構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局：理念嬗變、實(shí)踐困境及推進(jìn)策略

摘 要：構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，有助于充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)與社會(huì)各自的資源稟賦優(yōu)勢(shì)，協(xié)同共治提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷，推動(dòng)了基層社會(huì)公共事務(wù)呈現(xiàn)出從“社會(huì)管控”到“社會(huì)管理”再到“社會(huì)治理”的演變。當(dāng)前，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，在黨建引領(lǐng)整合機(jī)制、“治理”理念逐步深化、多元主體協(xié)同共治、治理方式改革創(chuàng)新等方面還存在不足，需要以黨建引領(lǐng)整合多方資源、以價(jià)值引導(dǎo)凝聚治理共識(shí)、以部門(mén)協(xié)同促進(jìn)有效聯(lián)動(dòng)、以技術(shù)整合推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理，促進(jìn)基層社會(huì)治理新格局的形成，進(jìn)而提升基層社會(huì)治理效能。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理；協(xié)同共治；治理效能

中圖分類(lèi)號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2024）09-0070-07

20世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理” （governance）的涵義日益豐富，由主要體現(xiàn)為縱向的控制與服從，轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治，其范圍也由“統(tǒng)治”所蘊(yùn)含的與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐庵父鞣N公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和［1］。治理理論的興起，在一定程度上消除了社會(huì)科學(xué)范式危機(jī)，豐富了解釋和描述現(xiàn)實(shí)世界的工具和手段，為國(guó)家、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的重塑提供了理論資源。黨的十八屆三中全會(huì)提出“社會(huì)治理”理念，要求創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)治理的需要。“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，要完善黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)社會(huì)治理體系，激發(fā)基層發(fā)展活力。黨的二十大報(bào)告要求，必須以社會(huì)治理體系、制度的完善推動(dòng)治理效能的提升，以營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)發(fā)展局面。因此，不斷完善創(chuàng)新社會(huì)治理體系，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，對(duì)于滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動(dòng)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體建設(shè)，具有十分重要的意義。

一、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的理念嬗變

新中國(guó)成立以來(lái)，隨著不同時(shí)期社會(huì)主要矛盾的變化，黨和政府的角色、職能不斷進(jìn)行調(diào)整。治理模式的演進(jìn)、方式方法的創(chuàng)新，背后是處理基層社會(huì)公共事務(wù)理念的不斷變化，呈現(xiàn)出從“社會(huì)管控”到“社會(huì)管理”再到“社會(huì)治理”的發(fā)展樣態(tài)。基層社會(huì)治理的制度創(chuàng)新和政策供給，不僅體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政理念的與時(shí)俱進(jìn)，而且為社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了保障。

（一）社會(huì)管控：社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期基層社會(huì)治理的價(jià)值取向

從總體上來(lái)說(shuō)，政府職能可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政治職能，其核心是維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)。統(tǒng)治階級(jí)通過(guò)壟斷暴力使用權(quán)，對(duì)內(nèi)維護(hù)社會(huì)公共秩序，對(duì)外維護(hù)國(guó)家獨(dú)立和主權(quán)完整。另一類(lèi)是管理職能，其核心是為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。政府通過(guò)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，興建公共基礎(chǔ)設(shè)施，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。在不同歷史時(shí)期，政府職能的側(cè)重點(diǎn)是不同的。在前工業(yè)社會(huì)，由于技術(shù)和財(cái)政約束，政府職能主要表現(xiàn)為政治職能，維持社會(huì)穩(wěn)定是其主要目標(biāo)，管理職能并不明顯。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)以來(lái)，隨著社會(huì)公共事務(wù)日益復(fù)雜，政治職能愈發(fā)隱性，管理職能日益凸顯。由于“政治統(tǒng)治到處是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”［2］，因此，政府職能是政治職能和管理職能的統(tǒng)一，要根據(jù)社會(huì)宏觀環(huán)境的變化，不斷進(jìn)行調(diào)整，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

