定程度的限制作用。因此，今后我國應(yīng)該逐漸轉(zhuǎn)變基層政府在社區(qū)治理過程中的角色職能，進(jìn)一步向市場和社會放權(quán)，為社區(qū)自治的發(fā)展釋放更大更廣闊的行為空間，減輕基層政府的擔(dān)子。逐漸構(gòu)建起以政府為主導(dǎo)、社會力量共同協(xié)助、社區(qū)居民參與自治的多元合作治理新模式，使各方的力量形成合力共治，讓各方優(yōu)勢能夠得到有機(jī)整合。

（二）鼓勵第三部門參與

政府需要適當(dāng)降低社會團(tuán)體和市民組織的成立門檻，并通過政策和法規(guī)手段對其進(jìn)行支持和管理。我國社會組織的數(shù)量雖然在逐年增加，但總體來看發(fā)展質(zhì)量并不高，無論是從數(shù)量還是質(zhì)量來看都滿足不了我國社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)需求。我國應(yīng)該堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，堅決貫徹政府、社會力量與民眾共建共治共享的理念，加快制定和完善針對第三方機(jī)構(gòu)的權(quán)威性的法律法規(guī)，不能放任相關(guān)社會組織無規(guī)范無制度的野蠻發(fā)展，為高質(zhì)量的第三方機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理保駕護(hù)航?？梢酝ㄟ^政策扶持高質(zhì)量的社會組織的培育和發(fā)展，減少政府的職責(zé)包攬，為社會組織參與社區(qū)治理營造寬松且有利的環(huán)境，讓社會組織能夠更好地施展拳腳，進(jìn)而提高社區(qū)治理效能。國家應(yīng)該降低非營利性組織進(jìn)入社區(qū)的準(zhǔn)入門檻，加大財政資金支持，讓更多弱小的社會組織能夠渡過前期發(fā)展難關(guān)，讓這些社會組織有機(jī)會不斷地發(fā)展壯大并提升服務(wù)能力，為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

（三）培養(yǎng)專業(yè)人才，提高崗位待遇

國家需要大力培養(yǎng)專業(yè)人才，提高相關(guān)崗位的薪資水平，留住專業(yè)人才。雖然國家越來越重視社會組織的培育與扶持，不斷出臺相關(guān)的政策，但不可否認(rèn)的是，無論是當(dāng)前社工專業(yè)的人才，還是文案、運(yùn)營、攝影等崗位的人才，其首選就業(yè)崗位并不是社區(qū)。工資水平不高、留不住專業(yè)人才成為社會組織提高質(zhì)量的最大阻礙，也成為政府推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的困境之一。有些高校沒有開設(shè)社工專業(yè)，國家可以從源頭入手增設(shè)專業(yè)點(diǎn)，加快專業(yè)人才隊伍的建設(shè)，也可以利用財政資金對相關(guān)崗位進(jìn)行扶持，改善專業(yè)人才流失局面。

（四）激發(fā)民眾參與社區(qū)治理的內(nèi)生動力

在地域文化社區(qū)共同體意識的基礎(chǔ)上，大力激發(fā)民眾參與社區(qū)事務(wù)的能動性和自主性。在政府一站式的社區(qū)治理下，我國社區(qū)居民習(xí)慣接受照顧服務(wù)，自身的參與意識相對不足。今后，在構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體中，應(yīng)該以地區(qū)文化為載體，不斷激發(fā)社區(qū)居民的集體意識，調(diào)動社區(qū)居民參與的積極性。我國深厚的優(yōu)秀歷史傳統(tǒng)文化積淀造就了以血緣、親緣和地緣為載體的集體意識和人情觀。在現(xiàn)代社會，雖然人情和地緣的影響力已經(jīng)慢慢減弱，但在社區(qū)治理過程中可以對其進(jìn)行充分挖掘和弘揚(yáng)，這對社區(qū)共同體意識的形成十分有利。比如，可以聯(lián)系鄉(xiāng)村社區(qū)中有名望的鄉(xiāng)老出面幫助化解社區(qū)的大小矛盾，幫助維護(hù)集體秩序，減輕干部的負(fù)擔(dān)，也可以邀請其他有名望的老人參與社區(qū)治理，加強(qiáng)社區(qū)居民的主動參與意識。通過組織活動，不斷引導(dǎo)民眾參與社區(qū)治理，激發(fā)社區(qū)居民參與的積極性，鼓勵民眾結(jié)合社區(qū)特色與社區(qū)實(shí)際情況為社區(qū)的發(fā)展建言獻(xiàn)策，真正促使社區(qū)居民在共同地域和共同文化的基礎(chǔ)上萌發(fā)集體觀，進(jìn)而激發(fā)民眾共同參與社區(qū)建設(shè)的興趣和信心，從根源上提升社區(qū)自治能力和水平。

三、結(jié)束語

目前，我國社區(qū)治理模式中其他主體發(fā)揮的作用十分有限，原因包括社會組織的數(shù)量與質(zhì)量跟不上高速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要、相關(guān)機(jī)制不健全、對社會組織的扶持力量不夠、社會組織和基層政府留不住專業(yè)人才、民眾參與意識不夠、社區(qū)的共同體意識不強(qiáng)等。今后我國社區(qū)治理模式改進(jìn)措施主要包括減少基層政府的包攬行為，進(jìn)一步向市場、社會放權(quán)，為社區(qū)自治的發(fā)展釋放行為空間，讓各方優(yōu)勢能夠得到有機(jī)整合；降低社會團(tuán)體和市民組織的準(zhǔn)入門檻，做好政策和法規(guī)的保障；加強(qiáng)人才隊伍建設(shè)，提高崗位的薪資水平；引導(dǎo)社區(qū)居民萌發(fā)集體意識，激發(fā)民眾共同參與社區(qū)建設(shè)的興趣和信心，調(diào)動民眾參與社區(qū)事務(wù)的能動性和自主性。通過對發(fā)達(dá)國家的社區(qū)治理經(jīng)驗進(jìn)行反思總結(jié)，采取有效措施來增加其他主體的參與程度，提升社區(qū)治理效能，推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平的提高。

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