黨內監督與問責程序的銜接機制

[摘 要] 黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨的深入推進，黨內監督與問責制度得到了持續完善與發展。盡管如此，監督與問責在程序協同方面仍面臨著諸多挑戰，如程序分散、職責混淆等問題阻礙了監督與問責工作的精確執行和協同效率。黨內監督和問責程序建設不僅是全面從嚴治黨的重要內容，也是推動黨內法規執行和黨的紀律嚴明的關鍵機制。二者之間的互動關系，對于確保黨組織的紀律性和戰斗力，維護黨的團結統一，推動黨的建設具有重要意義。在制度設計層面，二者相輔相成、互為一體，體現在制度目標、制度對象、制度內容的一致方面。在法律程序層面，黨內監督程序是黨內問責程序的先決條件和規范保障，黨內問責程序是黨內監督程序的延伸和深化。研究發現，監督與問責程序的主要問題包括信息共享不充分、角色定位模糊和程序保障不全面。針對這些問題，應建立信息共享平臺、平衡監督與問責關系并完善程序保障機制等，提高制度的協同性和效能。

[關鍵詞] 黨內監督；黨內問責；全面從嚴治黨；黨內法規；黨政關系

[中圖分類號] D262.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2024）09-0070-08

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視黨內監督與問責工作。強調黨內監督不設禁區、黨內問責沒有例外，并分別于2016年修訂了《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱《監督條例》），2019年新修訂了《中國共產黨問責條例》（以下簡稱《問責條例》）。為全面從嚴治黨、依規治黨的貫徹落實提供了堅實的制度支撐和理論依據。

隨著黨的自我革命的不斷深入，學術界對黨內監督和問責制度的研究也不斷加強。例如，有學者從黨內監督的角度，強調對監督不力的問責[1]；有學者從黨內問責的角度，強調監督對問責制度的完善[2]；也有學者從黨內問責與監察問責的視角出發，強調二者之間的界分與銜接[3]；亦有學者從歷史發展的角度，深度剖析了黨內監督與問責的歷史演進和變遷規律[4]。上述學者立足于不同的學術視角，為黨內監督與問責制度的完善提供了科學的理論指導。然而，鮮有學者對黨內監督與問責程序的銜接進行論述。從實踐層面來看，黨內監督與問責程序存在銜接不清、各自為營的現象，監督滯后于問責、問責干預監督、監督與問責信息交互不力的情況時有發生。這不僅影響了監督與問責制度的效能，也對黨的領導能力建設構成了挑戰。鑒于此，本文擬從黨內監督與問責的交互關系入手，探討二者在程序銜接上的具體協同路徑，以期對推動黨內監督與問責制度的完善和落實全面從嚴治黨的戰略目標有所裨益。

一、黨內監督與問責程序的互動關系探討

黨的二十大報告強調，“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”[5]。并進一步指出，“落實全面從嚴治黨政治責任，用好問責利器”[5]。在此背景下，黨內監督與問責程序建設不僅是全面從嚴治黨的重要內容，也是推動黨內法規執行和黨的紀律嚴明的關鍵。二者之間的互動關系，對于確保黨組織的紀律性和戰斗力，維護黨的團結統一，促進黨的健康發展具有重要意義。黨內監督旨在通過持續的監督檢查，發現并預防黨內存在的問題和錯誤傾向，確保黨的路線政策和決策部署得到正確的貫徹執行。而黨內問責則是由問責主體（黨委）對被問責的黨組織和黨員領導干部進行責任追究的過程，其目的是通過問責來促進問題的解決，防止問題再次發生，從而提高黨的建設質量和治理效能。二者互動關系的建立，不僅對于提升黨的治理能力、維護黨的紀律和規矩、推動黨風廉政建設和反腐敗斗爭具有重要意義，還對促進黨的自我革命與長期發展具有重要作用。

（一）制度設計層面上黨內監督與問責程序之互聯路徑

在制度設計層面，二者是相輔相成、互為一體的。黨內監督與問責是實現黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的關鍵，也是推進黨的治理體系和治理能力現代化的重要保障。

