社會資本助力鄉村振興的理論邏輯、現實困境與優化路徑

摘要：社會資本是鄉村振興戰略實施的重要助力。鄉村產業廣闊的發展空間、國家政策引領及資本逐利本質是社會資本下鄉的重要因素，社會資本能夠從產業發展、人才培育、治理有效、收入提高、基礎設施完善五個層面助力鄉村振興建設。但是，農村要素供給能力不足、資本運營偏離政策目標、資本嵌入引發社會糾紛等現實困境阻礙了社會資本助力鄉村振興的進程，為此文章提出了相應的優化路徑建議。

關鍵詞：鄉村振興 ；資本下鄉 ；鄉村治理

民族要復興，鄉村必振興。“三農”問題一直是我國社會經濟發展中的一個重要議題。自黨的十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略以來，鄉村振興工作一直是黨和政府工作的聚焦點和關鍵詞。在鄉村振興的大背景下，社會資本的加持對于農村的發展至關重要，《國家鄉村振興戰略規劃》強調要鼓勵引導工商資本、社會各界共同參與鄉村振興，《中共中央國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作意見》進一步提出要在市場化原則下撬動金融和社會資本更多投向農業農村。與此同時，地方實踐也證明資本下鄉能夠有效補充農村發展在生態治理、產業現代化、數字化建設等方面所缺乏的技術、資金、人才等稀缺資源，有利于促進城鄉要素平等自由交換。然而，資本下鄉也存在著挑戰及弊端，例如，耕地非農化、非糧化及引發社會糾紛等，這導致許多資本主體下鄉之后不能實現鄉企雙贏反而造成投資虧損。因此，如何有效推動社會資本參與鄉村高質量發展，從而更好地實現鄉村振興的議題，討論具有重要現實意義與學術價值。

一、社會資本助推鄉村振興的理論邏輯

（一）社會資本下鄉的動因分析

本文的社會資本主要指的是社會中的工商企業，其投資農業是多因素共同推動的結果，其中內因主要是資本的逐利本質，外因則包括鄉村產業廣闊的發展空間及國家政策引領支持等。

資本為了獲利熱衷于投資新興的風口商機，而影響資本投資決定的兩大重要因素即是行業前景與政策風向。在行業前景層面上，根據《2022年中國鄉村振興產業融合發展報告》，全國鄉村產業融合發展勢頭良好，截至2021年，全國規模以上農產品加工企業全年營業收入18.1萬億元，同比增長25.17%，其中農副食品加工業營業收入同比增長12.57%；2022年一季度，全國農副食品加工業增加值同比增長6.4%。除此之外，農業生產性服務業、鄉村旅游業、鄉村環保產業、鄉村特色文化產業等領域作為新的金融投資熱點，也蘊含著眾多商機。在政策風向層面上，鄉村振興背景下的強農惠農政策陸續出臺，提高了社會資本對于農業農村的投資收益預期。農村土地“三權”分置制度、農村集體產權制度改革等，為社會資本參與鄉村振興提供了準入資格，降低了產業風險。財政政策上，針對社會資本投資農業農村項目的補貼持續加碼。稅收政策上，截至2022年，我國針對農村基礎設施建設、鄉村特色產業、鄉村創業就業、社會力量加大鄉村振興捐贈等六個方面共頒布了109項稅費優惠政策。在鄉村振興戰略引導下，隨著農業產業現代化進程不斷推進，農業的投資回報率漲幅可觀，受到逐利本性的刺激，資本下鄉的熱度不斷高漲，資本下鄉的深度持續擴展。

（二）社會資本助推鄉村振興的具體路徑

社會資本在參與鄉村建設中實現了利潤增長和規模擴張，同時有效彌補了鄉村建設所需的投資缺口，推動了我國鄉村現代化建設。社會資本助推鄉村振興的實現路徑具體包括以下方面。