社會(huì)治理是國(guó)家治理的內(nèi)容和基礎(chǔ)。“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，良好的基層社會(huì)治理關(guān)系到社會(huì)秩序穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安。新中國(guó)成立后，逐步形成了權(quán)力高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)入社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，農(nóng)村集體化的推進(jìn)以及城市單位制和街居制的實(shí)行，使得國(guó)家實(shí)現(xiàn)了對(duì)基層社會(huì)的組織動(dòng)員，國(guó)家權(quán)力的下沉強(qiáng)化了其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的控制能力。國(guó)家將一切都納入到自己的軌道，社會(huì)變成了大公司，政府變成了總經(jīng)理，成為社會(huì)公共事務(wù)管理的唯一主體。因此，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域界限模糊，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)自治受到抑制，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)行全面管理和控制，直接介入大量的微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)之中，不但決定市場(chǎng)的人財(cái)物和產(chǎn)供銷(xiāo)，而且通過(guò)“政府辦社會(huì)”的方式，深度介入基層社會(huì)公共事務(wù)的管理。在這種權(quán)力高度集中的經(jīng)濟(jì)體制下，政府統(tǒng)一配置資源，市場(chǎng)功能發(fā)揮極為有限，社會(huì)自治空間嚴(yán)重不足。黨和國(guó)家的工作中心是以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，行政強(qiáng)制成為應(yīng)對(duì)基層社會(huì)公共事務(wù)的主要手段，基層社會(huì)管理理念體現(xiàn)為社會(huì)管控，追求靜態(tài)的均衡。

（二）社會(huì)管理：改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期社會(huì)治理的主要特征

1978年召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)作為中國(guó)制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，開(kāi)啟了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新征程，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生深刻變革。經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，財(cái)政收入的增加，為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，實(shí)現(xiàn)由“管制型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，為民眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)創(chuàng)造了條件。改革開(kāi)放的全面深化，不僅推動(dòng)政企分開(kāi)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，而且推動(dòng)政社分開(kāi)，構(gòu)建政府與社會(huì)合作伙伴關(guān)系，共同提升基層社會(huì)公共事務(wù)管理的水平。隨著社會(huì)流動(dòng)日益加快，公共服務(wù)供給水平成為地方是否有競(jìng)爭(zhēng)力、吸引力的重要體現(xiàn)，政府對(duì)基層社會(huì)公共事務(wù)的管理理念，逐漸從“社會(huì)管控”向“社會(huì)管理”轉(zhuǎn)變。

改革開(kāi)放初期，黨和國(guó)家的首要任務(wù)是解決廣大人民基本生活問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，效率優(yōu)先，兼顧公平，社會(huì)管理服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展一方面為社會(huì)管理提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面也對(duì)社會(huì)管理提出了新的要求，因此需要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2004年，黨的十六屆四中全會(huì)完善社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)內(nèi)容，在“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”“政治建設(shè)”“文化建設(shè)”的基礎(chǔ)上增加了“社會(huì)建設(shè)”，并首次完整提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。2007年，黨的十七大報(bào)告更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)的重要性，把社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康緊密相連，通過(guò)著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)管理體制改革，促進(jìn)社會(huì)公平正義。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)將“加強(qiáng)社會(huì)管理”和“注重公共服務(wù)”作為深化行政管理體制改革、正確履行政府職能的三大任務(wù)之一。2012年，黨的十八大提出要圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制。通過(guò)保障和改善民生、健全基本公共服務(wù)體系、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。

（三）社會(huì)治理：新時(shí)代以來(lái)改善和提高民生水平的重要保障

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代。國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境的變遷、社會(huì)主要矛盾的變化，要求黨和政府轉(zhuǎn)變管理理念和模式，以提升基層社會(huì)公共事務(wù)應(yīng)對(duì)能力。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重要部署，提出“社會(huì)治理”理念，要求通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)治理體制和治理方式，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，提高社會(huì)治理水平，這標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政理念發(fā)生新的變化。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)提出要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善社會(huì)治理體制，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”［3］，意味著黨和國(guó)家對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)更加深化。2017年，在全國(guó)社會(huì)治安綜合治理表彰大會(huì)上，習(xí)近平明確提出：“要堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路，善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)，著力推進(jìn)社會(huì)治理系統(tǒng)化、科學(xué)化、智能化、法治化，不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系。”［4］鑒于新時(shí)代社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，2017年黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)提高保障和改善民生水平，加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局［5］。2022年，黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確指出“要完善社會(huì)治理體系，健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”［6］。這意味著，隨著社會(huì)治理政策和實(shí)踐的不斷深化，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局成為實(shí)現(xiàn)人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序、國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要舉措。

