新型舉國體制助推科技創新的實現機制：基于中國高鐵發展的分析

關鍵詞 新型舉國體制 科技創新 戰略統合 中國高鐵

〔中圖分類號〕Ｄ６２ 〔文獻標識碼〕Ａ 〔文章編號〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０８－００８７－１０

一、問題的提出

新型舉國體制是對我國社會主義制度下集中力量辦大事的新型國家組織與動員方式的經驗與模式總結。舉國體制起源于古代中國“家國一體”的政治傳統，發展于新中國建國初期國家趕超的敘事邏輯，①正式實踐于２０世紀８０年代“政府直接辦體育”的訓練機制，“舉國體制”逐漸成為國家統籌調配全國資源，達成相應目標任務的特殊動員形式。隨著社會主義市場經濟的發展和完善，舉國體制對市場作用的忽視，造成難以充分調動市場主體積極性等問題，新型舉國體制由此應運而生，成為新時代我國社會主義市場經濟高質量發展背景下新的戰略選擇。新型舉國體制的實踐應用逐漸從競技人才培養、②公共衛生應急研發③擴展到數字經濟時代打破先發國家的技術封鎖④與大國重器研發創新等方面。⑤

新型舉國體制對促進中國科技創新意義重大。２００９年，中央領導同志在年度國家科技重大專項組織實施推進會上指出，要深化科技體制機制改革，探索健全市場經濟條件下的新型舉國體制。２０１６年８月出臺的《“十三五”國家科技創新規劃》進一步要求探索社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國體制，從而搶占科技領域的未來競爭制高點。２０２１年，中國共產黨十九屆六中全會指出要健全新型舉國體制，將科技自立自強作為我國發展的戰略支撐。２０２２年１０月，中國共產黨二十大強調了健全新型舉國體制、在科技工作中加強黨中央的統一領導的重要性。２０２４年７月，黨的二十屆三中全會審議通過《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》，再次重申教育、科技、人才在中國式現代化的基礎性地位，提出要健全新型舉國體制，提升國家創新體系整體效能。

學界圍繞新型舉國體制的形成、特征與優勢以及科技創新和關鍵核心技術攻關等主題進行深入探討，形成富有啟發性的研究成果。首先，新型舉國體制的形成與發展。新型舉國體制是中國政治傳統、內外部環境和發展戰略等多重因素共同塑造的產物，從傳統舉國體制到新型舉國體制，其原有的高效匯聚資源等核心特征被保留。與此同時，新型舉國體制又被賦予新的內涵與特征，順應市場經濟的發展，適應現代化的發展要求，作為社會主義制度下的新型動員機制的優勢也愈加彰顯。新型舉國體制依靠國家意志，確立高優先級的重大任務，動員多方力量重點支持的核心內涵保持基本穩定。在新中國成立初期，面對來自西方國家的全面封鎖，我國需要快速由農業國家向工業國家的轉變。當時薄弱的工業基礎并不允許平均用力，因此“舉國體制”主要指的是動員全國的財力、物力和人力，給予戰略性產業一定的政策傾斜與資源傾斜。① 舉國體制的正式提出一般認為是在２０世紀８０年代，源于洛杉磯奧運會之后國家體委對我國優勢體育項目迅速崛起的經驗總結，即采用“一條龍”的訓練機制、全運會賽制和國家隊的長訓制等機制以在短時間內取得成績突破。② 此后，這一模式逐漸成為由政府統籌調配全國資源，達成相應目標任務的特殊動員形式。③ 在計劃經濟條件下，舉國體制對政府的過分依賴，對市場作用的忽視，造成了經濟效益不高，無法充分調動市場主體的積極性。隨著市場經濟的發展，舉國體制的經濟基礎薄弱、人才短缺等弊端逐漸凸顯，需要對傳統舉國體制進行現代化改造，新型舉國體制由此產生。

其次，新型舉國體制的特征主要表現為：第一，面臨的核心任務以關鍵核心技術攻關為主，在資源配置方式中強調發揮市場的決定性作用；第二，在實施主體上注重政府與市場、社會的協同；第三，在追求目標上，注重重大使命、核心目標與綜合效益并重。新型舉國體制在克服傳統舉國體制弊端的基礎上，能更好發揮資源與權力集中的優勢。

再次，新型舉國體制具有如下優勢：其一，在組織機制方面，新型舉國體制之所以有效，歸根結底依賴于中央強大的行政統轄與規劃權力，以及兼具價值化與專業化的行政科層組織。④ 其二，在科研機制上，新型舉國體制在重大使命導向下形成了體系化、協同式和有組織的科研創新方式。⑤ 其三，在市場機制方面，市場機制決定創新投入的方向與效率，能夠推動形成技術創新和市場規模的良性循環。⑥

