基層治理體系中“中心工作”的產生、泛化及應對策略

[摘 要] 中心工作是黨委貫徹領導意志、推動行政體系完成重要治理事務的制度化方式，是“黨的領導”治理體制的具體化，屬于具有中國特色的社會主義治理傳統的重要構成。當前，中心工作在基層治理體系中產生了較強的泛化效應。在鄉鎮治理中，“編崗混同”逐漸常態化，治理規范化意義上的“定崗定編定責”越發難以形成。在村級治理中，鄉鎮政府對村“兩委”成員實行“類編制化”管理，村級組織行政化程度不斷加劇。中心工作的泛化效應，源于重要工作和常規工作之間缺乏有效的區分，而基層復雜的條塊關系對此亦有所加重。中心工作泛化之后，一線行政空轉加劇，治理形式主義泛濫，基層治理陷入新的“懸浮”困境。為緩解中心工作的泛化效應，應加強縣鄉村縱向治理體系的層級統籌，增強基層治理的社會回應性。

[關鍵詞] 縣域治理；基層治理“懸浮”困境；村級組織行政化；鄉村治理內卷化；基層編制；條塊關系

[中圖分類號] D422 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）09-0026-12

一、文獻回顧與問題的提出

在中國特色的社會主義治理傳統中，中心工作被廣泛應用于國家治理實踐。通過對中心工作運行機制的把握，對于理解新時期基層政權運作具有重要的理論意義。2021年4月，《中共中央國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出，用5年左右時間，基本實現基層治理體系和治理能力現代化。加強對中心工作運行機制的理解，有助于為未來基層治理體系的優化和基層治理能力建設提供有益啟示。

學界對中心工作的研究主要從基層治理的運動化特征切入，認為中心工作模式下的治理過程表現為各種運動式治理[1-2]。但是，由于運動式治理在權力運作上呈現出短期性、不規則性等特點，理論界對此多持批評意見。有學者認為，運動式治理在快速應對重大治理問題的同時，也包含了過強的長官意志，較容易帶來基層治理的不確定性，使得國家政權的運行缺乏足夠的合法性基礎[3]。不過，也有學者結合地方治理的復雜經驗，發現中心工作本身并不是對常規化、標準化的科層式治理的破壞，而是地方治理中政治權力樞紐在綜合權衡治理形勢之后，對重點工作的集中化應對。這種集中化應對在政治啟動機制、政治激勵上均具有穩定的制度化特征[4]，有助于將上層的政治意志落實到地方，并與科層式治理相互配合、相互補充，從而實現有效治理[5]。

對中心工作所持有的批評意見，源于將韋伯意義上規則化的治理標準作為衡量我國治理模式的標尺。依照科層體制的理想類型，中心工作模式及其衍生出來的運動式治理，屬于治理行為上的偏差；而關注中心工作模式治理優勢的觀點，則主要是從我國治理體制的歷史合理性角度切入研究，即通常所說的“集中力量辦大事”的體制優勢。歸結來看，以上兩種討論中心工作的視角，在具體觀點上雖然有所差異，但互補性要遠遠大于對立性。兩種理論視角的共通之處在于，均展示出以中心工作為核心的國家治理傳統的某些基本特征和治理優勢，為認識獨具中國特色的治理模式及其在邁向治理現代化過程中所存在的不足，提供了有跡可循的知識譜系。

從國家治理傳統來看，中心工作是具有黨政體制特色的治理方式。中國共產黨的領導地位決定了執政黨始終有設置國家治理議題的政治權力，而不同層級的地方黨委在治理轄區范圍內具有判斷治理事務重要性的決策權，在事權范圍內具有劃定中心工作事項的權力。從既有研究來看，當中心工作在治理過程中有所擴張，必然會對科層式治理造成影響。因此，對中心工作的理解，無疑需要秉持黨政體制的視野，深入中心工作運行的實踐之中，既要看到中心工作在治理實踐中所發揮的積極作用，又要綜合分析中心工作在基層治理中的實際運作狀況，將中心工作和常規的科層式治理放置于基層治理體系中予以整體考察。

為了便于研究的展開，可以從基層治理場域中頗為值得解釋的治理現象入手。為了實現社會經濟事業的快速發展，國家向基層投入了大量的公共資源。為此，地方政府需要落實的中心工作的數量開始變多，中心工作的運行有了擴大化的趨勢。與之同步出現的是，基層治理負荷的快速增強以及行政權力運作中形式主義的泛濫[6]。即便中央多次給基層減負，基層的狀況卻是越減負擔越重。最終，基層行政體系即便通過治理機制創新，將大量行政資源投入到中心工作中，基層治理的效果卻依然不容樂觀。圍繞中心工作的運行實踐，新近的代表性研究聚焦行政權配置集中化與行政權合理化能力不足的悖論，討論中心工作擴大化之后基層治理體系轉型的困境[7]。但是，這項研究對基層治理體系在中心工作擴大化中的自我調適，缺乏有效的理論概括，對新時期基層政權的運作特征也缺乏足夠精確的理論判斷。那么，值得進一步關注的問題是，當中心工作這種治理方式突破自身邊界，頻繁進入行政體系時，給基層組織結構和基層治理能力帶來了怎樣的影響？

本文將論證，在大量治理事務落地的過程中，中心工作的過密化在基層治理體系中產生了較強的泛化效應。中心工作的泛化效應，直接源于基層治理體系將中心工作不恰當地擴大化，而復雜的條塊關系對此也推波助瀾。中心工作的泛化效應在消解其治理功能的同時，還催生了基層治理的“懸浮”困境。以下，將首先對中心工作的治理功能和運行機制進行理論說明；其次，對中心工作的泛化效應進行描述和分析；再次，對中心工作的運行邏輯在條塊關系中的變化予以機制化解析，以為解釋中心工作泛化效應的形成提供新的視角；最后，在總結研究發現的基礎上，分析中心工作泛化后的基層治理轉型困境，并提供相應的政策建議。