第一，在制度目標方面，黨內監督與問責程序分別詳見于《監督條例》和《問責條例》的相關規定。根據《監督條例》第5條和《問責條例》第1條的規定，黨內監督與問責旨在推動全面從嚴治黨和依規治黨的深入實施，強化黨的純潔性和廉潔性建設，同時促進黨的治理體系和治理能力現代化，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。因此，這種在制度目標上的共識為程序上的有效整合提供了可視化方向。

第二，在制度對象方面，二者之間的共同作用是實現程序上互聯的關鍵所在。根據《問責條例》第5條的相關規定，黨內問責的主要對象為黨組織和黨員領導干部。同樣，由于本文探討的是監督與問責程序的互聯互通，因此，根據《監督條例》第6條的相關規定，此處的黨內監督對象也應限制在黨的領導機關和領導干部范圍之內。由此，二者在作用對象上的契合性為實現程序上的有效連接提供了堅實的基礎。

第三，在制度內容方面，根據《監督條例》第7條和第42條，以及《問責條例》第7條的規定，黨內問責覆蓋的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設以及黨風廉政建設和監督職責建設等11個關鍵領域，均在黨內監督的內容范圍內得到體現。這意味著，除了作為兜底條款的問責規定之外，幾乎所有的問責情形都被納入了監督范疇。由此，二者在作用情形上的高度重合性為實現程序上的相互作用提供了可操作基礎。

（二）法律程序層面上黨內監督與問責之互動關系

在法律程序層面，黨內監督與問責程序可分為縱向與橫向兩方面。其程序之間的關系構成了確保黨的紀律和法規得到有效執行的核心機制，體現了黨內法規體系運作的動態平衡和相互促進。

第一，黨內監督程序是黨內問責程序的先決條件與規范保障。從縱向程序的銜接角度來看，黨內監督的執行程序應先于黨內問責的啟動程序[6]。具體而言，黨內監督程序的啟動在于實現對黨的組織領導和領導干部行為的持續性檢查和評估，其側重于發現問題的過程。而黨內問責程序的啟動在于黨內監督程序對監督結果的傳遞，依照監督結果來對黨組織和領導干部進行問責，其側重于解決問題的過程；從橫向程序的銜接視角來看，黨內監督的程序可以滲入問責程序的每個階段。由于問責程序包含啟動、調查、處理、申辯、審批、決定、執行七個階段，黨內監督通過對各個階段進行全面、深入評估和落實，解決問責程序中久拖不決的問題，同時也可杜絕暗箱操作現象的出現，進而確保問責程序的規范性和嚴謹性。

第二，黨內問責程序是黨內監督程序的延伸和深化。從保障黨內監督權威性的角度而言，其體現在對監督工作的規范性建設上，黨委通過對監督力度不強，監督泛化、形式化的主體展開嚴厲的問責程序，迫使其進行自我檢討和批評，進而精進作風建設、落實監督責任，“倒逼”監督工作的開展與完善；從保障監督有效性的角度而言，其表現在對監督結果的充分運用上，黨委通過對監督結果的再度調查，確定監督結果的真實性后，啟動問責程序。保障了監督與問責之間的有機銜接，確保監督發現的問題能夠得到及時、有效的解決。

（三）組織機構層面上黨內監督與問責之互通聯動

在組織機構層面，黨內監督與問責機構展現出高度的統一性。中央紀委及地方各級紀委主要負責執行黨的紀律監督，而同級黨委組織部門或紀委監委則承擔問責職責。黨委領導下的監督與問責工作，通過明確職責分工和建立有效協作機制，確保了流程規范化和工作的公正性。

第一，同級黨內監督與問責機構的協作主要體現在信息共享、決策協調和共同執行等方面。具體來說，監督機構在日常工作中收集和分析相關信息，一旦發現違規行為，及時將詳細信息和初步調查結果匯報給問責機構。問責機構則根據監督機構提供的信息，迅速啟動問責程序，對涉事個體或組織進行必要的調查和處理。此外，兩機構還會定期召開協調會議，共同商討處理策略，共同推進黨內法規的嚴格執行和黨的紀律的維護。