二、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局面臨的實(shí)踐困境

當(dāng)前，民眾的公共服務(wù)需求日益多樣化，需要政府不斷深化改革，創(chuàng)新基層社會(huì)治理模式，提升基層社會(huì)治理效能，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。黨的十八大以來(lái)，在中央頂層設(shè)計(jì)和地方探索創(chuàng)新的推動(dòng)下，基層社會(huì)治理取得重大成效，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。然而，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局涉及多元主體、諸多部門(mén)，還存在整合機(jī)制有待強(qiáng)化、理念轉(zhuǎn)變有待深化、治理協(xié)同性有待增強(qiáng)、治理方式有待創(chuàng)新等實(shí)踐困境。

（一）黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理新格局急需改進(jìn)整合機(jī)制

政黨具有利益聚合和動(dòng)員整合功能，通過(guò)將不同利益集團(tuán)整合進(jìn)政治體系，解決利益沖突，形成相互妥協(xié)與合作關(guān)系，達(dá)成政治共識(shí)，共同努力以實(shí)現(xiàn)政黨目標(biāo)［7］。對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效動(dòng)員、組織和整合，爭(zhēng)取民眾的高度認(rèn)同，獲得最大限度的社會(huì)支持和各種資源，是黨在革命、建Hs4Wu6EwfcgDpszn+Oz4ow==設(shè)和改革各個(gè)時(shí)期取得重大成就的重要原因之一。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程中，黨需要改進(jìn)社會(huì)整合機(jī)制，克服基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境。一方面，隨著改革開(kāi)放的深入，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，新興市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的出現(xiàn)，對(duì)黨的傳統(tǒng)基層組織建制方式提出新的挑戰(zhàn)，如不能全面覆蓋“兩新”組織并對(duì)其進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)，將影響黨的意識(shí)形態(tài)整合與基層認(rèn)同，使得新時(shí)代社會(huì)治理黨的組織手段出現(xiàn)整合困境［8］。另一方面，隨著村改居和城市基層治理改革的推進(jìn)，社區(qū)成為社會(huì)整合的新載體。然而，社區(qū)傳統(tǒng)的科層管理模式與社會(huì)治理所需的扁平化網(wǎng)絡(luò)模式并不相符。由于社區(qū)黨建領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮不足，整合多部門(mén)協(xié)同治理的功能有待提升，使得“治理權(quán)威呈現(xiàn)碎片化、多元化和分散化的狀態(tài)”［9］，出現(xiàn)整合載體效率不足的困境。此外，隨著新型市場(chǎng)主體和社會(huì)組織發(fā)展壯大，其自主性不斷增強(qiáng)，如何加強(qiáng)黨對(duì)新型市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)，成為基層黨組織建設(shè)面臨的新課題。同時(shí)，社會(huì)流動(dòng)的增強(qiáng)，增加了基層黨組織有效覆蓋、吸納、管理、動(dòng)員黨員的難度。這意味著，傳統(tǒng)的政治動(dòng)員整合方式不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要，降低了社會(huì)整合效能，不利于制度優(yōu)勢(shì)向國(guó)家治理效能的轉(zhuǎn)化，社會(huì)治理中黨的動(dòng)員吸納效果受限。因此，打造共建共治共享的基層社會(huì)治理新格局，需要克服“組織建設(shè)、載體搭建和動(dòng)員吸納”困境，通過(guò)優(yōu)化黨的組織、動(dòng)員、資源優(yōu)勢(shì)，調(diào)整和創(chuàng)新社會(huì)整合模式。