二、中心工作的治理功能與運行機制

（一）中心工作的緣起與治理功能

中心工作是我國黨政體制在治理活動中的重要表現形式。在黨政體制的權力結構中，黨委位居領導地位，政府根據黨委的決策來貫徹落實各種治理事務[8]。縱向上，地方黨委依據法定的政治權力安排各種工作，區分政策執行的優先次序。對于重要政策，地方黨委便將其認定為中心工作，通過設定中心工作的方式推動國家政策的執行[9]。歷時性地看，中國現代國家治理實踐中不同時期都會有不同的中心工作。在相對較早的現代國家治理時期，中心工作未被上升為治理模式的程度，更多的是黨的領導人所提出的一種工作方法或工作要求。

早在1943年，毛澤東在《關于領導方法的若干問題》中就有所論述：“在任何一個地區內，不能同時有許多中心工作，在一定時間內只能有一個中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作。……領導人員依照每一具體地區的歷史條件和環境條件，統籌全局，正確地決定每一時期的工作重心和工作秩序，并把這種決定堅持地貫徹下去，務必得到一定的結果，這是一種領導藝術。”[10] 901可見，中心工作是中國共產黨在領導中國新民主主義革命實踐中，為科學統籌安排不同工作，確保新民主主義革命事業的順利完成而在治理實踐中探索出來的領導方法。在新民主主義革命時期，中心工作的內涵主要是一種對黨政領導干部的工作要求，強調不同工作具有不同的重要性，強調黨政領導干部要能夠正確區分重要工作和一般工作；在面對存在不同重點程度的工作時，黨政領導干部要善于把握主要矛盾，正確區分重點工作和次要工作，不要“眉毛胡子一把抓”。不僅如此，中心工作的領導方法還強調，對重要工作要堅決落實并取得工作成效，這說明中心工作治理方法具有很強的治理實用主義的傾向，注重不惜一切代價去實現特定的重要治理目標。

在國家治理體系建設和形成的過程中，中心工作的領導工作方法得以保留，逐漸成為我國社會主義治理傳統的重要組成部分，并在現代國家建設過程中演化為以“黨的領導”為核心的國家治理體系的有機組成部分。所謂“黨的領導”治理體制，形象地說，就是“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”[11]。黨的十八大以來，中國共產黨在治國理政各個方面的絕對領導地位得到了前所未有的強化和鞏固[12]。這不僅體現為黨委對行政體系的領導。擴展開來，“黨的領導”還包括執政黨對人大、政協、群團組織的全面領導，體現為對國家治理領域的全面領導。在“黨的領導”治理體制格局中，執政黨有權決定治理事項的重要性，判斷哪些工作是緊要的工作，哪些工作是戰略性的工作。凡是黨中央做出的重大決定，反映在相關國家治理工作的貫徹上，就一定是通過中心工作來完成的。在堅持黨的領導下，政府貫徹黨委的政治意志，負責統籌各方面的行政資源來落實黨委的決策[13]。一旦黨委將某些治理事項認定為重要工作，這些工作就自然成為由政府負責落實的中心工作。對于中心工作，從行政資源的調配到行政績效的考核，都體現了中心工作相對于其他工作的重要性和特殊性。

從中國現代國家治理體系的發展歷史看，中心工作的治理方式要早于科層治理體系的形成。在新中國成立初期，執政黨需要處理大量的重點問題，大多采用了中心工作的方法，而科層式治理體系則是在社會治理事務不斷常規化的過程中逐步形成的。歷史地看，中心工作的治理模式和科層式行政的關系并不是相互對立的，而是相互協同、相互補充的關系。為應對常規性治理事務的增長，我國不斷加強現代行政體系的建設，用政府組織體系負責實施大量的政策，以增強政府治理的回應性。同時，為解決階段性的重難點治理事務和應對突發性治理事務，彌補科層體制的不足，中心工作模式又得以保持和存續，并在國家治理實踐中不斷制度化、規范化，在應對復雜治理問題的過程中發揮核心治理功能。

相比于韋伯意義上的科層體制[14]，中心工作是我國黨政體制在國家治理實踐中形成的具有歷史傳統的獨特治理方式，是“黨的領導”治理體制的具體化。中心工作是“黨的領導”治理體制下的一種專門應對重點工作、解決治理中主要矛盾的治理方式。在一般意義上，中心工作成為黨委貫徹領導意志、推動行政體系完成重要治理事務的執政工具，是我國國家治理運行體系的有機構成部分。

（二）中心工作的運行機制

作為一種集中資源專門用于解決重要治理問題而形成的治理模式，中心工作運行的理想型具有三個特點：一是中心工作在數量上要遠遠少于其他常規工作。這是由中心工作本身的意涵所決定的，如果很多工作都是中心工作，中心工作和常規工作之間就沒有性質上的區別，那么被設定的中心工作在治理事務序列中就很難做到中心化；二是作為中心工作啟動者的黨委需要正確把握治理的主要矛盾。中心工作需要耗費大量的治理資源，甚至是占用常規工作的治理資源。如果中心工作無法與真正重要的治理工作相匹配，那么中心工作的啟動和執行不僅不會產生好的治理后果，反而會形成不良的治理后果；三是中心工作一旦被啟動，就需要配套科學的政策執行機制和嚴格的責任落實機制，確保能夠在行政體系中得到堅決的執行，否則中心工作就無法真正落實，導致主要矛盾無法得到有效解決，影響經濟發展和社會穩定的大局。

