基層數字政務的實踐邏輯及反思

摘要：基層治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，以數字賦能推動基層政務治理，已經成為未來重要發展方向。但在具體實踐進展中可以看出，在當前的基層數字政務建設中存在一些問題和不足。本文將OODA循環理論應用于基層數字政務建設的研究中，通過觀察 （Observe）、定位 （Orient）、決策 （Decide）、執行 （Act）四個環節，構建基層數字政務建設新模式，探討這一新模式在解決基層數字政務建設中所遇問題方面的潛力，促進基層數字政務的高質量建設。

關鍵詞：數字賦能；數字負擔；OODA循環理論

基層治理作為國家治理體系和治理能力現代化的重要支柱，正逐步實現數字化賦能。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求構建基層社會治理新格局，推動社會治理和服務重心下移、資源下沉，提高城鄉社區精準化精細化服務管理能力。[1]中共中央、國務院 《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出：做好基層信息化建設規劃，整合基層數據資源，建立跨系統的數據共享交換機制，拓展應用場景，提高基層治理數字化智能化水平。隨著大數據技術的深入應用，政府部門通過構建統一的數據平臺，一定程度上實現了信息資源的整合和共享并提高了政策的執行效率。[2]但是，在當前基層數字政務建設過程中仍存在一些問題，如何運用相關理論構建一個相對完善的機制，促進政府與社會組織、團體、公民等多元主體的互動，對形成共建共治共享的社會治理格局有著重要作用。

一、研究意義

本文采用案例分析法，基于L街道數字政務治理案例，了解整個數字政務治理的流程，探究案例中數字負擔產生的原因，通過應用OODA循環理論探索令數字賦能顯現的方法。本文的研究意義主要包含以下兩個方面。

現實意義：在新時代背景下，基層數字政務治理的優化、地方政府治理能力的提升、人民美好生活需求的滿足以及共建共治共享的社會治理格局的構建變得尤為重要。因此，探索有效途徑以實現這些目標顯得極為迫切。

理論意義：本文基于OODA循環理論，通過對L街道政府服務中的數字負擔進行調查，結合我國實際來創新治理機制，研究產生數字負擔的多方面原因，采取有效措施解決數字負擔。

二、理論概述

OODA循環理論源于美國約翰·博伊德在作戰實踐中創造的軍事戰略理念，包含觀察 （Observe）、定向 （Orient）、決策 （Decide）和行動 （Act）四個環節。在OODA循環中，先通過對觀察到的情報進行分析與研判，制定解決策略；然后根據分析結果采取行動，完成一次OODA過程。[3]之后收集初次OODA過程產生的新情報，評估已有決策的成效，反饋并修正決策，進行二次OODA過程。這樣的循環往復，形成一個不斷優化、動態調整的決策過程。

基層數字政務治理原則上是以問題為導向，解決影響數字政務正常運行的問題。這一過程與OODA循環理論中的觀察、定向、決策、行動契合度高。首先，通過觀察發現政務運行中的問題；其次，定向分析問題產生的原因，以便提出針對性的解決方案；再次，在決策環節，根據分析結果制定解決問題的策略；最后，在行動環節，執行決策并解決問題。在實際應用中，基層數字政務治理可通過不斷迭代OODA循環，積累定向經驗，提高決策能力，實現決策的科學性和執行效率的提升。

三、數字政務在L街道的實踐

L街道引進數字政務之前曾存在一個效率低下、信息不通暢的政務部門。街道的工作人員辛勤工作，但受制于傳統的工作方式，往往難以滿足當地群眾的需求。加上政府部門之間的信息交流也存在障礙，導致政策落實不到位、政務透明度不高。“十一五”和 “十二五”期間，云基礎設施服務和云平臺建設服務在品種和數量上急劇增加，技術創新、概念創新層出不窮。為響應國家號召、適應政府 “簡政放權”的改革方向以及 “互聯網+”行動的指導意見，L街道引進了先進的基層數字政務系統，將當地政府各個部門緊密聯系在一起，提高了信息共享和傳遞的速度，在一定程度上使政策的制定和執行變得高效起來。與此同時，還專門設立了政務服務大廳，方便當地群眾辦事。政府工作人員的工作方式也發生了相應的轉變，只需輕點鼠標即可獲取所需信息，不需要煩瑣的紙質文件傳遞，工作人員有了更多的時間和精力投入到實質性的工作中，民眾也可以通過網絡查找到相關政務信息，獲得了較為優質的服務，L街道迎來了短暫的繁榮。然而，隨著時間的推移，數字政務系統的一些問題也逐漸顯現，給當地工作人員和民眾帶來了諸多困擾。第一，在數字政務的運行過程中，系統更新速度較快，部分工作人員對其操作不夠熟練，工作效率沒有得到實質性的提升；第二，部分工作人員感受到數字政務系統的便捷，沒有按時按量完成工作任務，而是將其堆積到年終考察的前一個月，匆匆應付了事；第三，數字政務系統引入后，L街道對有關部門進行了調整合并，沒有作出相應的職位評價，導致部門責任不明確，一旦出現問題部門間相互推責；第四，最初的建設理念丟失，年度評價通過物質利益與群眾掛鉤，誘使群眾對其服務給出滿意的評價。