1. 推動鄉村產業發展

產業興旺，是鄉村振興的首要目的，推進社會資本下鄉是當下推動鄉村產業振興的必要舉措。第一，資本下鄉為鄉村產業融合發展賦能，目前鄉村產業融合發展的主要障礙就是缺乏有效整合協同、技術水平低等。資本下鄉恰好能夠彌補鄉村三產融合發展所缺乏的要素。資本能夠通過農工結合、農旅結合及農商結合等多種方式引領農村一、二、三產業內部的整合性融合，重新釋放農業生產要素、激發鄉村內在活力。資本下鄉在土地流轉中集中土地進行規模化的經營，盤活了農村資產資源，促進農村生產要素充分流動，與此同時，規模化經營促進了新興科技的普及應用，為鄉村產業融合發展筑牢了根基。第二，資本下鄉為農業現代化發展賦能，目前我國農業現代化發展缺乏資金、人才、技術、信息等關鍵要素。社會資本在農業產業鏈各環節均進行投資，加速了農業產業化進程。農業產業化的持續發展，推動了農村生產分工并造就了生產的專業化和提供分工服務的社會化組織，社會化與專業化進一步促進了農業現代化。第三，在新發展格局下，社會資本下鄉能夠帶動城市現代化要素流入農村，激發鄉村自身內在活力，實現城鄉互促、城鄉融合發展的新局面。

2. 培育鄉村建設人才

人才振興，是鄉村振興的內生動力。在早期城市化、工業化的建設過程中，農村人力資源不斷流失，鄉村優質勞動力通過商品化被城市資本所吸收。因此，推進鄉村振興，在支持城市人才反哺農村的基礎上，更重要更根本的是必須留住并培育本土人才。資本下鄉推動了鄉村產業發展，產業興旺為人才發揮作用提供舞臺空間，助推了人才向鄉村的流動。與此同時，資本下鄉產生的知識溢出效應有利于培育鄉村建設人才。所謂的知識溢出效應，是指不同主體在進行互動交流中無意識地將知識傳播出去的現象。知識溢出的作用主要包括兩點：一是影響鄉村同行，社會資本先進的經營模式可以發揮示范作用，并通過示范效應推動更多資本、農民投入農業產業化發展中實現經營效益的提升。隨著農業產業規模化，經營主體會充當知識的傳播者，讓更多的鄉村經營者因此而獲益。二是工商資本與農戶之間的知識溢出。資本下鄉為了更好融入當地會選擇雇傭本地村民，因而很多農民作為員工接受了現代化經營所需的各項職業能力培訓，極大提升了自身的知識和技能。除此之外，作為供應商、顧客或者合作伙伴的資本下鄉在與農民互動中也加速了先進技術和經驗的傳播。這種知識溢出引發的人才培育效應為鄉村振興積累了寶貴的人力資源，進一步加強了鄉村持續發展的內動力。

3. 完善鄉村基礎設施

基礎設施建設，是鄉村振興的基礎性工程。完善鄉村基礎設施是發展農村經濟和改善農民生活的必備條件，對于建設宜居和美鄉村、改善農村人居環境具有重要意義。國家對鄉村基礎設施財政支持力度持續加大使得許多鄉村地區的環境風貌和基礎設施得到了有效的改善，但是政府對于鄉村基礎設施的投資主要傾向于水、電、道路和醫療等基礎民生領域并且部分經濟發展緩慢的地區政府缺乏相關資金投入，這導致鄉村產業發展所需的物流中心、數字網絡設施等新型基礎設施建設不足。而資本下鄉為了產業發展需求會自建或者積極與政府部門合建相關的基礎設施，從而保障了農村基礎設施的資金來源、供給結構和資源配置。例如龍頭企業參與智慧農業、精準農業建設，普及農業物聯網技術。社會資本下鄉促進農村經濟發展，勢必會加大基礎設施的建設力度，完善的基礎設施又會吸引更多資本聚集，進一步加強基礎設施建設，形成自我強化機制，工商資本下鄉所衍生的鄉村基礎設施良性循環效果將根本性地改變鄉村風貌并最終作用于鄉村振興的實現。