為了確保中心工作能夠發揮出適當的治理功能，使得中心工作在治理過程中能夠得其所長，至關重要的是黨委能夠對不同的治理事務實現有效而正確的識別。中心工作的設定和運行涉及一系列治理資源的集中調度和整合，所以中心工作就不可能也不應該被隨意啟動。中心工作的啟動必然是一個高度政治化的治理過程，只有通過黨委的集體決策，經過嚴格的政治篩選，原本屬于政府部門的行政工作才能夠被納入中心工作的范疇。在啟動中心工作的政治篩選機制上，黨委是核心治理主體，享有政治議程的設定權和最終決策權。以縣域治理為例，縣委是縣級中心工作的核心政治主體。縣委權力的行使主要是通過縣委常委會，其中縣委書記的權力又最為核心也最為直接。縣委書記做出的指示、批示本身也是重要的縣委決策形式。只有通過縣委層面的決策，相關的治理工作才可能被確定為全縣范圍內的中心工作。

一旦中心工作確定后，地方黨委政府通常會以聯合發文的形式，成立相應的工作領導小組，由黨委書記或政府主職領導擔任工作領導小組組長，并將相關行政職能部門納入工作領導小組成員單位，其中與中心工作最為相關的行政部門被設定為工作領導小組辦公室所在單位，負責整個中心工作的工作計劃、實施方案、執行期限和業績考核。具體實施過程中，工作領導小組辦公室代表工作領導小組行使權力，并對其他行政單位和下級政府及相關行政部門行使考核權和督導權。在某種意義上，正是因為工作領導小組的設定已成為中心工作運行中常規化的組織形態，直接參與中心工作整體計劃和安排的行政部門就享有較大的政治權力，成為在中心工作運行中占據主導地位的重要利益相關方。

在縣級中心工作中，鄉鎮黨委政府是一線的執行主體，也是縣委、縣級政府的考核對象。鄉鎮黨委政府在縣域中心工作中沒有拒絕的權力，但是有一定的自由裁量空間。當縣委縣政府啟動某項中心工作后，鄉鎮黨委政府可以結合轄區范圍內的財力資源、人事配備情況和社會基礎來決定中心工作的具體工作方案，并統籌有限的行政資源，最大化地實現中心工作所確定的治理目標。對于中心工作，鄉鎮黨委政府不敢怠慢，原因就是中心工作是縣委確定的重點工作，甚至是縣委書記直接主抓或縣委常委負責落實的重點工作。在縣委指示面前，鄉鎮黨委書記都只想做得更好。做得好可以表明自己的政治態度，體現自己的政治能力，為自己贏得更多的政績加分。否則，被批評是小事，甚至可能影響自己的政治形象，妨礙個人政治晉升。就此而言，鄉鎮黨委政府在中心工作中主要扮演的是服從和執行的角色，在縣級黨委政府及其行政部門面前處于被動地位1。

基于以上分析，中心工作在黨政體制內的運行機制可以歸納為“黨委決策、政府全面負責、部門參與、下級黨委政府抓落實”的應對重點治理事務的治理方式。具體到縣域治理層面，就是“縣委決策、縣政府全面負責、縣政府部門參與、鄉鎮黨委政府抓落實”的應對縣域重點治理事務的治理方式。在這個運行機制中，黨委在領導層面的決策至關重要，黨委對治理事務重要性的政治判斷，以及對治理過程的考核，決定了中心工作在基層治理中的整體運行邏輯，而行政體系在中心工作運行過程中深受黨委決策的影響，對中心工作的運行效果發揮直接作用，其中上級政府部門和下級政府之間的條塊關系，成為形塑中心工作治理效能的重要變量。

三、中心工作的泛化效應

一般而言，中心工作與常規工作需要有明確的邊界，這樣才能充分發揮稀缺的治理資源匯聚后的治理效能。然而，當中心工作被頻繁啟動時，中心工作與常規工作之間的邊界會被打破，中心工作也變得常規化，進而形成基層治理場域中的泛化效應。這里所說的“泛化”，是一般語詞意義上的從具體的、個別的到普遍的意思。中心工作的泛化和基層治理中的“服務泛化”[15]、“監督泛化”[16]相類似，也是指治理功能被擴大化或治理行為泛濫的客觀狀態；而有所不同的是，中心工作的泛化是一種治理模式的泛化，比一般的具體治理行為或是某個治理領域所出現的治理泛化現象要更加結構化。因此，中心工作的泛化效應，是指中心工作在決策層面被過度啟動之后，處于末端的治理層級在組織層面出現的結構化的被動調適狀態，即因中心工作過密、擴大化而對基層治理結構造成的影響。

為了更好地呈現中心工作的泛化效應，以下在縣域治理場域中加以具體分析。當縣委頻繁啟動中心工作后，縣政府在行政體系內部擴大了中心工作的規模，向鄉鎮層面布置了大量重點工作，帶來了鄉村兩級治理體系在組織上的被動調整。這種泛化效應具體呈現為兩個重要方面：一方面，為確保中心工作的完成，鄉鎮政府內部的“編崗混同”狀態不斷加劇，治理規范化意義上的“定崗定編定責”越發難以形成。另一方面，鄉鎮政府普遍傾向于對村“兩委”成員參照正式體制身份的管理辦法，即“類編制化”的人事管理辦法，不斷推動村級組織的行政化。