最后，科技創新中的關鍵核心技術攻關研究主要探討了關鍵核心技術的內涵、類型與特征以及實現路徑等問題。其一，關鍵核心技術的本質是對一系列核心技術的集成，包括但不限于關鍵共性技術、前沿引領技術以及現代工程技術等，與擴大經濟發展機會、保護國家安全等息息相關，構成國家競爭力的核心要素。⑦ 其二，關鍵核心技術攻關的類型與特性。關鍵核心技術攻關可以分為高端基礎裝備、先進工藝制造和科學依賴型技術研發等，⑧其中對國家發展有重要戰略意義的大型基礎設施或產品等更適宜于采用新型舉國體制。關鍵核心技術具有動態非線性、強不確定性、高度復雜性、①高度的戰略性，②以及高投入、高風險和回報周期長等特性。③ 其三，關鍵核心技術突破的實現路徑。關鍵核心技術的突破需要借助市場力量有效促進包括資金、人才和設備等資源靈活無障礙的自由流動，使其流向最具創新潛力和市場價值的領域。預期的經濟激勵不僅能提振各方主體的投資信心，激發其內在的創新熱情，還能引導他們將更多的財力、人力和智力資源投入核心技術攻關中，形成全社會共同參與、協同推進科技創新的強大合力。此外，市場化機制賦予關鍵核心技術研發敏捷性、適應性與持續性，使其不再孤立于商業環境之外，而是深深植根于真實的用戶需求、行業痛點以及未來市場趨勢之中，④不僅追求技術上的高精尖，更強調其實用性和轉化能力。

上述研究為本文提供了有益啟發，但是這些研究未能清晰揭示新型舉國體制促進科技創新的實現過程與機制，而回答這個問題對更好發揮新型舉國體制的制度效能，推進中國創新型國家建設，實現科技創新的關鍵核心技術突破尤為重要。本文在既有研究的基礎上，構建新型舉國體制助推科技創新的分析框架，并以中國高鐵的跨越式發展為例，深入探討新型舉國體制助推科技創新的實現機制，厘清新型舉國體制的效度與限度，以期為有效發揮新型舉國體制效能，促進中國科技創新提供些許借鑒。

二、新型舉國體制助推科技創新的實現機制：分析框架

本文認為，科技創新中的新型舉國體制是指在國家的統籌安排下，黨和政府高效匯聚國家資源、市場資源和社會資源，以制度創新、機制構建和平臺建設等形式開展組織協同和行為協同，將集中力量辦大事的體制優勢與高效化資源配置的市場優勢有機融合，實現黨和國家制定的重大發展目標的一種組織動員模式。新型舉國體制作為中國特色的科技創新組織管理模式，旨在通過戰略統合、組織整合、科創融合和市場競合四種實現機制，系統性地調動和整合全社會力量，實現政府、市場和社會各種要素的有機整合與高效協同，攻克關鍵核心技術難關，推動技術突破和科技創新。

１．戰略統合機制

戰略統合機制是組織內部為了實現某一共同戰略意圖，通過統一管理、協調行動等方式，形成緊密協作與高效的運作體系。新型舉國體制的戰略統合機制集中表現為中央的宏觀駕馭與戰略引領，對發揮新型舉國體制的系統觀、全局觀和統籌觀等優勢具有顯著意義。⑤

新型舉國體制的實踐具有明顯的目標導向屬性，發展目標的頂層設計是決定新型舉國體制實踐成敗的關鍵。⑥ 黨中央和國務院等是國家政治體系的“中樞”和決策核心，決定黨和國家的發展目標、重大事項和核心任務。在制定戰略規劃之外，黨還以其強大的基層組織和社會動員能力，上下貫通、執行有力的嚴密組織體系發揮戰略引領作用；國務院更多負責對宏觀事務進行調控管理，整合地方利益并以監督和績效考評等形式引導地方政府的細化執行。各層級、各部門具有高度的戰略一致性，所有成員及組成部分都對總體戰略有清晰理解，并能在各自職責范圍內采取一致行動，避免策略分散和執行脫節，確保相關政策的一致性和連貫性，減少政策碎片化帶來的困擾，實現主體協同、政策協同和集體行動協同。

在關鍵核心技術攻關領域，戰略統合機制體現在中央會根據國家發展戰略和全球科技發展趨勢，制定長期且具前瞻性的科技發展規劃，明確關鍵技術領域的優先發展順序。在這一發展規劃下，進一步指導和統籌全社會的科技資源，以攻克“卡脖子”技術、前瞻性技術和顛覆性技術。可見，戰略統合機制不僅為關鍵核心技術的突破勾勒出清晰的戰略愿景，并且還能在一定程度上保障技術研發的自主原創性，使培育關鍵技術能堅持自主創新道路，各產業鏈實現協同發展，經濟社會資源實現最優配置。