4. 提升鄉村治理能力

治理有效，是鄉村振興的重要基石。社會資本下鄉能夠有利于實現鄉村治理的穩定性和有序性。一是社會資本在帶來資金的同時也帶來先進觀念，我國鄉土社會固有的宗族親緣觀念根深蒂固，鄉村治理現代化轉型面臨治理思想陳舊、規則意識缺乏、法律意識淡薄等問題。村企合作背景下，企業先進的經營理念會潛移默化地影響村組織，通過村組織將現代公司管理中的規則意識、組織觀念灌輸給村民。二是社會資本能夠帶動技術、人力等要素協同入鄉，推動數字化治理，為鄉村治理提供現代化的手段。數字技術與信息技術在鄉村治理領域的應用能夠顯著提高基層政府以及村民自治組織決策科學化水平，降低政策執行的溝通成本。社會資本的介入為消弭城鄉之間的數字鴻溝提供了新的助力，例如通過農業科技培訓等方式，為農民提供更多便捷高效的信息和服務，擴展了農民獲取專業知識和技術支持的途徑。三是社會資本助力鄉村建設規劃重構，通過參與農村空間建設改變治理空間。社會資本利用鄉村優美的自然風光發展鄉村旅游類休閑產業項目，鄉村的公共空間逐漸轉變為面向都市消費者的觀賞空間，公共空間被賦予消費屬性后，村民為了自身收益會自發地參與維護。社會資本對于鄉村空間進行的園區化建設及品牌化運營使得鄉村公共空間的建設呈現生態資本化和治理內生化趨勢。

5. 助力農戶收入增長

生活富裕，是鄉村振興的最終目標。資本下鄉能夠幫助農戶收入“開源節流”，是實現農民生活富裕的關鍵助力。一方面，社會資本的進入為農戶增收“廣開財源”，不僅為農民提供了新的收入來源，也為農村閑置勞動力創造了就業機會。資本下鄉通常需要大面積的土地，因此農戶可以通過向企業出賣土地承包權的方式獲得租金或者通過土地入股成為企業股東獲益。資本下鄉在農村地區興建廠區開拓業務由此為農村剩余勞動力提供了諸多就業崗位，這使得農戶收入來源更豐富。另一方面，社會資本通過降低交易成本達到了對農戶收入的“節流”效果，首先，社會資本能夠有效銜接“小”農戶與“大”市場。大部分個體農戶仍然保持著傳統農業經營規模小、分散化的特點，這導致其在農產品市場中一直處于弱勢，而“公司+農戶”的結合模式改變了這種狀況。該模式將企業作為中間商，在種植產品前農戶與企業簽訂合同，農戶只需專注于農業生產，企業最終將在保底價的基礎上按市場價收購農產品，在減少大量交易成本的同時保障了農戶的基本收益。其次，社會資本能夠為農戶提供更合理的生產計劃。在達成合作關系后，企業為避免生產不當導致的損失，往往會為農戶提供技術指導和生產計劃安排。個體農戶缺乏對市場的預見能力，通常依據往期農產品價格來決定當季的生產規模，但最終的農產品的售價取決于當季市場供求情況，農產品的生產周期較長，在這期間發生的市場波動往往導致農戶損失慘重。而社會資本具備敏銳的市場嗅覺，有能力準確預測農產品市場的需求變化，能夠為農戶提供更具經濟效益的生產安排，確保農戶的生產經營活動更加符合市場的規律。

二、社會資本助力鄉村振興的現實困境

社會資本能夠加速城鄉要素雙向流動，喚醒鄉村內在活力，是鄉村振興的重要力量。但地方實踐表明資本下鄉在帶來正向影響的同時也存在梗阻與隱患，若不能得到及時的引導控制，資本下鄉不僅不能助力鄉村發展反而容易引發沖突。

（一）農村要素供給能力不足

農村要素市場改革滯后，農村要素供給無法匹配企業要素需求是社會資本參與鄉村振興進程的絆腳石。首先，是土地流轉政策保障不足，集體建設用地不足，一方面，相關法律規章中對于土地經營權流轉的具體程序與合同細節、土地入股的具體形式及股東權益分配等缺少明確的規定，這為社會資本下鄉帶來了一定的法律隱患；另一方面，集體建設用地市場化改革滯后，土地流轉平臺構建不完善，社會資本“用地”成本高。其次，是農村人才培養、保障機制不完善，農村教育培育工作基礎薄弱，獨立培養高素質勞動力能力不足，大部分在外接受高等教育具備專業技術的年輕人被城市更完善的社會保障體系與公共服務設施所吸引，留在農村的大部分勞動力素質不高，無法滿足企業用工需求。最后，是農村基礎設施建設存在短板，雖然我國在完善農村民生基礎設施建設方面已投入了巨大經費并取得顯著成效，但大多數農村的基礎設施現狀還無法完全滿足商業項目的發展需求，大多數企業在面臨巨額基建成本時只能望洋興嘆，極大打擊了社會資本下鄉的積極性。