（一）中心工作驅動下“編崗混同”狀態的加劇

中心工作在縣域治理中被不恰當地頻繁啟動之后，給鄉鎮政府的治理結構帶來沖擊。通常情況下，鄉鎮干部根據以“定編、定崗、定責”為核心規范的行政組織制度開展工作。基于“定編、定崗、定責”方案而形成的科層化組織方式具有兩方面的特點：一是實現相對合理的分工。鄉鎮干部按照自己的行政級別劃定崗位，一般正科級、副科級實職干部是鄉鎮領導，這些鄉鎮領導一般主抓或是分管某幾個方面的業務工作；而中層干部則通常是不同辦公室或站所的負責人，主要負責自己所在辦公室或站所的業務工作；普通干部則被確定在某個辦公室或站所工作，通常根據中層干部的安排來完成工作。如此，鄉鎮政府的干部能夠依據自己的職級和崗位確定相應的工作預期。二是有利于開展考核。既然每個人的職責有相對明確的分工，那么對其工作績效的考核就相對明確。對于鄉鎮領導干部而言，一般是誰主抓誰負責、誰分管誰負責、誰簽字誰負責。對于中層干部而言，凡是業務方面的事情，必須承擔責任。通常來說，普通干部因為只有辦事權而無行政決定權，所以，他們一般只會接受常規的考核，而不會面臨被問責的風險。

以上這種組織方式，在常規工作中能夠做到鄉鎮政府內部的各司其職、職責明確。但是，這種科層化的方式無法應對重大的治理事務。在重大治理事務面前，高度的分工容易導致碎片化的治理資源無法被集中使用，反而不利于形成行政合力。為此，中心工作啟動后，鄉鎮政府的科層化組織模式被暫停，原有的科層職責和分工將被重新組合。在這個過程中，鄉鎮黨委是打破鄉鎮行政結構的政治啟動者，是重新劃定鄉鎮干部職責的政治統籌者，是設定以政治任務為導向的激勵強度的政治統領者。鄉鎮一線行政得以再造，能夠在“不變體制變機制”的過程中[17]，激發基層干部的工作積極性和創造性，推動重要治理事務的完成。

這種打破科層組織設置的治理方式對中心工作的治理模式運作的政治性具有一定要求。為了解決重大的治理事務而集中行政資源在所難免，但卻需要縣級政府在統籌安排中心工作中做到合理、科學和適當。所謂合理，就是中心工作的設定是必要的，即中心工作的內容一定是真正重要的治理問題，而不能將本可以通過常規治理方式來完成的治理事務劃定為中心工作。所謂科學，就是中心工作的實施方案要接地氣，要能夠尊重基層治理的特殊性，能夠賦予基層治理主體以自主性。所謂適當，就是中心工作不應該過分地占用一線行政資源，而要能夠善于整合一線行政資源，通過有效的治理機制創新來完成相應的治理任務。

問題是，當中心工作被頻繁啟動后，鄉鎮黨委政府需要完成上級的中心工作的內容變得繁重而雜亂。更加重要的是，因為是中心工作，縣級行政職能部門可以名正言順地對鄉鎮政府開展更為嚴格的督查。為了適應中心工作的常規化，鄉鎮政府將原本具有暫時性、階段性的人事與職責、組織的重組，不斷常態化；而且，隨著中心工作內容的變化而不斷進行戰時組織狀態上的調整。這就將原本法定的“定編、定崗、定責”的組織模式，常態化地轉變為“編崗混同”的組織模式，即不按照組織、職位來設置人事安排，而是根據中心工作的內容來確定人與人、人與事、人與臨時機構的對應關系和組織模式。

“編崗混同”的組織模式對原有組織模式的改變，一方面打破了原有的人事結構，將不同的鄉鎮干部進行重組，使得鄉鎮干部對常規行政工作的預期變得不確定，而且工作精力被大量投放在中心工作上，這的確發揮了組織重構的潛力，有助于集中稀缺的行政資源解決重要的治理問題；另一方面，中心工作的常規化使得鄉鎮行政體系內部很難區分重點工作和常規工作，導致鄉鎮干部長期處于高度緊張的狀態，對政策本身和工作方法缺乏認真、系統思考的時間，只能在刺激—反應模式下被動開展工作和參與“編崗混同”的組織調適。

長期高強度的中心工作，使得鄉鎮政府喪失了治理的積極性、主動性，壓縮了鄉鎮政府作為直面基層的國家政權的治理彈性空間。更為重要的是，鄉鎮干部對上級布置的中心工作疲于應付。以這樣的治理心態開展日常工作，基層治理事務的完成效果可想而知。面對中心工作的常規化，鄉鎮政府自然只能被動接受。但是，當鄉鎮政府難以承接中心工作的壓力時，行政組織的邊界則有可能被突破，行政權力的強制之手將不可避免地深入基層社會，一線行政體系向下轉移治理責任也就在所難免。

（二）中心工作推動下村級組織行政化的深化

中心工作常規化之后，鄉鎮政府在行政體系中承受了巨大的治理壓力。為了緩解治理資源相對于治理負荷的不足，鄉鎮政府積極地將村級組織納入到一線行政體系中來[18]。農業稅費取消后，村“兩委”成員的誤工補貼逐漸開始全部依靠國家財政和黨務經費。國家采取這樣的方式，主要是為了確保村級組織的運作有所保障。但是，在鄉鎮政府眼中，“既然拿了國家的錢，就需要為國家辦事”。尤其是對村“兩委”成員的人事任免權事實上掌握在鄉鎮黨委手中。為此，村級組織在運轉經費正規化之后，所謂的“簡約治理”模式就已經終結了[19]，而成為國家行政體系中的一種以半正式行政形態存在的重要構成。在這方面，鄉鎮政府對村級組織采取了正規化的目標管理責任制，而且在日常行政工作中，對村干部實行了較多的行政化規訓，力圖將村干部的工作方式、工作心態不斷正規化、標準化[20]。