２．組織整合機制

組織整合機制是將組織內外部的各種有形與無形資源進行識別、評估、分配、組合和再利用，實現資源價值最大化。新型舉國體制的組織整合機制集中表現為主管部門的集中統一管理。主管部門的集中統一管理賦予相關部門統一調配各方物質資源、財政資源、技術資源和人才資源的權力，成為達成戰略目標不可動搖的物質基礎和前提條件。統一的專業化管理有利于建立并完善行業標準、規章制度和監管框架，確保各企業在同一套規則6JVOtgHllv0ri/A6tS42mQnUo/bnD6RdgGYLYA5MQL0=下有序運營，減少市場無序競爭。集中統一管理有助于科研團隊與供應商、客戶和合作伙伴等建立長期穩定的關系，通過規模優勢降低成本與風險，擴大市場影響力。

在關鍵核心技術攻關過程中，技術研發具有顯著的長期性和高強度特征，無論是單一的市場主體還是政府部門，往往因資源有限、能力邊界和市場波動等因素的限制，難以獨立、持續地承擔此類艱巨任務。在此背景下，主管部門采取集中統一的管理模式，不僅能夠確保技術攻關工作的連續性和穩定性，還能從宏觀層面優化產業鏈分工協作，整合各類要素資源。在此管理模式之下，能夠有效消除資源配置過程中的分散、重復和低效，更加有力地應對國內外激烈競爭與嚴峻挑戰。

３．科創融合機制

科創融合機制是指科技創新活動與產業發展的深度融合與協同演進，在新型舉國體制下集中表現為有組織的科技創新模式。有組織的科技創新模式最關鍵的是產學研用的協同，以特定的行動邏輯塑造協作主體一致的行動目標和方式。產學研的深度與強度將顯著提升領軍企業關鍵核心技術突破能力，政府支持會對該關系起到正向的調節作用。① 有組織的科技創新模式構建一種以國家創新平臺為核心、產學研用一體化的科技創新體系，使各個科研機構、教育機構與企業緊密合作，共同開展前沿技術研究、應用開發與人才培養，縮短科技成果向產業轉化周期。這與小團隊“單打獨斗”不同，是真正的跨機構、跨學科、跨團隊“大兵團作戰”。②

科創融合機制要構建有組織的科技創新平臺。關鍵核心技術創新常涉及復雜技術系統的整體性突破，要與產業界進行持續互動和溝通協商。③ 有組織的科技創新平臺是在政府專項資金等的支持下，圍繞特定的創新項目組織資源，構建匯集高校、科研院所、國家級實驗室和工程技術研究中心的創新體系。在該創新模式中，研發聯合體能夠共享知識、經驗和數據，資源能得到更大程度的共享。④ 科學合理的科研試驗機制也能給予創新主體充分的容錯空間，達到以更快速度開發新技術、產品或解決方案的目的。多個參與者也能在開放環境中持續互動，從而使科研機構之間的協作效果最大化，形成功能互補、深度整合且高效完備的協同創新體系。⑤ 有組織的科技創新平臺首先需要在產業鏈層面實現深度協同，即產業鏈上下游企業圍繞新技術、新產品進行同步研發、測試和推廣，形成協同創新網絡，加速產業升級。其次要加快創新平臺建設，創建科技園區、孵化器和眾創空間等創新載體，搭建研發聯合體，從而更好聚集各類創新資源。

４．市場競合機制

市場競合機制利用市場競爭與合作等多種手段，既保證技術創新任務的持續推進，又充分發揮企業的自主創新潛力。在新型舉國體制下集中體現為改革驅動的一系列市場化運作機制。在中央的宏觀駕馭與主管部門的集中統一管理下，市場化的運作機制是新型舉國體制的重要基石，需要通過機構改革、適度引入社會資本、搭建合理的激勵與競爭機制等方式，真正激發多元主體的創新活力，推動科技創新和戰略性產業的優化升級，促進市場經濟的可持續發展。相較于傳統舉國體制，新型舉國體制更強調有為政府和有效市場的有機結合，遵循市場經濟發展的客觀規律，堅持市場在資源配置中的決定性作用。新型舉國體制下的市場競合機制更加強調產業發展的開放性和調適性，更加注重回應外部情勢、市場效益與公眾需求。政府不能代替市場做決策，而是通過兼顧經濟邏輯與政治邏輯來實現經濟效益和政治效益的雙贏。①

在關鍵核心技術攻關中，市場競合機制主要采取公開招標和競爭性評審等方式，讓市場機制篩選出最具創新能力和潛力的主體參與攻關；在資金支持上，通過國家和地方層面設立的科技創新引導基金，采用股權投資和貸款貼息等方式，引導社會資本投向國家戰略新興產業和前沿技術領域；在收益分配機制上，實施科技成果使用權、處置權和收益權改革，允許科研人員和創新團隊合理分享成果轉化收益，激發創新內生動力等。