（二）資本運營偏離政策目標

政府鼓勵社會資本下鄉的政策初衷是為鄉村發展注入活力，但地方實踐證明部分資本下鄉的運營效果往往會偏離政策目標。一是資本無序下鄉，大量涉農項目“爛尾”，部分企業進入農業的動機不純，項目申報成功后卻不專心經營，反而利用國家惠農扶農政策套取財政補貼和低息貸款，更有甚者在農村進行變相圈地，囤而不種，通過炒地租、賺差價等手段致使糧食產區土地承包價格連年上漲。這些行為無疑會導致農業發展支持資金的浪費、優質耕地的空置以及普通農戶種糧收益的壓縮。相反，有些企業是心有余而力不足，其熱衷于投身農業，但卻缺乏風險抵御能力，農業發展需要長期持續性的投入，除土地流轉費用之外，人工、化肥、農業設施費用也需要年年追加，企業面臨著經營成本的不斷疊加，以及隨之而來的資金鏈斷裂的巨大風險，無力承受的企業收不抵支最終只能毀約棄耕。二是改變土地用途，環境破壞難以復原。資本對土地的重新規劃建設是把雙刃劍，在推動基礎設施完善的同時也會出現侵占耕地導致非農化、非糧化，影響國家糧食安全。與此同時，資本的逐利性使其往往弱視對環境的保護，例如，在農村開展經濟類作物種植的企業，為追求高產而大量使用化肥農藥，破壞土壤環境，降低土壤生產力。而一旦投資失敗，企業能夠撤資抽身，土地的恢復卻需要付出高額的修復成本，這對當地農村的生態環境和農業生產都產生了極大的消極影響。

（三）資本嵌入引發社會糾紛

社會資本下鄉本質上是外來資本融入鄉土社會的過程。首先，以宗族血緣、人情交往作為紐帶的鄉村自治格局與企業運營的現代管理思想的相融具有很大張力。這種融合張力貫穿于資本下鄉的全過程。在鄉土社會中具備血緣、宗族和地緣關系的個體或群體對于原住民具有很強的親切感與說服力，人情面子與社會倫理能夠作為防范道德風險、實施監督管理以及調解矛盾糾紛的重要工具。但是，本土村民很難從身份上認同外來資本。村民對企業的不認同為資本經營增加了額外成本。在資本下鄉初期，村民對企業的經營行為信任度較低，不僅不愿和企業建立合作關系，甚至會阻撓企業對土地的大規模投資建設。在資本運營中期，追求高效的企業管理文化無法接納“講人情”的問題解決措施，被雇傭農工的思維慣性可能難以接納企業對于員工失誤的懲戒措施，因此容易滋生矛盾。其次，部分基層政府為了加速經濟發展，對招商引資急功近利，為了加快建設進度，在村莊建設和產業規劃的決定中，群眾工作沒有做到位，最終引發投資方與村民的對立情緒。除此之外，資本的集中投資導致土地租金上升，擠壓了種田大戶的經濟收益。以上種種都可能會成為社會糾紛的導火索。