正是因為鄉鎮政府的行政壓力不斷增大，鄉鎮黨委對村“兩委”換屆極為關注，村“兩委”成員的政治素養、文化水平和治理能力，直接關系到鄉鎮政府行政工作完成的好壞。為此，鄉鎮領導高度重視行政村黨支部書記的人選，對于一些重要的行政村，鄉鎮黨委書記甚至會親自物色人員并進行嚴格把關。與此同時，國家層面出臺的法律制度也便利了鄉鎮黨委對村“兩委”成員的行政化管理。除了鄉鎮黨委強化了對行政村黨支部的政治領導，紀檢監察制度的完善也強化了鄉鎮黨委對村“兩委”成員的治理權力。鄉鎮黨委除了在人事、工資上約束村“兩委”成員，還能夠以黨紀來約束行政村黨支部。由于鄉鎮政府所面臨的問責風險不斷增高，鄉鎮紀檢系統幾乎每年都會問責、查處一批村“兩委”成員。如此，村“兩委”成員不僅身處正向激勵結構中，也身處在一個負向激勵機構中[21]。

從村干部的人事任免、工資發放、績效考核和法紀監督看，行政村的村“兩委”成員在人事上已經被“類編制化”了。“類編制化”通常是正式行政體系將臨時工作人員參照編制管理方式來進行招聘、管理的人事治理辦法[22]。從行政管理的角度看，鄉鎮黨委政府對村“兩委”的管理，實際上比對臨時工作人員的管理更加正規。同時，因為村民委員會在法律上屬于村民自治的群眾組織，這反而給鄉鎮政府下放治理責任一定的保護性：一方面，鄉鎮黨委政府可以借用自己對農村基層黨組織和群眾自治組織的諸多控制性權力轉移行政事務，將村“兩委”成員作為基層行政體系的廉價雇員予以使用；另一方面，因為農村基層黨組織和群眾自治組織在法律性質上不屬于行政機構，如果在治理事務中出現了問題，農村基層黨組織和群眾自治組織又能夠為基層行政體系承擔一定的治理風險。如此，在中心工作自上而下推動的過程中，鄉鎮政府將基層政權的治理意圖組織化地貫徹到社會中，基層行政體系也實現了自身組織規模的隱性擴張。

中心工作被頻繁啟動后的泛化效應，是政治決策機制失靈后的不良治理后果，成為中心工作運行機制失調后在基層治理體系中的集中表現。基層治理中出現的各種形式主義、行政空轉、公共資源配置偏差，都是這種泛化效應在治理經驗上的體現。對于中心工作泛化效應的生成機理，需要從基層治理的責權結構和復雜的條塊關系中探尋。

四、中心工作泛化效應的生成機理

基層治理權責結構的特點是權力集中下的向上負責制，即每一層級的權力集中程度較高，上級對下級享有治理事務的設定權和考核權，下級需要直接向上一級的治理層級負責。在縣域治理中，最為重要的治理行動主體可以分為縣委縣政府、縣級職能部門、鄉鎮黨委政府，這些治理行為主體在基層治理權責結構中的互動，形塑了中心工作的泛化效應。

（一）縣委縣政府設定中心工作的過密化

從組織學原理上看，要把一項工作完成好，最好的辦法就是將其設定為中心工作。只要被設定成為中心工作，至少能夠為這項工作提供組織保障，最后的結果即便不是最優也會是次優。從這個角度看，各級黨委政府都想把來自上級的各項重點工作設定為中心工作，既然設定為中心工作，下級黨委和政府就必須投入大量的時間和精力。一旦上級開始啟動中心工作，下級就會面臨直接的治理壓力，必須投入大量的精力完成上級布置的重要治理事務。也就是說，如果縣委縣政府將某項工作設定為中心工作，這項工作就從一般的行政工作轉化為全縣的重點工作。凡是重點工作，縣委縣政府就會在工作推進、工作質量上格外重視，就會有專門的督查、督辦機構來跟蹤這項重點工作，確保重點工作能夠保質保量、如期完成。

隨著國家公共財政再分配能力的增長，大量公共資源向縣以下進行輸送，同時，國家治理中大量的事務需要在基層落地，客觀上增加了地方的治理壓力。在縱向治理結構中，縣是公共資源自上而下輸送的節點，也是地方治理壓力的交匯點。農業稅費取消后，縣域治理中的重點工作是不斷增多的，尤其是政府的職能擴充以來，需要由縣政府落實的重要工作，都在不斷增加。當縣以上的重點工作開始增多時，縣委縣政府所啟動的中心工作自然也會增加。對比來看，以前可能只有少數的工作會被設定為中心工作，但現在從項目落地、安全生產、交通治理到鄉村環境、宅基地管理等，都逐漸變得中心工作化。

在治理事務變得繁密的前提下，縣委縣政府為了推動工作，傾向于積極推動在治理層級之間形成“把責任壓實”的治理方法，而中心工作就成為“把責任壓實”最好的體制動員方式。縣委縣政府將某項工作設定為中心工作，這項工作就自然成為攜帶了更高的治理責任和治理壓力的工作，鄉鎮就必須想方設法來達標，否則就很有可能被扣分。對于鄉鎮來說，通常情況是，一項工作沒做好，扣了一點分，并不會影響大局。但如果大量工作都是按照中心工作來要求，標準就會定得很高，就很容易在檢查、考核中被扣分。這樣，鄉鎮工作要想穩住基本盤，就需要在很多方面同時用力，就必須打破條條框框來動員一切資源完成中心工作，這使得鄉鎮層面的人和事長期處于混融狀態中，不僅鄉鎮干部的超負荷工作在所難免，而且這種超負荷的工作狀態也似乎永無止境。