三、新型舉國體制助推中國高鐵跨越式發展的實現過程與機理

作為國內大市場乃至世界市場快速流轉的交通物流網絡保障，高鐵產業是具有國民經濟屬性的戰略產業。中國高鐵的跨越式發展，正是中國新型舉國體制下科技創新的成功典范。中國高鐵的發展起點遠落后于世界發達國家，世界上第一條高速客運專線于１９６４年誕生于日本，而中國的第一條高速鐵路——京津城際鐵路，直到２００８年８月１日才正式開通。在中央系列政策的推動下，中國高鐵在不到２０年時間內，從核心技術的落后，到自主研制形成獨立的知識產權，最終走出國門成為“中國名片”。其不僅技術體系最為全面、集成能力首屈一指，還擁有世界最長的運營里程、最快的運行速度，并且在建規模亦居世界之首。② 在技術創新上，完成從總成到模塊再到零部件、從硬件到軟件、從工程技術到基礎理論的全面趕超。在路網規模上，現已全面建成“四縱四橫”高鐵鐵路主骨架，通達９４.９％的５０萬人口以上城市。２０２３年底，高鐵運營里程達４．５萬公里，穩居世界第一，中國高鐵技術裝備出口全球１００多個國家和地區，中歐班列通達歐洲２５個國家２０８座城市。③

高鐵產業的跨越式發展集中體現了科技創新中新型舉國體制的重要作用。首先，高鐵產業是一個由工務工程、通信信號、牽引供電、高速列車、客運服務等六大子系統組成的復雜產品體系，不僅要對單個技術單元深入研發，更要尋求各技術單元之間的有機集成，形成一體化的解決方案，這樣才能保證列車在高速運行時保持穩定可靠，并與沿線的基礎設施和服務系統無縫對接。其次，高鐵產業的發展需要協調多方資源，也是各大科研組織的資源集成。高鐵不僅在研發階段需要匯聚眾多高校、科研機構及企業聯合攻關，進行車輛設計、線路規劃等諸多核心技術領域的研發與集成，而且在新技術開發完成后，還需要嚴謹周密的試驗驗證環節。再次是各個地方政府的利益協調與統籌。在技術研發與試驗成功的基礎上，高鐵的建設與運營還需跨越多個行政區域，線路籌劃工作必須進行全面系統的可行性研究和征地拆遷等工作。最后，高鐵的建設與運營需要大量資金投入。長期而言最優的融資方式是通過引入市場化機制通過公私合作、特許經營和股權合作等方式吸引更多社會資本參與，既可以減輕政府財政壓力，又能讓投資者共享高鐵發展帶來的收益。

新型舉國體制之所以能促進中國高鐵的跨越式發展和實現核心技術攻關，在于充分發揮新型舉國體制對戰略、組織、技術和市場要素的有機整合與高效協同，通過戰略統合、組織整合、科創融合和市場競合四個機制的有效運作彰顯出新型舉國體制的制度優勢與發展效能。

１．戰略統合：中央的宏觀駕馭與方向引領

在中國高鐵的發展過程中，戰略統合主要體現為中央的宏觀駕馭與方向引領，具體表現在科學論證、方向把控、戰略規劃、長期布局和運營管理等方面。

第一，在科學論證上，黨中央和國務院始終關注世界科技發展趨勢、中國科技發展需求，及時部署關鍵共性技術和重大工程建設。在高鐵建設的論證階段，面對中國建設高鐵的必要性、種類和方式等一系列重大問題，充分調動多方力量集思廣益，組織專家進行廣泛的可行性分析，形成《關于“八五”期間開展高速鐵路技術攻關的報告》等成果，最終形成修建高鐵的共識。① 達成共識后，就高鐵的具體建設方案和技術路徑等問題進行研究論證。在修建京滬高鐵過程中，在黨中央的領導和國務院的統籌協調下，國家科委、國家計委、國家經貿委、國家體改委以及原鐵道部②等相關部門緊密合作，集結了一批在各自領域內的知名專家，組建了“京滬高速鐵路重大技術經濟問題前期研究”課題組。在資金、技術和人才等方面都比較困難的條件下，國家在財政投入和稅收優惠等方面給予強有力的金融支撐。

第二，在方向把控上，黨中央確定了自主研發的發展方向。在高速鐵路發展過程中，曾出現過技術走向“分岔點”。２００４年４月，原鐵道部暫停了許多自己開發的工程，被視為“未來將長期依賴于組裝外國產品”。為此，中央政府在主要科技開發方向把控上發揮了重要作用。２００６年，黨中央作出了“建設創新型國家”的戰略部署。２００８年，科技部與原鐵道部共同簽署了《中國高速列車自主創新聯合行動計劃》，這一里程碑式的協議再次凸顯了我國鐵路行業對自主創新的堅定共識和決心，明確指出未來技術發展的堅定方向。③