第二，上下級黨內監督與問責機構之聯動主要體現在上級機構對下級監督問責活動的指導、支持和評估上。上級機構通過提供政策解讀、專業培訓以及必要的資源支持，增強下級機構的監督問責能力。同時，上級機構還需定期對下級的監督問責工作進行評估，確保其按照黨中央的要求執行，及時糾正其偏差和不足。此外，下級機構在處理復雜或敏感問題時，可以向上級機構尋求幫助和指導，確保問題處理的權威性和正確性。通過上下聯動機制，形成覆蓋全黨的嚴密監督網絡，有效推動了黨風廉政建設和反腐敗斗爭。

二、黨內監督與問責程序銜接模式的困境探析

當前，黨內監督與問責程序之間的銜接并沒有形成一個明確且詳盡的規范體系。盡管《監督條例》第42條對黨委（黨組）、紀委（紀檢組）加強對履行黨內監督責任和問題整改落實情況的監督檢查作出了規定，明確了對不履行或不正確履行黨內監督職責，以及糾錯、整改不力的情形應依照《中國共產黨紀律處分條例》《問責條例》等規定進行處理。同時，《問責條例》第4條也規定了紀委應履行監督專責，即協助同級黨委開展問責工作，以及黨的工作機關依據職能履行監督職責，實施本機關本系統本領域的問責工作。這些規定雖然對監督與問責的互動進行了一定程度的框架性描述，但仍顯得較為籠統，未能詳細明確程序的具體銜接方式。鑒于此，本文旨在針對二者在實踐操作層面上的程序銜接規范化不足進行深入分析，以識別和明確實踐中存在的困境。

（一）事前啟動程序的信息銜接問題

由于科層組織的相對封閉性，導致機關與部門之間形成信息壁壘，如何有效促進履行監督職責的相關機構向問責機構提供監督信息，成為了一個亟待解決的問題。當前黨內問責的啟動程序主要依靠“自啟動”模式，即根據《問責條例》第9條的規定，當相關部門發現需要問責的情形時，經主要負責人審批后方可啟動問責調查程序。但其中并未就如何針對不同的問責主體啟動問責程序作出詳盡規定。這就涉及問責啟動程序應做的事前準備，對于此過程，有學者將之稱為“提供信息”[7]的階段。所謂“提供信息”，即相關部門將需要問責的信息提供至問責機關的過程。但就目前信息提供的過程來看，各地的規定也存在差異。例如，根據《河南省紀檢監察機關問責工作程序規定（試行）》[8]第7條，紀檢監察機關啟動問責的程序可主要根據上級機關的指示；本級黨委工作部門、政府及司法機關部門移送、建議問責；紀檢監察機關履職過程中發現需要問責。而根據湖北省委出臺的《湖北省貫徹<中國共產黨問責條例>實施辦法》[9]第20條的規定，各級問責主體可根據上級領導機關的指示、批準；民主監督的線索；紀委和黨的工作部門在履行監督職責的過程中發現的問題；相關機關移交的需要問責的情形等來啟動問責程序。從上述兩個不同地域問責主體關于問責啟動程序的規定中不難發現，根據上級機關的指示和批準以及在監督職責執行過程中識別的問題通過移送或建議方式啟動問責程序的做法具有共通性。綜合來看，上級問責主體對下級主體發出問責程序的啟動指示并未引發爭議，但對于相關部門在工作過程中發現有關問責問題需要向問責機關移送的情形卻存有疑問。