所以，考慮到縣鄉關系中“塊塊”的因素，就能夠對中心工作泛化效應的形成有所理解。當縣委縣政府為鄉鎮治理主體設定過多的中心工作時，原本存在的服務于中心工作開展的個別縣級工作領導小組，就會演化為各種不同的縣級工作領導小組，縣委縣政府的領導甚至身兼數個乃至數十個縣級工作領導小組的組長或副組長。如此，縣域治理范圍內的中心工作在規模上就已經過密化了。與此相對應的是，鄉鎮也一定會被過密化的縣域中心工作所裹挾，陷入到圍繞著中心工作而展開的工作應對之中。

對比理想的中心工作運行機制來看，就產生了三個問題：其一，中心工作的數量在總的工作量中占比過高。中心工作能夠發揮“集中力量辦大事”的優勢，需要自身在數量上保持稀缺性，以便于統籌治理資源。如果中心工作數量較多，就很難有效地組織和統籌治理資源；其二，被設定的中心工作不一定聚焦了基層治理中的主要矛盾。大量工作被設定為中心工作，很多是遵照上級要求來進行設定，縣委縣政府設定中心工作的自主性不足，這可能導致中心工作并沒有真正反映治理的主要矛盾；其三，中心工作的實施缺乏足夠的資源配套。中心工作的實施需要集中各種資源，當中心工作的數量擴增之后，中心工作的實施即便存在相應的組織配套，也難以保障有足夠的資源配套。如此，當縣委縣政府過密地設定中心工作后，中心工作原本“集中力量辦大事”的治理功能就會下降。

（二）縣級職能部門的自利性擴張

縣委縣政府設定中心工作的過程中，縣級職能部門通常會參與其中。站在縣級職能部門的角度看，要將自己管轄范圍內的業務工作做得更好，就需要增加自己對鄉鎮的調度權。從行政層級看，縣級職能部門和鄉鎮政府都是正科級，而且鄉鎮政府是一級政府，在政治上的地位要高于行政職能部門。這使得縣級職能部門對鄉鎮政府并沒有很大的調度權，一般的常規工作只能作為一般性的目標考核。如果縣級職能部門對所有鄉鎮都實行一般性考核，各鄉鎮自然不會對常規工作投入非常規的治理資源。在一般的治理事務應對或政策執行上，行政體系主要采取目標管理責任制來實施。例如，縣政府和鄉鎮政府簽訂責任狀，縣級職能部門和鄉鎮政府簽訂責任狀，然后通過目標管理來推動政策落實。但在行政體系內部，目標管理責任制很難發揮實質性的治理效力，原因在于縣級層面上下級之間缺乏足夠的行政約束力，鄉鎮政府很容易對目標管理責任指標體系所確定的內容進行自主性調整。在絕大多數目標管理責任指標體系中，真正的硬性約束并不多[23]。

如果縣級職能部門能夠將自己管轄范圍內的常規工作轉化為中心工作，縣級職能部門就對所轄鄉鎮具有了直接的調度權。例如，在水利管理上，責任主體一般是縣級主管部門而不是鄉鎮政府；在行政執法上，鄉鎮政府不享有執法權，而縣級職能部門才是執法權的行使單位和責任單位。如果按照這種行政組織法制的規定，行政職能部門的治理責任并不比作為一級政權的鄉鎮政府要低。在專業治理事項上，縣級職能部門的治理責任可能還要高于鄉鎮政府。但是，如果水利管理上的某些方面被納入中心工作的范圍，縣級水利管理部門就會為鄉鎮政府設定相關的屬地管理責任，進而將原本屬于縣級職能部門的治理責任轉移給鄉鎮政府。鄉鎮政府雖沒有足夠的行政執法權，卻需要為相關的水利管理事務承擔屬地管理責任。

如此，在中心工作的設定中，縣級職能部門只要有機會，就會傾向于將業務工作轉化為重點工作，以便于在擴充縣級職能部門事權的同時，增強對鄉鎮政府的調度權。結果是，縣級職能部門可以充分利用參與縣委縣政府設定中心工作的過程，來擴張自己的行政權力。一般來說，縣級職能部門最容易通過協助縣政府辦公室起草政策文件來擴張行政權力。縣級政府的職能部門細化上級下發的政策，制定相應的政策實施方案和推行時間表，并下發給鄉鎮政府負責執行。縣級職能部門正好借助縣級政府推動自己職責范圍內的政策執行。當縣級政府將某項工作作為重點工作布置時，縣級職能部門正好將職責范圍的工作融入重點工作中。

當縣域治理壓力不斷增加時，縣委縣政府越有可能在政策轉化過程中賦予職能部門以靈活處置的空間，而縣級職能部門將部門利益融入重點政策的空間就越大。一旦縣級職能部門成功將自己的部門利益轉化為中心工作的內容，縣級職能部門便從“條條”部門變成了圍繞某項中心工作的“塊塊化”部門，便能夠代表縣級工作領導小組來督查鄉鎮、問責鄉鎮[24]。這樣，職能部門和鄉鎮之間的權力關系就發生了反轉，鄉鎮就只能聽從和接受行政職能部門的調度和指揮。

當某個縣級職能部門按照上述邏輯來增強自己的行政權力時，鄉鎮政府的工作壓力并不會很大。但是，縣級職能部門之間也存在激烈的橫向競爭。這種橫向的競爭，本身就是部門利益競爭的體現。對于縣級職能部門來說，部門工作一旦和中心工作形成關聯，就意味著部門利益能夠得到擴張。縣級職能部門會考慮到，如果其他縣級職能部門在中心工作中向鄉鎮政府轉移了治理責任，鄉鎮政府的治理資源就相當于被搶走了，自己的業務工作便有可能受到影響。這就使得，“條條”工作一旦在向下轉移中變得“塊塊化”，這種通過業務工作捆綁中心工作的方法很容易在各個縣級職能部門之間擴散和被“學習”。一旦有機會，各個縣級職能部門便會爭相在中心工作的形成過程中投放部門利益。如此，鄉鎮政府就會感受到難以承受的治理壓力。