第三，在戰略規劃上，黨中央將高速鐵路的布局上升到國家戰略規劃層面，將國家意志的貫徹成功轉化為遵循科學發展規律的技術路線。五年規劃綱要為國民經濟發展遠景規定目標和方向。從“八五”計劃開始，高鐵產業的發展規劃持續被寫入五年規劃之中。“八五”計劃中，國務院批準了“高速鐵路成套技術”重大科技攻關項目論證，將其列為“八五”重點科技攻關計劃；“九五”計劃中提出建設京滬高鐵；“十五”計劃中提出要大力發展高速鐵路，加快既有線改建；“十一五”計劃提出要攻克２００ｋｍ／ｈ及以上高速動車組等關鍵技術；如果說前期規劃的重點在于對基礎設施本身建設的安排上，那么“十二五”規劃后，五年規劃更加重視高速鐵路網絡的構建、高鐵發展規劃與國家重大戰略、產業布局和區域發展等的銜接，“十二五”規劃提出建設全國高速鐵路網絡和“四縱四橫”客運專線；“十三五”規劃重點提出建設現代高速鐵路網，建設區際快捷大能力通道等項目；“十四五”規劃提出在２０２５年基本貫通“八縱八橫”高速鐵路。

第四，在長期布局上，國家發展和改革委、交通運輸部、中國鐵路總公司等以科學方式制定《中長期鐵路網規劃》，規劃了鐵路網絡每個時期的建設目標。中長期鐵路網規劃的制定體現出一定的創新性，２００４年首個具有重要意義的發展規劃——《中長期鐵路網規劃》出臺，該規劃第一次系統提出“客運專線”概念，第一次明確提出“引進先進技術、聯合設計生產、打造中國品牌”的總體要求。中長期鐵路網規劃根據完成實際情況進行動態調整，確保與不斷發展的基礎設施建設實際相適應。２００８年，《中長期鐵路網規劃》調整方案出臺，進一步調高了２０２０年的鐵路營業里程目標。２０１６年，為更好適應國家經濟社會的快速發展，《中長期鐵路網規劃》再次修編，提出２０３０年鐵路營運里程目標，也第一次明確提出“高速鐵路網”的概念。中長期鐵路網規劃不僅是愿景目標的制定，也清晰地提出了有力的保障措施，包括深化投融資體制改革、培育壯大高鐵經濟、科學組織項目建設等。２０１９年中共中央、國務院印發了《交通強國建設綱要》，就基礎設施的發展布局、交通裝備的技術升級等作出了總體性規劃；２０２０年《新時代交通強國鐵路先行規劃綱要》出臺，提出中國鐵路在２０３５年、２０５０年的發展目標和主要任務，進一步指導未來３０年高鐵產業的發展；２０２１年發布《國家綜合立體交通網規劃綱要》，明確提出包括鐵路、公路、水運和民航等在內的綜合立體交通統籌融合發展的要求。

第五，在運營管理上，中央有關部門對高速鐵路的規劃建設、項目可研、環保和水保等方面給予大力支持。同時，高速鐵路建設往往涉及大范圍的國土規劃和城鎮統籌，地方政府需要在建設用地、市政配套和站城融合等方面，保證高速鐵路與其他基礎設施及城鎮發展的有機融合，妥善處理征地拆遷等問題。此外，中央決策層還擁有對原鐵道部干部的任免權，對高速鐵路建設包括土地使用、投資和建設規模等問題的最后決定權。①

２．組織整合：主管部門的集中統一管理

高速鐵路不能完全交由市場，需要由政府進行集中統一管理。在我國高鐵建設中，原鐵道部是高鐵建設的政府主管部門，在對外技術引進中，充分利用市場規模，在競爭中占據一定優勢；幫助企業克服集體行動困境，完成本土創新生態的系統性轉變；保障管理人員與技術人員的專業水平，最大程度規避安全隱患；依托專業能力實體，持續不斷地探索技術研發與創新之路。

首先，在技術引進上，原鐵道部的集中統一管理使中國高鐵形成“統一大市場”，成為國外鐵路公司不可舍棄的重要市場。在高鐵項目建設的早期，中國高鐵企業規模相對較小，在與掌握頂尖高速鐵路技術的跨國公司進行談判時，往往處于不利地位。為了改善這一狀況，原鐵道部積極調整策略，將全國３５家機車車輛制造廠和各地鐵路局集合起來統一下達訂單，并將這些訂單作為與跨國公司技術引進談判的重要籌碼。通過這種方式，中國成功地從國外引進了先進的高鐵技術，有力地推動了國內高鐵產業的快速發展。在招標流程中，原鐵道部特別規定了投標資格條件，確保只有滿足以下要求的中國制造企業（包括中外合資企業）才能參與：企業必須在我國境內合法注冊；具備鐵路動車組的獨立制造能力；還需獲得來自國外合作伙伴的成熟技術支持，這些支持應涵蓋鐵路動車組的設計與制造，②以此防止跨國公司的技術控制。這使得國外高鐵公司要進入中國高鐵市場，只能先把技術轉讓給中國高鐵企業之后再聯合投標，合作對象只有兩家——南車四方和北車長客。如此，國內重點機車制造企業受讓了世界各國的先進技術，也讓我國消化吸收國外先進技術從而實現彎道超車成為可能。