（二）事中執行程序的交互協同挑戰

當前，黨內監督與問責執行程序存在“重問責輕監督”的問題。黨內監督與問責相互作用主要體現在《監督條例》第42條和《問責條例》的第4條及第7條等相關規定中。總體上，黨內監督執行程序主要扮演輔助性角色，而黨內問責執行程序則擔當主導角色。具體而言，黨內監督的執行程序主要是在黨內問責程序啟動后，支持問責的調查過程，協助收集和整理證據。相對地，黨內問責執行程序側重于對監督程序進行修正和補充，尤其是對監督過程中存在的不規范操作提出解決方案。這種角色分配便造成實踐中“頭重腳輕”的現象，即在操作層面上過于強調問責而忽視監督的重要性。造成這一現象的原因在于：一是結果導向。盡管相關條例為監督和問責提供了法規支持，但實際操作中的制度執行可能偏向于問責，因為問責的結果更為直觀和迅速。監督的慢效性和隱蔽性可能導致其被邊緣化。二是資源分配。監督機構存在的人力、資金和技術資源不足問題，限制了監督活動的范圍和深度。而問責機構因其結果直接關聯到黨紀法規的執行，往往容易獲得更多的資源支持。三是文化和觀念。在黨內文化中，對立即見效的問責措施可能有更高的期待，而對長期、持續的監督活動的重要性則認識不足。這種文化傾向加劇了執行中的不平衡。黨內監督與問責執行程序的互動協同應強化兩方面：一方面，黨內監督應積極發揮作用，通過向上級部門匯報或同級監督的方式指導和糾正黨內問責執行過程中的不規范或不嚴謹操作；另一方面，黨內問責也應反作用于黨內監督，確保當監督執行程序出現問題或在問責過程中發現更加重要的信息需要監督機關進行落實時，能夠及時向上級機構匯報或直接與監督主體建立聯系。總而言之，執行程序的交互協同面臨的挑戰在于平衡兩者之間的關系，實現“均衡發展”。

（三）事后程序保障的配套建設困境

當前階段，黨內監督與問責的事后保障程序在責任分擔、權利救濟兩方面存在問題。

就責任分擔而言，在黨內監督與問責的事后保障程序中，責任分擔往往不夠明確或不均衡。模糊的責任劃分勢必導致監督主體和問責主體在執行中相互推諉責任。監督的時效性要求監督主體應迅速將監督結果反饋至問責主體，監督主體若將片面、不正確的信息傳遞給問責主體，則可能造成問責行動的無效執行和資源的浪費。此外，出于多方面考慮，黨內問責程序往往不被公開，這限制了黨內監督主體對問責程序的常態化監督，對問責程序的監督效果還有待增強。

就權利救濟而言，被問責者在面對不當監督與問責時，存在不知向何方主體申訴以及如何進行權利救濟的問題。一方面，由于監督與問責可能存在的片面性，監督活動因信息不全或監督者的主觀判斷而受限，從而導致其執行效果的偏頗。同樣，問責主體在問責過程中可能因考慮不全或搜集的證據不足，造成不公正的問責結果。另一方面，在現有制度框架下，被問責者可能不清楚在遭受不當監督和問責時應向哪個機構或部門申訴。缺乏明確的制度指引和信息透明度，使得申訴過程復雜和難以掌握。此外，救濟程序本身可能存在程序上的瑕疵，如審理時間過長、處理不透明等。

三、黨內監督與問責程序銜接協同的建構路徑

在加強黨的建設和提升黨的治理能力的過程中，黨內監督與問責機制發揮著至關重要的作用。監督保障了黨的紀律和規矩的執行，而問責則是對違反黨的紀律行為的必要處理方式，二者相互補充，共同構成了黨內治理的基礎框架。二者的有效銜接與協同不僅可確保監督發現的問題能夠迅速、準確地轉化為問責行動，進而通過問責促進整改和提升，形成閉環管理，實現問題的根本解決。還有助于明確監督與問責的邊界，避免職責重疊或空白，提高黨內治理的系統性和科學性。然而，要實現這一目標，就必須克服信息傳遞不暢、程序銜接不順、反饋機制不健全等問題。

（一）信息共享平臺的創設

要做好事前啟動程序的信息共享與傳遞，就要做好黨內問責主體與紀委、地方政府及其他監督主體之間的溝通交流，實現信息溝通共享，對于代替黨內問責主體做出的相關問責建議問題，要建立詳細的備案制度，在征求同級及上級黨委意見的基礎上，由黨內問責主體做出最終決定，確保問責決定科學、客觀、公正[10]。具體而言，實現信息共享，一是要精準把握何為需要提交至問責主體的信息；二是如何快速地將監督信息提交至問責主體。然而，這兩個問題的解決若僅僅依靠傳統人力資源難免有些捉襟見肘。