三、社會資本助力鄉村振興的優化機制

（一）完善農村要素供給

為推動社會資本助力鄉村振興，政府應當重點提高農村要素供應能力。首先，推動農村土地產權制度深化改革，明確產權結構安排，引導農村承包地有序流轉，細化土地流轉相關法律法規，例如，提供租賃合同范式，樹立違約賠償標準、健全租賃合同解除制度等，依法維護各利益主體權益，防控資本下鄉引發的法律風險。與此同時，完善農業設施用地管理，根據具體情況適當擴大農業配套設施的用地上限，落實各類保障鄉村產業建設用地指標政策，適當擴大涉農項目國有建設用地供給，放活宅基地使用權，盤活農村存量建設用地。其次，實現鄉村人才的內培外引，在農村開展市場營銷、法律財務、信息技術等各類專業人才培訓，加大對鄉村勞動力的職業技能培訓投入，提升鄉村人才隊伍的專業水平，建立有效的人才引流回流機制，對鄉村地區的優秀人才在職務晉升、住房保障和職稱評定等方面給予適當政策傾斜。最后，補齊農村產業發展基礎設施短板，加大財政投入規模，進一步完善交通、電力、水利等農村硬件設施，加強農村信息網絡建設，促進城鄉基礎設施互聯互通。

（二）加大管控監督力度

政府應當加強對社會資本下鄉的管控監督，具體路徑包括以下方面：首先，樹立正確的政績觀念，平衡政績考核需要與社會資本下鄉的風險規避，提高下鄉企業準入門檻，完善市場準入制度，對企業的資金運轉、農業技術、農業經營資質等情況進行全面審查，從源頭管控下鄉資本“爛尾”風險。其次，建立健全對下鄉社會資本的事中、事后監督制度，對資本下鄉項目建設過程同步跟進以及對項目運營方向及時糾偏，實施全過程動態監測，嚴格把控土地用途、資金流向等關鍵要素，定期評估項目對鄉村振興的帶動效果，嚴格執行環境影響評價政策，同時要求下鄉企業提供詳細的信息披露，實現內部與外部監督聯動發力，謹防原生環境破壞、耕地用途的非農化、非糧化、貸款流向不明等問題，加大對觸碰政策紅線企業的懲罰力度。最后，完善資本退出機制，社會資本下鄉應當預交風險保障金，將保障金用于補償承包農戶因企業違約或項目破產所遭受的損失，提高企業“爛尾”跑路的成本，對評估考核屢次不達標的社會資本實施清退制度，引導其主動退出對農村土地的占有，建立社會資本下鄉備案登記制，將下鄉違規經營、毀約跑路等情況納入征信系統，督促下鄉企業加強規范自身經營行為。

（三）鞏固農民主體地位

化解鄉村振興過程中農資矛盾的關鍵是要在保障農民主體地位的前提下，完善資本下鄉后農村的利益分配機制，建立起完善的利益聯合機制，實現資本與鄉村的共贏。首先，面對強勢資本，農民往往處于弱勢地位，基層政府應當疏通農民信息獲取渠道、提升農民維權能力、強化農民綜合素質以爭取農民在與資本互動中的主動權。政府應當強化信息共享制度中農民的重要性，保障農民對資本下鄉相關政策規定的知情權，暢通信息反饋渠道，提高農民在鄉村振興規劃中的參與度；深入開展農民普法工程，提升農民法律意識，提供法律援助服務幫助農民依法維權；重視農民培訓平臺的建設，全面開放科技資源創新平臺，確保農村科普工作的落實到位，確保科技發展成果惠及農民、為農民所用，有計劃地培育專業性強的新時代職業農民，以點帶面地提升全體農民的知識技能水平。其次，政府應當保障農民的切實收益，通過民主協商完善收益分配機制，優化農村土地流轉服務平臺，建立公平合理的土地流轉價格評估指標，確保土地流轉信息的及時發布。最后，政府應當鼓勵發展家庭農場、合作社等新型農業經營主體提升農戶的組織化程度，鼓勵建立鄉級集體經濟管理運營公司培育新型農村集體經濟，支持建立聯系緊密的農民利益共同體，以便農民通過高質量的新型利益聯結主體，發揮組織統籌功能，加強與工商資本的對接，降低農民的交易成本與交易風險。

四、結語

鄉村振興戰略是一項復雜的系統性工程，社會資本作為其重要的支撐力量，能夠深層次、多方面地助力鄉村高質量發展。與此同時，對于社會資本下鄉所面臨的現實困境，政府可以從完善農村要素供給、加大管控監督力度、鞏固農民主體地位等方向探索脫困之道，從而全面推進鄉村振興。

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（作者單位：長安大學人文學院）