其次，在我國高鐵技術發展中，原鐵道部是高鐵的唯一經營者，也是系統集成者，保證了總成企業和零部件企業之間的協調一致，并具備全產業鏈的技術能力。在我國高鐵產業鏈的分工中，總成企業負責將各種零部件通過自己的組裝線組裝成最終完整的產品，而零部件企業一般專注于制造和供應某種或多種類型的零部件或組件。高鐵行業作為一個復雜的全產業鏈行業，會遇到各部分難以形成整體優勢的問題，但原鐵道部的統一管理避免了此種情況的發生。首先由原鐵道部向零部件企業提出產品國產化的要求，然后與集成企業共同為其提供技術支撐和測試設備，運用行政命令與訂單激勵等方法，促成集成企業與零部件供應商之間的協作互動，從而打破了總成企業與零部件企業的“合作悖論”，使我國高速鐵路行業成為少數幾個能夠從整車到核心零部件等環節打造全產業鏈技術能力的行業之一。

最后，在專業保障上，原鐵道部上下技術能力過硬，為中國高鐵發展提供了堅實的技術保障。在垂直管理體制下，原鐵道部高層領導幾乎都具有相當的專業背景，或者有著豐富的一線工作經歷，因此原鐵道部成為具有跨知識整合和跨組織協調能力的主體，其強大的技術能力也成為商業應用需求與裝備企業技術能力有效銜接的關鍵。就科技資源調配的職能而言，最早的科研計劃等方面的任務是由原鐵道部的動車組項目聯合辦公室承擔，２０１３年國家機構改革后交給中國鐵路總公司的科技管理部。就新車型的研發而言，由中國鐵道科學研究院（下稱“鐵科院”）等機構承擔。鐵科院是中國鐵路唯一的多學科、多專業的綜合性研究機構，在每一次新車型研發中，原鐵道部等都會通過鐵科院按照市場運行需要，制定一套詳細的技術要求，然后由整車企業和零部件企業完成。

３．科創融合：有組織的科技創新平臺新模式

新型舉國體制之下，中國高鐵發展通過整合全國科技資源，依托有組織的科技創新平臺新模式，打破部門、行業、院校和企業的體制壁壘，對各項關鍵核心技術集群攻關。其一，有組織的高鐵科技創新平臺新模式首先體現在高鐵技術攻關過程中打破部門之間的壁壘。２００８年，科技部與原鐵道部共同簽署《中國高速列車自主創新聯合行動計劃合作協議》，標志著科技部首次與一個行業通過產業層面的合作，建立國家層面的自主創新平臺。此次合作協議的簽署，標志著科技部門在高鐵建設中的角色發生深刻轉變，從項目支撐、理論支持到成果認定，科技部門均深度參與。這一合作有效解決了產業發展方向與市場需求不完全匹配、科技成果難以有效轉化等問題，標志著中國高鐵創新體系從傳統的“市場—產業”二元制模式，優化升級為更加開放包容的“市場—產業—科技”三元體系。通過計劃確定的技術路線，中國完成了擁有自主知識產權的和諧號３８０系列高速列車的研發、生產、交付和大規模運營。聯合行動計劃簽署半年后，科技部又以“９７３”“８６３”“科技支撐”三大國家科技計劃項目的形式，承擔了新一代高速動車組的科研任務。

其二，有組織的高鐵科技創新平臺新模式將各類研究機構和企業凝聚成一個高度協同的科技合作網絡。２００４年前，我國只是根據短期需要，臨時整合鐵路系統內部的高校和院所，忽視鐵路系統之外的科研機構。２００８年之后，我國愈加意識到高鐵發展的關鍵核心技術攻關涉及不同學科和多種領域，先后調動國內１００余家科研院所、國家級實驗室和工程技術研究中心開展廣泛的技術合作，助力本土高鐵技術能力的迭代升級，高鐵部門創新平臺進一步擴大。①