因此，建立信息共享與傳遞的平臺顯得尤為重要。就監督信息的收集和識別而言，信息共享平臺可利用大數據、人工智能、算法分析等數字技術進行智能化識別與分類，此為第一步篩選過程。此過程的優勢在于，由于數字技術的日益進步，其在處理涉及信息的收集、分類、歸納等程序上的事宜效率更高、錯誤率更低，且能構建一個統一的審查標準，對于那些監督能力不強的基層主體而言，能夠確保其提升工作質量以達到標準要求。此外，盡管數字技術的發展速度有目共睹，但其仍存在算法黑箱、智能漏洞等局限性。為確保信息識別的精準性，在篩選完成后仍需由相關監督主體或問責主體針對通過初篩的監督信息進行復篩，但此環節的工作量相較于傳統方式而言已大大降低。就監督信息的共享和傳遞而言，信息共享平臺可對傳遞過程進行“扁平化”處理，壓縮信息傳遞的時間與程序，對于事實證據清楚、監督結果明確的監督信息可通過一鍵直達的方式將其直接提交給問責主體。同時對于在監督過程中發現干系重大需要緊急實施的問責事件，監督主體可通過此平臺實現與問責主體的直接對接，主動匯報監督線索。問責主體也可通過此平臺對監督主體提交的信息進行及時的審閱與回復，指明監督信息存在的問題，要求相關主體進行修改或補正等。

（二）監督問責執行程序的平衡

由上文所述，事中執行程序的問題在于如何平衡黨內問責程序與黨內監督程序之間的關系，目前仍存在黨內問責是黨內監督的結果這一誤解。要從根本上解決這一問題，關鍵在于充分理解二者之間的本質關系。從角度定位而言，黨內問責和黨紀處分都是黨內監督的重要方式[11]。易言之，黨內監督的目的并不是問責，而問責卻是落實黨內監督結果的執行手段。二者相互輔助，形成一個系統的監督問責閉環，有助于提高黨內治理效能。二者執行程序上的協同可具體表現為：

其一，責任追溯的連貫性。黨內監督不僅要發現問題，還要追蹤問題的根源，而問責主體需要在此基礎上及時啟動問責的執行程序，對監督發現的問題進行深入調查，實現責任的精準追溯，避免問責泛化的同時亦能協助監督問題的追蹤。其二，權利與義務的平衡。在執行程序的協同上，不僅要確保權力的行使受到監督，也要確保義務的履行受到問責。這需要構建一個動態的權責統一的運行機制，即問責主體在行使權力時要自覺接受各級監督主體的監督，可通過黨務公開制度、重大情況通報制度、黨內巡視制度等方式將問責的執行過程公之于眾[12]，進而拓展更多黨內主體參與監督。同時監督主體在行使監督權力時要及時向問責主體進行反饋，將可疑信息及時移交、上報。問責機關可采取工作匯報、述職述廉等方式，要求黨內監督主體及時匯報工作情況，在發現監督主體履責不力時，以問責的方式倒逼監督主體及時糾正錯誤。其三，預防與治理的協同。黨內監督應遵循防微杜漸的原則，致力于預防違紀行為的發生；問責則應以懲前毖后為原則，重點治理和糾正已發生的違紀行為。兩者應協同發力、互為補充，形成有效的治理預防機制。具體操作上，黨內監督部門應進行定期風險評估并建立早期警告系統，旨在及早發現潛在的違紀行為趨勢。同時問責主體針對這些有違紀趨勢或存在違紀風險的被問責對象，應采取區別于一般問責執行程序的做法，不應盲目嚴懲，而應堅持以警示和引導教育為主，例如可對黨員采取“紅紅臉、出出汗”式警告和廉政引領式教育，并在問責后及時將檔案反饋至監督主體，監督主體應繼續密切監督，確保被問責組織或黨員落實整改措施并持續改進。

（三）監督問責程序保障的優化

事后保障機制的規范化構建涉及三個關鍵方面：一是確保黨內各級責任的精準分配，確保每個層級都能明確各自的職責和義務；二是全面保障黨員的權利，以提升黨員的積極性和參與度；三是全面實施容錯糾錯機制，通過有效的策略來糾正過程中可能出現的錯誤，確保決策的有效性和執行的公信力。主要分以下三步：