（二）“管理”理念向“治理”理念的轉(zhuǎn)變有待進(jìn)一步深化

隨著改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)管理逐漸向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。與自上而下單向維度、更多強(qiáng)調(diào)控制與服從的“管理”不同，“治理”不再?gòu)?qiáng)調(diào)政府單方面的控制、支配和干預(yù)，而是強(qiáng)調(diào)在充分發(fā)揮政府規(guī)制作用的基礎(chǔ)上，與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織構(gòu)建良性互動(dòng)關(guān)系，通過(guò)縱向、橫向聯(lián)系形成的合作網(wǎng)絡(luò)，利用對(duì)話、協(xié)商、協(xié)作等治理方式，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施多中心治理。然而，一方面受傳統(tǒng)觀念以及“權(quán)力至上”慣性思維的影響，政府在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理時(shí)，尚未完全樹(shù)立“治理”理念，受制度路徑依賴影響，仍然延續(xù)社會(huì)管理的理念，強(qiáng)調(diào)社會(huì)靜態(tài)穩(wěn)定，傾向于利用行政手段解決日趨復(fù)雜化的社會(huì)公共事務(wù)，忽視治理手段的科學(xué)化和多樣化，不能充分發(fā)揮多元治理主體各自的資源稟賦，影響了民眾公共服務(wù)需求的有效滿足。另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，民眾生活日益富足，民眾的權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，但依賴政府的觀念并沒(méi)有根本性改變。長(zhǎng)期以來(lái)，民眾對(duì)政府天然的依賴性和歸屬感，在增強(qiáng)政府的凝聚力和向心力、集中力量辦大事的同時(shí)，也造成對(duì)政府期望過(guò)高的問(wèn)題，形成政府包攬一切的格局，不僅壓縮了市場(chǎng)主體和社會(huì)力量的發(fā)展空間，而且影響了公共服務(wù)供給的多樣性。眾所周知，政府不是萬(wàn)能的，也存在政府失靈，即政府不當(dāng)干預(yù)導(dǎo)致資源配置的低效率。政府在提供具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公共產(chǎn)品方面是有效的，但在滿足民眾多層次、個(gè)性化、特色性的需求方面，其功能發(fā)揮是有限的。因此，民眾對(duì)政府的過(guò)度依賴，既不利于政府職能由“全能型”向“有限型”的轉(zhuǎn)變，也不利于民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)、公共責(zé)任的培養(yǎng)。因此，政府與社會(huì)公眾都需轉(zhuǎn)變觀念，形成改革共識(shí)，樹(shù)立“雙贏”“共贏”意識(shí)，推動(dòng)治理理念更加先進(jìn)、治理體系更加精細(xì)、治理規(guī)則更加規(guī)范、治理手段更加科學(xué)，充分發(fā)揮社會(huì)治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，增進(jìn)民眾福祉，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義［10］。

（三）多元主體合作治理的協(xié)同性有待進(jìn)一步增強(qiáng)