于是，當縣委啟動中心工作后，縣級職能部門便在負責協調中心工作實施的過程中，將自己職責范圍內的工作，借機轉移、整合到中心工作體系中。這使得中心工作在內容和責任分擔機制上發生了很大的變化，不僅使得中心工作本身涵蓋越來越多的常規工作，中心工作和常規工作之間的邊界被打破，而且將中心工作中的治理責任主體由縣級職能部門轉化為鄉鎮政府。當中心工作被頻繁啟動后，中心工作經過縣級政府和縣級職能部門的統籌分工，鄉鎮政府所參與的中心工作就會擴增和復制，變為趨近于常規化的日常工作。中心工作的泛化效應出現后，中心工作的治理功能也隨即發生了偏離，即并未完全服務于真正重要的治理事務，反而是在基層治理體系不斷運動化的過程中完成了自我再生產。

五、基層治理“懸浮”困境及政策應對

常規行政和中心工作都是實施國家政策的重要治理方式。中心工作的啟動、運行也在國家治理體系建設中逐步走向制度化。但隨著中心工作的規模體系不斷膨脹，在大量國家政策通過中心工作的方式來落地的過程中，中心工作在基層治理場域中的運作邏輯發生了變化。中心工作原本是強有力地推行國家政策的治理模式，但其運行卻逐步陷入到職能部門的自利性邏輯中，產生了中心工作的泛化效應。

所謂中心工作的泛化效應，意在表達鄉村兩級治理體系在應對中心工作所被迫采取的組織化應對手段。中心工作泛化效應的持續存在，必然會導致基層治理形式主義的出現。如果鄉村兩級只是圍繞已經不符合中心工作治理規律的那些中心工作任務運行，基層的行政體系就好似封閉而高速運行的結構，大量公共資源投入其中，卻難以和廣大人民群眾的根本利益相關聯，這樣產生出來的治理產品的公共性顯然是大打折扣的。

作為“集中力量辦大事”的治理方式，中心工作治理功能的弱化，對基層政權的運作產生了較大的影響。農業稅費改革后，鄉鎮政府的財力變得空殼化，基層政權最終因無力為鄉村社會提供公共品而從汲取型政權變成了一種“懸浮型”政權[25]。現在的情形是，國家開始大力反哺農村，基層政府開始向服務型政府轉型。國家正在推動治理資源的下移，就是為了解決“權力、政策、資源和人等都懸浮在社會之上”的問題[26]。但是，通過對當前中心工作運作邏輯的考察，不難發現大量公共資源下鄉，反而使得基層政府在這種轉型過程中，逐漸陷入到一種新的尷尬境地。鄉鎮政府除了被動接受來自上級的源源不斷的中心工作，還日漸喪失了治理主動性，只能在行政單軌運行的道路上越走越遠。與之相伴隨的則是村級治理的日漸行政化，村級組織日益在中心工作常規化過程中淪為基層行政體系的附庸。因此，一線行政體系處于重點工作、常規工作不加區分的治理結構中時，基層政權在運作中就很難直面基層治理中的主要矛盾，帶來極強的治理資源的內耗。從中心工作的泛化效應中衍生出來的基層治理形式主義、行政空轉都使得公共資源雖然能夠進入鄉村社會，卻無法和鄉村社會的治理需求有效對接，只能懸浮于鄉村社會之上。

值得進一步討論的是，這里所說的基層治理的懸浮化困境與“鄉村治理內卷化”既存在聯系又有所區別。當前，“鄉村治理內卷化”主要指的是公共資源下鄉中，因地方勢力對國家資源形成攫取而出現了一種“分利秩序”[27]。這使得基層政權的合法性并沒有因為國家資源的輸入而獲得提高。在某種意義上，因公共資源輸入無效所帶來的治理困境，本身也意味著國家并沒有通過資源輸入而產生國家能力層面的濡化效應，甚至帶來基層治理中的社會矛盾，導致外部資源的懸置、私人化和工具化[28]。在這個意義上，基層政權相對于鄉村社會而言呈現為一種懸浮于其上的狀態，凸顯出基層治理的懸浮化困境。區別在于，基層治理的懸浮化困境并不完全是因為資源輸入所導致的，更多的是政權運作本身的不順暢所帶來的，其中的緣由和形成過程更為復雜，不僅存在國家權力和社會之間的界面交互，更多地體現為國家內部的權力互動。

相比較而言，基層治理的“懸浮”困境比“鄉村治理內卷化”在刻畫當前基層治理所出現的各種問題上，更加具有經驗上的包容性和理論上的解釋力。“鄉村治理內卷化”主要包含的是對稅費改革后資源下鄉過程中基層治理邏輯的總體性概括。黨的十八大以來，基層治理形勢發生了很大變化，自上而下的監督體系建設不斷完善，這在很大程度上瓦解了之前資源下鄉中的分利秩序。比基層治理中的分利秩序更為凸顯的，是以行政資源為核心的治理資源的空耗，而這種治理空耗的過程在鄉村社會中又以各種治理形式主義的面貌呈現出來，這就以更為顯性的方式削弱了基層政權的合法性，不利于國家與農民關系的良性建構。追根溯源，正是中心工作的泛化效應，最終導致基層政權以一種農民“肉眼可見”的方式懸浮于鄉村社會。這種政權的懸浮狀態，不是那種國家遠離社會的自上而下的“懸浮”，而是一種懸浮于“社會之中”的“懸浮”，其給基層治理帶來的負面影響顯然更為深遠。

化解中心工作的泛化效應，恢復中心工作的治理功能，緩解基層政權運行的懸浮狀態，不僅需要充分尊重縣域治理主體的能動性，還應當加強縣鄉村治理體系的層級統籌，具體的政策建議如下。