四、原因分析

在具體實踐中，L街道在引進數字政務系統后，為何出現上述問題？結合現有文獻和實踐調研結果，本文認為有以下幾個方面的原因。

（一）重結果而忽視了最初的理念

過于注重實踐結果，而忽視了實踐中以人民為中心理念的融入。基層數字政務建設的初衷是以群眾日益增長的美好生活需求作為出發點，準確了解、發現群眾的利益訴求、滿足群眾的共同利益。而在具體實踐中，L街道過度重視績效工程、形象工程方面的建設，逐漸忽視了引入數字政務系統的最初理念。在L街道，群眾辦理事務往往需要往返于多個政務大廳、多個部門之間，由于部門之間溝通不暢，一件事可能由多個部門進行辦理，業務辦理的周期較長，程序復雜，群眾的需求很難得到滿足，也降低了群眾對政府工作的滿意度。

（二）重管理而忽視了高效的治理

管理理念相對落后，忽視了高效的治理。管理強調的是控制約束，其權力運行總是自上而下的；而治理強調的是疏通引導，其權力運行是一個上下互動的過程。L街道強調自上而下的控制，而不是上下互動的問題疏導，在這種模式下，L街道沒有做到剛柔并濟，忽視了政府與民眾之間的合作、交流及互動。這種剛性管理方式導致政府與民眾之間溝通不暢、問題逐漸積累。同時，管理雖然效率高，但其靈活性遠遠不及治理，其結果是管得越多成本越高、管得越多問題也越多，從而影響整個街道的良性運轉。

（三）重整合而忽視了規范的邊界

過度重視對機構部門的整合，而忽視了對他們職責的劃定。為了防止機構部門分支多、過于臃腫而影響辦事效率，L街道對有關機構和部門進行了削減和整合。在真正的實踐過程中，被拆開并重組后的部門內部凝聚力不強、認同感低、容易形成小團體，其辦事效率逐漸降低。同時，對部門進行整合后并沒有對各個部門、各個職位進行職責劃分，缺少明確清晰的工作規范、工作要求。由于涉及部門較多，部門之間相互推責，導致工作一旦出現問題，很難找到責任人。長此以往，不僅影響整個數字政務的運行質量和效率，還將會損害基層政府部門的形象。

（四）重成效而忽視了科學的評估

注重政府的績效工程建設，忽視了對各部門的評估。L街道沒有做好對各部門的職位評價。所謂職位評價是指在職位分析的基礎上，以統一的標準，對職位進行系統衡量、評估，以確定各職位的相對價值。[4]由于沒有規范地進行職位評價，很多工作人員對自己的工作職責、工作任務感到模糊，缺乏工作的積極性和主動性。這種情況下，工作人員的智力和潛力無法得到很好的挖掘。同時，在L街道績效工程建設的過程中，缺乏專業的管理人員對各個部門的工作實際進行評估、監督、改進，部分工作人員常常將工作堆積到最后期限才完成，導致政府的工作效率和公共服務水平受到很大影響。

五、問題解決

如今，基層數字政務治理系統正逐漸成為基層建設的重要內容，但在現實中，卻無法真正發揮數字政務系統的作用。本文基于OODA循環理論，分別從觀察層面、定位層面、決策層面以及執行層面有針對性地提出對策。

（一）在觀察層面上堅持以人為本

堅持以人為本，是我國各項工作的重要原則，也是提升基層政務治理的核心理念。在當前基層數字政務的建設過程中，堅持以人為本的原則變得越發重要。第一，不管是L街道還是其他基層部門，都應該始終牢記為人民服務的出發點和落腳點。在推進數字政務建設過程中，不能只注重表面工程和形象工程而忽視了實質性的政務服務。以人為本不僅僅是政府工作的原則，更是對人民群眾訴求的回應，在建設基層數字政務的過程中，只有以人為本，關注民生需求，才能使政府的服務更加貼近民生。第二，充分發揮村 （居）委會等自治組織的人力資源優勢，這些人才往往對所居住區域里的群眾了解較為全面，同時群眾對他們也更加信任，能夠在政府與群眾之間架起溝通的橋梁，有利于政府了解群眾的真實訴求。