經(jīng)濟(jì)體制改革的背后是政府治理模式的不斷調(diào)整。隨著政府從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域不斷退出以及社會(huì)力量和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系得以重構(gòu)。在中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)語(yǔ)境中，“社會(huì)治理”具有鮮明的特色，是指在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會(huì)組織等多方面治理主體參與，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動(dòng)，是“以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)國(guó)家治理中的社會(huì)問(wèn)題，完善社會(huì)福利、保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過(guò)程”［11］。社會(huì)治理由于關(guān)涉諸多主體，各治理主體的價(jià)值取向不盡相同，在實(shí)踐中往往出現(xiàn)不同部門(mén)協(xié)同性不足的困境。對(duì)于政府來(lái)講，受傳統(tǒng)政治觀念的影響，其更傾向于利用科層制力量解決問(wèn)題，壓縮市場(chǎng)主體和社會(huì)力量的發(fā)展空間；對(duì)于市場(chǎng)主體來(lái)講，提供公共服務(wù)使其具有的一定公共性與其逐利的商業(yè)性存在一定的張力，其公司治理機(jī)制可能會(huì)阻礙公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)［12］；對(duì)于社會(huì)組織來(lái)講，受限于有限的發(fā)展空間、對(duì)政府的依附性較強(qiáng)與缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力等問(wèn)題，其參與社會(huì)治理的能力并不強(qiáng)，無(wú)法有效為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。同時(shí)，在對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的過(guò)程中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間不僅不能實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治，而且政府各部門(mén)內(nèi)部之間的協(xié)同關(guān)聯(lián)度也不高。由于相關(guān)法律制度對(duì)社會(huì)治理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)行等規(guī)范不清晰，導(dǎo)致多元社會(huì)治理主體缺乏部門(mén)間聯(lián)動(dòng)機(jī)制。制度化溝通機(jī)制、規(guī)范化執(zhí)行機(jī)制、嚴(yán)格化監(jiān)管機(jī)制不健全，阻礙了對(duì)社會(huì)治理所需資源和利益的有效整合，影響了多元社會(huì)治理主體的協(xié)調(diào)行動(dòng)和密切對(duì)接［13］。這意味著，基層社會(huì)治理暢通融合的公共治理空間尚未完全建立，基層社會(huì)治理新格局的構(gòu)建仍任重而道遠(yuǎn)。

（四）基層社會(huì)治理方式的創(chuàng)新性有待進(jìn)一步強(qiáng)化

經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，要求創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式，以更好地應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)加強(qiáng)社會(huì)治理作出重要部署，要求“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)”。在頂層設(shè)計(jì)和基層探索的雙重推動(dòng)下，網(wǎng)格化管理模式得到極大推廣和覆蓋。作為一種社會(huì)治理創(chuàng)新模式，網(wǎng)格化管理能夠利用信息化綜合平臺(tái)，提升基層社會(huì)治理的集約化和精準(zhǔn)性水平，實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序的安全穩(wěn)定。然而，網(wǎng)格化管理有其適用范圍，在處理技術(shù)管控類(lèi)、程序類(lèi)事務(wù)過(guò)程中，網(wǎng)格化管理效能可觀，但在處理社會(huì)治理服務(wù)類(lèi)、非程序類(lèi)事務(wù)過(guò)程中，網(wǎng)格化管理還存在較大的不足［14］。從理論上講，網(wǎng)格化管理的主體主要包括基層政府代理人和民眾利益代言人兩種。但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，網(wǎng)格化管理行政化有余、自治性不足。作為官僚科層制在基層治理上的延伸，盡管網(wǎng)格化管理推動(dòng)了政府內(nèi)部資源整合，提升了公共服務(wù)供給質(zhì)量，但它畢竟追求官僚科層制的技術(shù)理性，其主要功能是完成上級(jí)交辦的任務(wù)，體現(xiàn)的是自上而下的權(quán)力管控，實(shí)際上是在基層政府與民眾之間增加了行政層級(jí)。科層化管理層級(jí)的增加，不僅提高了國(guó)家治理的信息成本和制度成本，而且“網(wǎng)格化管理”功能的泛化，增加了“下沉”干部和社區(qū)工作者的工作強(qiáng)度，其“自下而上”匯集社情民意功能發(fā)揮受限，阻礙了基層政府與民眾的直接聯(lián)系。長(zhǎng)此以往，盡管網(wǎng)格化管理有利于政府對(duì)基層社會(huì)的有效管理，但可能會(huì)影響社區(qū)自治組織的功能發(fā)揮，消解社區(qū)自治發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，不利于民眾公民意識(shí)的培養(yǎng)和組織能力的提升［15］。因此，必須適應(yīng)基層社會(huì)發(fā)展新環(huán)境，重構(gòu)政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，不斷創(chuàng)新基層社會(huì)治理方式，加速推動(dòng)基層社會(huì)治理新格局的構(gòu)建進(jìn)程。