第一，積極擴寬縣級層面的政策轉化空間。在基層治理體系中，縣級層面對基層治理的鄉村兩個治理層級具有統領性，中心工作的泛化效應也是從縣級層面開始產生并蔓延至鄉村社會。從這個角度看，只有賦予縣級層面更多的政策轉化空間，才能真正確保黨委在中心工作中理性發揮政治決策作用，在基層治理中形成重要工作和一般工作的區分機制，使得基層治理資源能夠獲得有效的層級化配置，防止職能部門利益的不當擴張，為鄉村兩級治理提供更多的政策支持和靈活空間。為此，需要正確處理縣級政府和職能部門之間的行政管理關系，明確縣級政府在中心工作中的全面負責職能，充分發揮職能部門的協助、參謀作用，優化縣鄉關系，合理配置激勵舉措。

第二，適度放活鄉鎮層面的機制創新空間。面對來自上級繁重的治理負荷，鄉鎮的主要做法是在維持現有治理體制結構的前提下，針對具體的治理事務，根據基層的資源稟賦和約束條件辦事。在此意義上，縣委縣政府在賦予鄉鎮政府治理能動性的同時，還要增強對鄉村層面的風險緩沖機制的建設，適度提高治理容錯空間，在賦予鄉鎮更多事權的同時，也要給予鄉鎮層面更多的試錯空間，辯證對待鄉鎮政府的治理機制創新。

第三，創新村級治理中的群眾工作方法。村級治理應以回應群眾真實的生活、生產訴求為宗旨。因此，村級治理的優化要弱化村級組織的行政功能，將村級組織運行的正規化和群眾工作方法的創新有機結合起來。這就需要賦予廣大人民群眾以治理主體的地位，實現有效的社會參與，增添基層治理的活力[29]。具體上，應當通過制造群眾訴求關聯、引導群眾訴求表達、開展群眾自我教育、組織群眾自我服務、創新群眾自我管理，來實現國家公共資源和鄉村社會內生需求的有效對接，提高鄉村社會自主解決問題的能力，為基層治理的現代化轉型提供堅實的社會基礎。

[參考文獻]

[1] 唐皇鳳.常態社會與運動式治理——中國社會治安治理中的“嚴打”政策研究[J].開放時代，2007，（3）.

[2] 狄金華.通過運動進行治理：鄉鎮基層政權的治理策略——對中國中部地區麥鄉“植樹造林”中心工作的個案研究[J].社會，2010，（3）.

[3] 周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012，（9）.

[4] 楊華，袁松.行政包干制：縣域治理的邏輯與機制——基于華中某省D縣的考察[J].開放時代，2017，（5）.

[5] 歐陽靜.縣域政府包干制：特點及社會基礎[J].中國行政管理，2020，（1）.

[6] 彭勃，趙吉.折疊型治理及其展開：基層形式主義的生成邏輯[J].探索與爭鳴，2019，（11）.

[7] 仇葉.行政權集中化配置與基層治理轉型困境——以縣域“多中心工作”模式為分析基礎[J].政治學研究，2021，（1）.

[8] 王浦劬，湯彬.當代中國治理的黨政結構及其功能機制分析[J].中國社會科學，2019，（9）.

[9] 賀東航，孔繁斌.公共政策執行的中國經驗[J].中國社會科學，2011，（5）.

[10] 毛澤東.毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[11] 習近平.習近平談治國理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[12] 陳明明.雙重邏輯交互作用中的黨治與法治[J].學術月刊，2019，（1）.

[13] 楊華.縣域治理中的黨政體制：結構與功能[J].政治學研究，2018，（5）.

[14] 馬克斯·韋伯.支配社會學[M].康樂，簡惠美，譯.桂林：廣西師范大學出版社，2004.

[15] 仇葉.基層服務型政府建設中的服務泛化問題及其解決[J].中國行政管理，2020，（11）.

[16] 馮川.監督泛化與縣域治理困境的形成邏輯[J].人文雜志，2022，（11）.

[17] 杜鵬.一線治理：鄉村治理現代化的機制調整與實踐基礎[J].政治學研究，2020，（4）.

[18] 李祖佩，鐘漲寶.論村級治理行政化——以鄉鎮政府中心工作推進為切入點的分析[J].農業經濟問題，2020，（10）.

[19] 黃宗智.集權的簡約治理——中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政[J].開放時代，2008，（2）.

[20] 印子.村級治理行政化的演化過程與治理效果——基于蘇北C鎮調研的分析[J].求實，2020，（4）.

[21] 劉銀妹，張燦.村落政治中的指標治理與組織脫嵌——以廣西D村為例[J].湖北民族大學學報（哲學社會科學版），2023，（5）.

[22] 顏昌武.剛性約束與自主性擴張——鄉鎮政府編外用工的一個解釋性框架[J].中國行政管理，2019，（4）.

[23] 楊華.基層治理的形式主義何以發生——從鄉鎮職能部門關系反思治理問題[J].文化縱橫，2019，（2）.

[24] 仇葉.部門工作“中心化”：縣域條塊關系的重組及其治理后果[J].經濟社會體制比較，2023，（2）.

[25] 周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J].社會學研究，2006，（3）.

[26] 韓志明.基層治理懸浮與下移的張力及其辯證分析[J].人民論壇，2021，（24）.

[27] 賀雪峰.論鄉村治理內卷化——以河南省K鎮調查為例[J].開放時代，2011，（2）.

[28] 董磊明，鄒松.中國村社自主性與外部資源的內部化[J].學術月刊，2020，（6）.

[29] 王波.政策激活自治：農村公共品有效供給的實踐路徑——以人居環境整治為例[J].決策與信息，2024，（6）.

[責任編輯：李利林]