（二）在定位層面上堅持雙向互動

堅持雙向互動，而不是由上至下地單向度下達命令。第一，雙向互動指在管理與治理之間找到平衡點，強調管理與治理之間的靈活變通，既要注重上級向下級傳達政策、下發任務的意圖，保證政策的實施和任務的完成，也要注重下級部門向上級部門反饋實施情況及利益訴求，以便調整相關政策和職位職責。第二，注重與所轄區域內的各個團體、組織、公民間的互動，推動政務服務更加高效、公正、持續，以保障人民群眾的合法權益。此外，L街道可以充分利用已有的數字技術，合理開發有關政務服務的小程序。需要注意的是，小程序的開發要能夠滿足不同群體的需求，簡明扼要且便于操作，以便更好地拓寬當地群眾參與共同治理社會的渠道，引導群眾積極參與、提出寶貴的意見及訴求，進一步推動基層數字政務的雙向化、人性化發展。

（三）在決策層面上堅持規范民主

堅持規范民主，逐漸提升基層數字政務治理水平。第一，L街道應安排專門人員對各部門的各個職位進行職位評價，綜合考慮職位的職責、權責、工作難度、工作壓力等因素，制定科學合理的職位評價標準，以更規范地確定各職位的相對價值，確保評價結果公正、公平、透明。第二，根據職位評價結果，對各部門員工進行績效考核，方便管理者對各個部門及具有突出貢獻人員的了解，以便今后精準找到合適的部門和人員承擔任務，也為給予員工適當的獎勵、晉升、調整崗位等提供依據。同時，設置恰當的組織目標、部門目標、個人目標，強調通過個人的奮斗來推動實現部門的目標乃至組織的目標，以緩解因機構部門的整合而形成的小團體現象，增強工作人員間的凝聚力及對部門和組織的認同感，不斷提升基層政府部門的形象。

（四）在執行層面上堅持多元反饋

堅持多元反饋，推動數字政務工作不斷優化。第一，建立多元反饋渠道來診斷數字政務執行過程中出現的問題、困難。要確保反饋渠道的暢通，鼓勵社會組織、企事業單位、群眾參與到這一過程中，提出意見及措施，共同參與治理。第二，地方政府要加大力度提升網絡安全的防護能力，保障政務數據的安全和保護公民隱私安全，逐漸消除群眾在參與數字治理過程中的擔憂。同時，邀請第三方組織或專家團隊對L街道的工作進行監督與評估。第三方組織或專家團隊必須是與街道內的工作人員不存在任何利益關系的，由此對街道的工作進行公平、公正、公開的監督與評估，評估結果可作為衡量工作績效和工作成效的重要依據，也可用于指導街道下一步工作的改進，減少工作人員將工作堆積于最后期限完成的現象，激發其主動性和責任感。

六、結束語

隨著科技的飛速發展，大數據、人工智能等先進技術逐漸融入基層治理，為我國基層數字政務治理帶來了前所未有的機遇。未來，基層數字政務將會在政府、社會、人民群眾之間架起連接的橋梁，實現數據驅動下的精準治理、智能化治理的逐步推進、跨部門協同治理成為常態、以人民為中心的治理理念深入人心。為實現這一目標，還需克服諸多挑戰，如技術應用與治理理念的融合、跨部門協同機制的構建、網絡安全與隱私保護等。只有緊跟時代發展，積極應對挑戰，不斷完善和創新基層數字政務治理體系，才能更好地滿足人民群眾對美好生活的期待。

參考文獻：

[1] 俞可平.治理和善治：一種新的政治分析框架[J].南京社會科學，2001（09）：40-44.

[2] 徐曉林，明承瀚，陳濤.數字政府環境下政務服務數據共享研究[J].行政論壇，2018，25（01）：50-59.

[3] 黃建明，高大鵬.基于OODA環的作戰對抗系統動力學模型[J].系統仿真學報，2012，24（03）：561-564+574.

[4] 姚若松，凌文輇，方俐洛.職位評價研究綜述[J].廣州大學學報（社會科學版），2003（04）：60-63+97.