三、構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的推進(jìn)策略

打造共建共治共享的基層社會(huì)治理新格局，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。因此，只有以黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)資源整合、以理念引導(dǎo)強(qiáng)化治理共識(shí)、以協(xié)同共治促進(jìn)部門(mén)聯(lián)動(dòng)、以技術(shù)整合創(chuàng)新治理方式，才能盤(pán)活基層社會(huì)治理的要素與機(jī)能，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，推進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理效能。

（一）強(qiáng)化黨建引領(lǐng)，整合多方資源

構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，需要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、民主協(xié)商、科技支撐、法治保障的社會(huì)治理體制。這意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)決定著社會(huì)治理的方向，需要強(qiáng)化黨建引領(lǐng)作用，整合多方資源，凝聚社會(huì)共識(shí)，形成治理合力。政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的重塑，公私部門(mén)協(xié)同共治局面的形成，需要充分發(fā)揮黨的基層組織利益聚合和組織聯(lián)結(jié)功能。只有織就組織網(wǎng)絡(luò)、完善組織結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新管理體制，才能為黨充分發(fā)揮利益聚合功能提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。因此，不僅需要強(qiáng)化公共部門(mén)黨組織建設(shè)，而且需要加強(qiáng)“兩新”黨組織建設(shè)，探索新型“條塊結(jié)合”管理體制。依托行業(yè)黨組織，在“塊”上以“兩新”組織黨工委為管理統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，在“條”上進(jìn)行分級(jí)管理，涵蓋工作區(qū)域，并委派專(zhuān)職組織員深入新建黨組織，在橫向上加強(qiáng)對(duì)新社會(huì)空間的領(lǐng)導(dǎo)和整合。同時(shí)，進(jìn)一步創(chuàng)新基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，加強(qiáng)黨對(duì)黨群理事會(huì)、網(wǎng)格黨支部等新型組織的領(lǐng)導(dǎo)。通過(guò)探索“居委干部交叉任職業(yè)委會(huì)”“在業(yè)委會(huì)組建黨小組”“把支部建在物業(yè)小區(qū)”等方式，擴(kuò)大黨組織覆蓋面［15］，并通過(guò)理順管理鏈條，明晰權(quán)責(zé)歸屬，從縱向上解決政出多門(mén)、多頭管理的弊端。值得注意的是，黨對(duì)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)“一方面體現(xiàn)為黨成為整個(gè)社會(huì)的核心，另一方面體現(xiàn)為社會(huì)在黨的組織和整合下凝聚成為一個(gè)有機(jī)的整體”［16］。因此，需要克服科層官僚體制障礙，通過(guò)充分發(fā)揮黨組織整合功能，加強(qiáng)對(duì)政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體和社會(huì)組織內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)商網(wǎng)絡(luò)，建立健全資源統(tǒng)籌組織體系［17］，構(gòu)建“一核多元”工作機(jī)制，形成“縱向到底、橫向到邊”基層治理格局，實(shí)現(xiàn)服務(wù)流程管理的規(guī)范化、服務(wù)內(nèi)容供給的多樣化、服務(wù)對(duì)象瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)化，克服社會(huì)治理“碎片化”困境，通過(guò)人力、物力、財(cái)力資源的有效整合，提升社會(huì)治理資源使用的有效性。