一是責任分擔。這涉及問責的歸責原則問題。從監督的程序來說，監督主體將監督結果提交至問責主體時要確保監督信息的真實性、有效性。同時，問責主體在對監督結果進行問責時需充分考慮問責的歸責原則，目前問責的歸責原則可分為行為責任、結果責任與過錯責任三大類[13]。其中行為責任與結果責任又被稱為無過錯責任，據此問責的歸責原則既有過錯責任又有無過錯責任，若問責主體依照歸責原則對監督主體進行一味的“生搬硬套”，將會給問責主體帶來極大的工作量。對此，可從《問責規定》第17條的免責條款入手，以免責情形來倒推監督主體是否應承擔責任，若存在免責事由即不應問責，若不存在免責事由則應優先考慮《問責規定》第18條與19條規定的關于從輕或從重問責的情形，通過這種逆向思維的方式可實現對監督主體的高效問責。同理，黨內監督主體要實現對黨內問責主體的高效監督，亦可采取此思路，以實現對問責主體的精準監督與問責。

二是權利保障。這涉及到對黨員救濟權利的保障。監督救濟與問責救濟的程序具有高度一致性，均采用申訴的方式進行權利救濟。由上文所述，鑒于監督信息傳遞的時效性，存在監督與問責同時進行的可能，此時若黨員想要尋求救濟會面臨向哪方申訴的難題，對相關機關而言，也會存在監督資源與問責資源交叉重疊的浪費。因此，可將相關監督主體與問責主體的主要負責人進行聚合，形成臨時性的組織，黨員可向任意一方主體進行申訴，而由這個臨時性的組織進行調查與查證。這樣既方便了黨員行使救濟權利，又避免了監督問責資源的浪費。

三是容錯糾錯。問責追責和容錯糾錯是壓責任促擔當的一體兩面，問責與容錯不是簡單的二元對立，而是責任施加與激勵并行的相互補充關系[14]。問責的本質不應僅被理解為追究責任，它還應當著眼于提升責任感和改進行為。同樣，容錯不應退化為對失誤的放任，而是一種對于創新嘗試中的失誤給予的理解與支持。這樣的治理理念，才能在維護黨紀嚴肅性的同時，營造鼓勵實干和容忍合理失誤的良好氛圍。于黨內問責而言，要加強黨務公開，及時公開問責程序和結果，方便監督主體對其進行監督的同時，保證問責的透明度與認可度。一方面對于那些借改革之名行私利之實、損害公共利益、偏離正道而犯下錯誤甚至觸犯法律的黨組織或黨員干部，必須及時進行問責和糾偏，以此來糾正其思想認識和行為方向；另一方面，對于那些勇于實施改革、積極承擔責任的干部，應給予堅定的支持和鼓勵，對其在改革探索中出現的苗頭性、傾向性問題，應及時識別并糾正，努力采取適當的補救措施來改正失誤或錯誤，確保改革的正確方向和干部的積極態度[11]。

四、結語

中國共產黨的領導是中國特色社會主義事業的核心要素，也是其最顯著的優勢。經過100多年的不懈努力和探索，我們黨逐漸建立了一套相對完善的黨內監督與問責機制，為全面從嚴治黨和依規治黨奠定了堅實的制度基礎。然而，監督與問責程序在實際操作中的分散與混合，對黨內監督與問責制度的整體協同性構成了挑戰，這不僅影響了黨的治理效能，也影響了黨的執政能力的持續增強。鑒于此，本文通過對事前信息共享、事中程序協調、事后程序保障三個關鍵階段的深入分析，強調了加強監督與問責程序互動的重要性，旨在為構建更加完善的黨內監督問責機制提供理論參考與實踐指導。同時，為了確保中國共產黨在新的歷史條件下繼續發揮其核心領導作用、推進黨的自我革命，我們必須持續深化對黨內監督與問責機制的研究和實踐，確保黨的建設在新征程中更加堅定和有力，有效提升黨的領導水平和治理能力，進而為實現中華民族的偉大復興提供不竭的動力和堅實的保障。

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[責任編輯：李利林]