高速鐵路的建設包括機車、路軌、材料和控制系統等方面，覆蓋動車組總成、車體和轉向架等九項關鍵技術，涉及電子、通信、材料、計算機和航空等多個學科。經過長期探索，我國在機車、路軌和通信等領域逐步建立了系統化的高鐵技術開放式創新平臺。一是中國高鐵動車組技術平臺。在引進、消化和吸收的基礎上，原鐵道部組織成立了南車青島四方、北車長客和北車唐山三個動車組技術引進平臺，基礎研發平臺、制造平臺和產學研聯合開發平臺也逐漸成型。二是高速軌道技術平臺。研究人員通過在京津城際軌道實驗現場、武廣高鐵進行的一系列試驗研究，解決了在復雜地質條件下鋪設鐵路的技術難題。三是中國高鐵通信信號技術平臺。２００７年底，原鐵道部牽頭成立了由通號公司、鐵科院以及北京和利時公司組成的聯合攻關小組，共同建設了高鐵信號技術仿真實驗室平臺。經過多年努力，該團隊最終成功開發出具有完全自主知識產權的調度集中系統——中國高速鐵路行車指揮平臺。

其三，有組織的高鐵科技創新平臺新模式搭建了一系列共建共享的研發聯合體以共享資源和人才。除了傳統的技術轉讓和聯合設計，新模式還引入“共建研發實體模式”。在這一模式下，企業、高校和科研機構共同成立新的研發聯合體，實現資金、技術和人才的深度共享和優化配置，推動高鐵技術的持續創新與發展。高速鐵路建造技術國家工程實驗室由中國鐵路工程總公司、中南大學、中國鐵道科學研究院和鐵道第三勘察設計院集團有限公司聯合建設。

其四，高鐵試驗體系和工作流程的設置也充分彰顯有組織的科研創新模式的革新與突破。西方傳統高鐵強國的試驗模式一般以企業自建試驗平臺為主，很少大規模投資正線試驗線路，而我國建立了一套集固定設備與移動設備、試驗基地與正線試驗、實車試驗與試驗仿真為一體的綜合試驗檢驗平臺。在中國標準動車組正式上線運營前的６０萬公里的線路運用考核中，中國鐵路總公司通過多部門協同合作，將大西高鐵綜合試驗線、鄭徐高鐵和哈大高鐵作為試驗線，從而幫助標準動車組在較短時間內實現商業化運營。① 原鐵道部門對試驗環節的嚴謹態度，也為新車型的研發鑄就了穩固的安全基石。為確保列車提速后的安全性能，２００４年原鐵道部制定了《鐵路局主要領導、部機關有關部門負責人定期添乘提速列車機車檢查制度》，要求原鐵道部和鐵路局領導親自添乘提速列車，通過嚴格的制度設計和管理規范倒逼裝備企業的新車型開發必須達到商業化應用的性能要求。

４．市場競合：改革驅動的市場化運作機制

在我國高鐵的發展歷程中，市場競合主要通過一系列政企分開的機構改革、公司制度改革、混合所有制改革等改革方式驅動形成市場化的運作機制，逐漸減少對市場資源的直接配置和對市場活動的直接干預，真正激發市場的內生動力與潛在能力。

其一，市場競合強調政企分開。市場機制發揮作用的前提是經濟活動主體的獨立性，即企業在公平競爭的市場上根據市場情況自主決策、自主經營、自負盈虧和自我發展。在建國后相當長一段時期，原鐵道部被看作計劃經濟時代的“最后一個堡壘”，因為它的基礎建設和技術研究都依靠政府資金進行，難以保證服務品質和水平，任人唯親和裙帶關系等現象也時有發生。２０１３年，基于國務院機構改革和職能轉變方案，我國鐵路領域實施了政企分離的重大改革：鐵道部被撤銷，其行政職責轉由國家鐵路局承擔，主要負責擬定鐵路發展規劃和政策；組建中國鐵路總公司，承擔原鐵道部的企業職責，包括鐵路運輸的統一調度指揮、客貨運輸業務的經營以及專運和特運任務等。這一改革舉措不僅推動了鐵路行業現代企業制度的建立，更從體制和機制層面確保了鐵路運輸的健康、持續發展，為鐵路事業的未來發展奠定了堅實的基礎。

其二，市場競合積極推行公司制。現代企業制度的核心是公司制，公司制下市場主體的運營具有更為明晰的責權劃分，相互依賴又相互制衡的治理結構，公開透明的監管、運營體系和政策支持體系等。我國鐵路總公司的公司制改革為其在市場競合中的穩健發展提供制度基礎。２０１７年９月，《中國鐵路總公司關于全面推進鐵路局公司制改革的指導意見》發布，確定公司制改革“三步走”目標，截至２０１７年底，１８個鐵路局改制為集團有限公司。２０１９年６月，中國鐵路總公司通過重組，組建了一支由董事會、監事會和經理層組成的獨立、自負盈虧的法人主體，同時也是一家具有市場主體地位的現代企業，能夠更加靈活地參與市場化競爭。