（二）引導(dǎo)價(jià)值理念，凝聚治理共識(shí)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，一定的發(fā)展實(shí)踐都是由一定的發(fā)展理念來(lái)引領(lǐng)的。發(fā)展理念是否科學(xué)，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗。從“社會(huì)管控”到“社會(huì)管理”再到“社會(huì)治理”，不僅是政府應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)的需要，更是黨治國(guó)理政價(jià)值理念的躍進(jìn)升華，從而為民眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，滿足其日益增長(zhǎng)的美好生活需要。因此，打造共建共治共享的基層社會(huì)治理格局，需要真正樹(shù)立“治理”理念，凝聚合作治理共識(shí)。首先，樹(shù)立“以人民為中心”的理念。構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，必須從人民的根本利益出發(fā)，強(qiáng)化人民當(dāng)家作主的價(jià)值理念，牢記全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，切實(shí)保障和改善民生，增進(jìn)民生福祉。同時(shí)，暢通民眾參與的制度化通道，以談判、協(xié)商和有效參與，激發(fā)其權(quán)利意識(shí)和公共精神，凝聚社會(huì)治理共識(shí)。只有加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，才能以高質(zhì)量的公共服務(wù)增強(qiáng)民眾的獲得感、幸福感和滿足感，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。其次，樹(shù)立“精細(xì)化治理”的理念。“互聯(lián)網(wǎng)為國(guó)家和社會(huì)靠近對(duì)方創(chuàng)造了一個(gè)新的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，兩者的良性互動(dòng)最終重塑了國(guó)家和社會(huì)。”［18］在信息技術(shù)的助力下，政府不僅能夠更便捷地為民眾提供公共服務(wù)，而且能夠提高公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)度，實(shí)現(xiàn)從“粗放式”社會(huì)管理向“精細(xì)化”社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。同時(shí)，信息技術(shù)的進(jìn)步也提升了民眾影響公共政策的能力，助力其對(duì)政府行為形成有效約束，改善民眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)福利。最后，樹(shù)立“責(zé)任政府”的理念。“公共部門(mén)的責(zé)任應(yīng)該基于這樣一種理念，即公共行政官員即便是在涉及復(fù)雜價(jià)值判斷和重疊規(guī)范的情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)。”［19］社會(huì)治理的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性和不確定性，需要政府強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)傾聽(tīng)能力和糾紛解決能力，對(duì)民眾的需求及時(shí)作出回應(yīng)，維護(hù)和保障其合法的權(quán)益訴求。

（三）增強(qiáng)部門(mén)協(xié)同，促進(jìn)有效聯(lián)動(dòng)

作為西方治理理論的重要組成部分，社會(huì)治理理論傾向于更多發(fā)揮社區(qū)自治和自我服務(wù)功能，以對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，滿足民眾多樣化的公共服務(wù)需求。“20世紀(jì)的職業(yè)主義過(guò)于集中權(quán)力，將公眾對(duì)政策過(guò)程的影響排斥在外，公民喪失了對(duì)政府的控制力，所以，地方治理勢(shì)必尋求公民對(duì)公共事務(wù)管理進(jìn)行有效控制的途徑。”［20］也就是說(shuō)，構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體有效聯(lián)動(dòng)、增強(qiáng)協(xié)同，以良性互動(dòng)關(guān)系及合力更好地滿足民眾多樣化的公共服務(wù)需求。

伴隨著理念更新、職能轉(zhuǎn)變、體制創(chuàng)新，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理模式不斷變遷。改革開(kāi)放的不斷深化打破了政府管理社會(huì)公共事務(wù)的壟斷地位，公共服務(wù)供給“安排者”和“生產(chǎn)者”角色的分離，能夠吸引市場(chǎng)和社會(huì)力量的進(jìn)入，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量。為了更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)功能，需要進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同共治。不僅需要構(gòu)建“協(xié)同政府”，以“跨部門(mén)合作機(jī)制”建立跨部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和評(píng)價(jià)機(jī)制，消除治理“碎片化”困境；而且需要通過(guò)加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)與外部主體的協(xié)同，即政府與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織建立合作伙伴關(guān)系。然而，在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，市場(chǎng)主體商業(yè)性的逐利行為，可能會(huì)損害公共利益，因此需要政府主動(dòng)介入，通過(guò)制度規(guī)范、監(jiān)管約束進(jìn)行管控。“市場(chǎng)并非總是自然形成的，市場(chǎng)的出現(xiàn)依賴于社會(huì)習(xí)俗的形成，社會(huì)習(xí)俗有可能是由外部力量強(qiáng)加給某一人群的，也可能是由于在歷史的某一特定時(shí)刻出現(xiàn)的偶然事件帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響。”［21］因此，政府必須審時(shí)度勢(shì)，凝聚改革共識(shí)，通過(guò)深化“放管服”改革，在消解資本運(yùn)作消極影響的同時(shí)，通過(guò)創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)有效配置資源功能，激發(fā)企業(yè)組織履行社會(huì)責(zé)任的積極性。此外，政府也要助力社會(huì)組織的發(fā)展，既要通過(guò)制度建設(shè)，拓展社會(huì)組織的發(fā)展空間，又要擴(kuò)大資源投入、加大監(jiān)管力度，提升其提供公共服務(wù)的供給能力。只有基層社會(huì)治理多元主體形成資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多維互動(dòng)的良性關(guān)系，才能提升基層社會(huì)治理的協(xié)同性、整體性和一體化程度［13］。

