法制化草原管理體制的歷史淵源探究

改革開放以來，我國將草原畜牧業發展歷程中行之有效的方針政策和重要措施上升為法律法規，形成了以“三權分置”和“草畜平衡”為中心的法制化草原管理體制，保障了牧區草原畜牧業及經濟社會各項事業的持續健康發展。然而，近年來我國學術界出現了牧區是否應該恢復游牧的爭議話題。有些學者認為草原傳統游牧可以自由遷徙，完全依賴自然環境就可以維持畜群生產，從而對現行草原管理體制產生了種種質疑。本文依據《蒙古秘史》①這一被譽為游牧民族實錄巨著中的有關信息，還原蒙古高原統一后草原管理和建設的真實狀況，以便澄清一些似是而非的認知誤區，正確把握草原畜牧業的發展規律，增強牧區同步完成“2035年基本實現社會主義現代化戰略目標”的主動性和自覺性② 。

一、《蒙古秘史》中的相關信息解析

（一）有序管理草原的開端

成吉思汗對建國功臣委任為千戶官進行封地封戶，分配百姓（忽必 亦兒堅）。除森林百姓外，把統一后全蒙古的百姓分配給所指定的95個千戶官③。從上到下形成萬戶、千戶、百戶、十戶的官職系統，統管人畜草場。將分配百姓統一記錄在青冊的措施，進一步從國家制度層面消除了不同群體間爭奪草場引發的混亂。成吉思汗指令說：“把全國分領百姓和所斷案件都寫在青冊白紙上面…子子孫孫永遠不得更改④”。在此基礎上頒布“大札撒”等法令嚴厲處罰私自越界。

（二）駐營放牧許可管理的信息

成吉思汗對幾個有特殊之恩者授予“自由自在者（答剌罕）”，許以免罰九次犯罪、免除稅賦等特權。其中只對自己的救命恩人鎖兒罕失剌一家在其他人的特權之外，準予其子子孫孫在薛涼格河之地自由選擇營地放牧的請求⑤。說明除此一例之外，當時所有草原的放牧都處于相應的許可管理之下。

（三）國家保護百姓草場權益

斡歌歹罕繼承汗位后對社會生產生活加強系統化管理，在一個施政指令中明確說：“還有，國家要給百姓分配（忽必牙）營地草場和水，從各千戶中選擇營盤官執行”。

（四）草原建設的開啟——打井與驛道

蒙古高原統一后推行了幾項重要而有效的管理措施，使游牧有了免受社會動蕩破壞、維持正常生產秩序的穩固基礎。牲畜的增加必然要求放牧草場的擴大，有史以來依賴河湖水源放牧的草場已經無法滿足游牧生產與社會發展的需要。因此，斡歌歹罕在指令中說：“還有，曠野地方除野獸外別無牲畜和人煙。以派察乃、委兀兒臺兩個營盤官為統領，找水砌井，讓百姓能夠散開住得寬展”。斡歌歹罕還指令各千戶設置驛站，使臣馳騁和運輸物品沿著驛站來往，不得煩擾百姓。

（五）設立管理營地草場的官職

《蒙古秘史》中的營盤官（嫩禿兀臣，嫩禿兀赤）是管理營地和草場的官職。依據有關文字可知其職責：在汗宮和王府負責宮帳選址和搭建，在各千戶管理草場水源，宗王聚會時為擠奶馬群管理馬駒（兀訥忽臣），統領草原打井（忽都兀惕），由此可見，這是一個有職責分工（嫩禿兀臣 亦勒合）的官職系統。

二、討論與結論

（一）與官制結合和圍繞百姓權益是古代管理草原的基石

從成吉思汗設置官職系統封地封戶開始，穩定草原權屬關系成為國家行為，草場的分配、管理、使用的權限已具有系統化雛形。斡歌歹罕關于國家要給百姓分配草場和水源的指令，意味著把保障百姓的草原權益提到了最高統治層面。營地草場官的設置及其職責的規定，無疑會加強草原管理的實效性。可見現在有些學者排斥政府對資源管理的主導作用，認為游牧民能夠自覺管理草原，甚至引入國外游牧話語將所謂“社區自治”強加到中國牧區，顯然完全違背《蒙古秘史》所展現的與官制結合自上而下主動規范和管理草原的歷史事實。古代即已形成的有序管理草原、維護社會生產的精神在我國現行法制化草原管理體制中也得到應有體現。

（二）草原打井開啟了為游牧注入建設要素的歷史進程

從斡歌歹罕指令為百姓打井、開發無水草場開始，游牧生產邁出了通過建設擺脫完全依附自然的第一步。隨著人口和牲畜的增加，單純依賴河湖水源導致可放牧的草場嚴重不足，只有在地表無水的草場找地下水砌井，才能使百姓的營地草場變得寬展，適應更多牲畜的牧養。斡歌歹罕的這一創舉得到后世繼承，元世祖忽必烈時期繼續大量“派軍士漠北浚井”。然而，真正把無水草場變為四季都可以正常放牧的有水草場，只有到現代化機械和器具普及之后的當代才得以實現。

（三）中國的草原管理體制彌足珍貴

縱觀蒙古高原的歷史，凡是統一和安定時期，草原都處于有歸屬、有管理、有許可放牧范圍、放牧利用者關聯制約的基本狀態。內蒙古自治區成立后草原管理和建設的演進，與《蒙古秘史》中有關管理建設草原的核心精神是一脈相承的。改革開放后，我國現行法制化草原管理體制順應歷史傳統，適應發展要求，兼顧生態、經濟、社會、民生多重效益，既能長久、公平維護牧民的草原權益，又能保障草原畜牧業在生態優先、綠色發展的基礎上，向現代化邁進。反觀歐亞草原的其他一些國家和地區，有的草原閑置、放牧畜牧業消亡；有的疏于公平性管理而放任強者隨意占用；有的名為維持游牧，但實際上既無應季搬遷的能力，也缺乏促進發展的制度安排。

（作者1系內蒙古自治區政府原副主席；作者2系原國家農業部總經濟師、國家首席獸醫官）

責任編輯：張莉莉