其三，市場競合重視引入社會資本參與高鐵研發與建設。推動社會資本與國有資本融合發展，從政府主導轉向政企合作，通過市場機制拓寬資金來源渠道，以此提升基礎設施水平與公共服務質量。我國積極推動電力、電信、軍工和民航等重要領域的混合所有制改革，鼓勵社會資本投資鐵路建設。２００５年７月，原鐵道部出臺《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，鼓勵非公有資本進入鐵路建設和經營等領域。２０１５年１２月，杭臺高速鐵路被國家發改委列為全國首批八個社會資本投資鐵路示范項目之一。２０１７年９月，浙江省政府與復星牽頭的民營資本聯合體簽署杭紹臺鐵路ＰＰＰ項目投資合同，其中民營聯合體占５１％。② ２０１６年，國家發改委推出濟南至青島、武漢至十堰等六條高速鐵路ＰＰＰ項目，旨在發揮社會資本投資鐵路示范項目帶動作用。２０１８年，中國鐵路總公司取得“混改”第一單，深圳市騰訊計算機系統有限公司、浙江吉利控股集團有限公司組成的聯合體以４３億元受讓動車網絡科技有限公司４９％的股權。③ 這表明中國高鐵領域的參與者和推動者越來越多，市場化運作機制也愈加健全，拓寬鐵路投融資渠道的積極信號進一步激活了市場主體創新的積極性。

其四，市場競合形成了穩定的激勵機制與適度的競爭機制。我國高鐵產業鏈分工高度專業化，作為高鐵的總成企業所從事的活動是以系統集成為導向，即將鐵路關鍵系統集成于自身，主要專注總成活動和少數核心零部件的研制。而各級供應商根據總成企業需求以及自身技術水平和研發能力的差異，調整技術投入與研發方向。為防止少數零部件供應商形成壟斷，高鐵產業推行招投標制，以開放靈活的市場關系為導向，以市場交易代替行政命令。總成企業根據自身需要，將后進入行業的創新主體動態納入創新合作網絡，在市場上形成適度有效競爭。我國高鐵行業建立了以三家整車企業為龍頭、以一批關鍵系統供應商為骨干、數以千計的多級配套企業為支撐的高鐵裝備制造產業鏈，涉及冶金、機械、材料、電子、電氣和化工等諸多行業。①

四、結論與討論

本文主要探討新型舉國體制助推科技創新的實現機制，以中國高鐵的技術創新和跨越式發展為例，從戰略統合機制、組織整合機制、科創融合機制和市場競合機制四個方面考察了新型舉國體制助推科技創新的實現過程與機理。

新型舉國體制在促進科技創新、推動經濟發展、普惠民生福祉、維護國家安全等關鍵領域發揮了重要作用。② 新型舉國體制之所以能發揮巨大效用，主要原因在于：第一，新型舉國體制堅持以人民為中心的發展理念，以凝聚最大共識為發展目標，自覺傳承了傳統舉國體制推進民族復興、聚焦民生福祉、實現共同富裕的目標，③同時又積極回應了市場化、信息化和全球化等時代需求。其二，作為一項以“集中”為本質的治理制度，新型舉國體制體現的是中國共產黨的戰略領導和國家動員能力。強大的國家動員能力有利于保障政府的組織能力和協調能力，通過整合優化資源，激發政府、市場、社會和個人等多元主體參與，由國家力量撬動市場資源和社會資源，使新型舉國體制產生巨大杠桿效應，以超常規的效率實現預期目標。④其三，新型舉國體制成功的關鍵在于國家角色和市場機制的有效協同，政治邏輯與市場邏輯的有機耦合，政治效益和經濟效益的適度融合，同時要妥善處理好政府與市場的關系。舉國之力不單單是舉政府之力，更是舉市場之力與社會之力。在科技創新領域，新興技術要想在激烈的市場競爭中蓬勃發展，必須堅持以需求為導向，同時重視技術鏈和價值鏈協同發展，充分考慮成果的實用性以及投入產出的經濟效益。⑤

新型舉國體制助推中國高鐵產業發展的經驗可以為中國其他產業突圍與技術突破提供諸多啟示：第一，新型舉國體制要堅持人民至上，這一體制實行的目標是服務于公共利益與人民需求，而不應當用于其他政治性目標和個人化政績等非正當性追求。第二，新型舉國體制適用的領域是國家戰略、公共產品和關鍵核心技術領域，而不應涉足私人產品等市場可自發供給的領域。第三，在新型舉國體制的應用中，政府發揮的是引導而非主導作用，需要防止政府參與對市場的扭曲。如“遠期”技術的偏好可能會限制工業企業技術創新提升，補貼等激勵政策等也有可能產生擠出效應。⑥ 第四，新型舉國體制要尊重市場規律和科學規律。在科技創新領域，既要注意新型舉國體制達成戰略目標的短時間高產出的“速成”和“集成”的工具性本質，更要尊重科研特有的依靠長期積累、持續迭代提升的自發性和原始性特征，⑦要沉下心做好基礎研究和長期研究，避免短期主義對科研創新的傷害。

作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院

責任編輯：張陳一軒