（四）整合網(wǎng)格化管理技術(shù)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理

網(wǎng)格化管理強(qiáng)調(diào)利用行政力量整合資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有序運(yùn)行。然而，現(xiàn)代社會(huì)民眾權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)、服務(wù)需求多樣，需要多元治理主體協(xié)同共治，以滿足其個(gè)性化的公共服務(wù)需求。網(wǎng)格化管理過(guò)度強(qiáng)調(diào)官僚科層制的強(qiáng)制功能，可能會(huì)抑制市場(chǎng)主體和社會(huì)組織發(fā)揮公共服務(wù)和社會(huì)治理作用。“社會(huì)如果沒(méi)有自我管理能力，什么都必須依賴政府，政府什么都管的話，必然會(huì)超出政府的能力，管理也必然無(wú)效。”［22］其實(shí)，依靠任何單一主體都無(wú)法應(yīng)對(duì)日趨復(fù)雜社會(huì)公共事務(wù)，需要多元主體以合作共治的方式化解矛盾、消除分歧、凝聚共識(shí)。因此，需要實(shí)現(xiàn)從管理思維向治理思維的轉(zhuǎn)變，依托現(xiàn)有的網(wǎng)格化管理技術(shù)手段，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化治理，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)型。一方面，構(gòu)建社會(huì)自組織網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)和發(fā)展，網(wǎng)格化管理運(yùn)作機(jī)制已經(jīng)比較成熟，很大程度上具備了治理屬性，關(guān)鍵要在保留其技術(shù)管控類(lèi)功能的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會(huì)的自組織網(wǎng)絡(luò)，發(fā)掘基層社會(huì)治理的內(nèi)生動(dòng)力。由于網(wǎng)絡(luò)化治理是縱橫交錯(cuò)、多維互動(dòng)的結(jié)構(gòu)體系，因此，需要以平等參與為原則，在構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，吸引更多公民參與到社會(huì)治理中來(lái)，以多元主體協(xié)同共治滿足社會(huì)多樣化的公共服務(wù)需求。為此，必須激發(fā)民眾的自治積極性，構(gòu)建公共事務(wù)積極參與、善于互助合作、自治能力持續(xù)提升的社會(huì)治理共同體。另一方面，提升基層政府公共服務(wù)供給能力。改革開(kāi)放以來(lái)，為了消除政府政治職能過(guò)強(qiáng)、社會(huì)職能偏弱的弊端，推進(jìn)有效履行公共管理和公共服務(wù)職能的改革共識(shí)得以確立。隨著政府職能由“管制型”向“公共服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，基層公共服務(wù)供給能力和質(zhì)量都得到較大提升。眾所周知，“社會(huì)失靈”的存在，使得單純依靠社會(huì)不能解決基層社會(huì)治理的困境，需要與政府的科層體制有效對(duì)接，利用政府制定規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)管等功能，約束和規(guī)范多元主體行為，構(gòu)建多元主體合作共治的社會(huì)治理新格局。為此，必須處理好基層政府和社會(huì)的關(guān)系，不僅城市居委會(huì)和農(nóng)村村委會(huì)要“去行政化”，回歸社會(huì)自治角色，而且基層政府更要積極轉(zhuǎn)變職能，以管理體制創(chuàng)新提升公共服務(wù)供給能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理政策理念躍升與工作創(chuàng)新，提高基層社會(huì)治理的有效性和精準(zhǔn)性。

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【責(zé)任編輯：張曉妍】