中國生態農業立法探究

摘 要：近年來，中國生態農業取得了長足發展。全國各地陸續出臺有利于生態農業發展的政策制度，實踐中也獲得了一定成效。基于立法現狀分析，中國生態農業法律制度還存在缺乏專門立法、可執行性較弱、處罰規定寬泛等不足。對此，需要通過完善現有法律規定、提升可執行性、明確處罰標準等方式破解現有難題，從而完善當前生態農業法律體系，為生態農業發展提供堅強的法律保障。

關鍵詞：生態農業；法律體系；可持續發展

黨的十八大以來，中國堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅定不移走生態優先、綠色發展之路。各地逐漸意識到傳統農業的高污染、高消耗特性有悖于綠色發展理念，也不利于實現鄉村振興，農業生態化轉型迫在眉睫。只有實事求是下功夫搞好生態農業，才有優化產業結構的發展機會。然而，改革過程中出現了執行困難、立法不完善、配套制度不健全等難題，需要從法律角度追本溯源。

一、生態農業法律制度的現狀

當前，中國在生態農業法律制度建設方面取得了一定成就，無論是國家根本大法《憲法》，還是農業生態領域的基本法《農業法》《鄉村振興促進法》與污染防治類法律乃至地方條例，都有關于保障農業生態化轉型的相關條款。這些法律文件涵蓋了發展可持續農業、促進鄉村綠色發展和改善生態環境的理念和立法目標，并在此基礎上制定相關制度，初步構建了生態農業的法律體系，在實踐中對于農村生態保護、現代農業發展發揮了積極作用。

《憲法》是中國的根本大法，也是指導立法者制定其他基本法律的母法。2018年修憲過程中首次將“生態文明”寫入其中，體現了國家重視生態保護、推進生態農業轉型發展的決心。《憲法》第九條第二款規定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”同時，第二十六條第一款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。”以上條款彰顯了生態保護發展的決心，對于生態農業發展起到引領性作用。

目前中國尚未制定專門的生態農業法，國內的生態農業主要通過農業領域和環境領域的法律法規進行調控。作為農業領域的基礎性法律，《農業法》和《鄉村振興促進法》都在一定程度上制定了生態農業的調整部分。其中，以農業生產、糧食安全、農業資源開發以及農民權益保障等內容為核心的《農業法》主要從原則層面調節生態農業。例如，第三條第一款規定：“國家把農業放在發展國民經濟的首位。”第六條規定了科教興農和農業可持續發展的方針，在加強農村基礎設施建設、優化農村經濟結構、提高農業綜合生產力的同時保護生態環境。而以推動農業農村全面發展為目標的《鄉村振興促進法》則以專章形式規定了農業生態發展保護新內容，涉及農業面源污染控制和農業投入品管控等農業生態重點問題。

2014年修訂的《環境保護法》中有許多內容都體現了生態農業發展觀念。例如，第三十條內容涉及合理開發自然資源、保護生態安全和生物多樣性，以及制定實施有關生態恢復方案。第三十三條第一款規定：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，促進農業環境保護新技術的使用，加強對農業污染源的監測預警，統籌有關部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化、鹽漬化、貧瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破壞、水土流失、水體富營養化、水源枯竭、種源滅絕等生態失調現象，推廣植物病蟲害的綜合防治。”以上條款是從保護的角度來規制生態農業。而從防治的角度看，我國的污染防治法律主要由大氣、土壤、固體廢物和水四個維度來調控農業生態發展，從上到下有效控制農業生產中的各類污染排放。《固體廢物污染環境防治法》規定：“生產經營者應當采用有效的回收環保手段來處理生態農業生產過程中產生的秸稈、廢棄農用薄膜等農業廢物。”《土壤污染防治法》第二十九條列舉了6種環保措施，規定了農業生產者在農業活動中應當采取低污染、有利于土壤降解廢物和恢復土地肥力的綠色生態生產手段。《大氣污染防治法》從空氣污染的角度，以專門條款對生態農業生產過程中的大氣污染物排放進行規制，地方各級政府承擔監督本地農業生產經營活動控制污染物排放的責任，而農業生產經營者要履行合理施肥減少揮發性有機物污染大氣的義務。《水污染防治法》中初步制定了農業生產注意水體污染的大致要求，第五十三條規定：“制定化肥、農藥等產品的質量標準和使用標準，應當適應水環境保護要求。”總體來看，我國生態農業法律條款主要集中在上述法律當中，這些條款多為宏觀性規定，初步構成了生態農業法律體系。

二、生態農業法律制度的不足之處

（一）生態農業缺少專門立法，法條散見各法律法規中

目前，中國并未制定專門的生態農業法，涉及生態農業的法律條款散見在農業和環境保護領域的多部法律當中，這些法律共同承擔了推動生態農業發展的責任。由于這些法律并不是以生態農業作為核心對象制定的，因此在立法理念上并不能完全契合于生態農業發展理念。基于立法理念上的差異，農業類法律在制定農業制度時往往缺乏必要的生態保護內容，而《環境法》《土壤污染防治法》等環境保護法律體系中又是以城市環境保護為主，農村視角缺失，生態農業生產難以得到保護。具體而言，宏觀層面上生態環境保護立法理念有缺失。《農業法》中雖然有專章規定農業資源環境保護，但總則部分沒有關于環境保護原則的直接規定，僅有第六條寥寥幾筆規定了可持續發展方針，不能完整體現生態文明理念。同樣的問題也出現在《農產品質量安全法》中，其總則部分甚至沒有規定環境保護原則。而從微觀層面分析，針對農村的生態環境保護內容規定存在不足。相關法律重視防止城市污染，而忽視農業環境保護。《環境保護法》中只有少量條款涉及農村環境保護，甚至監督管理整個章節沒有針對農村環境監管的專門規定。法律層面的缺失更容易助長破壞農村環境的不良風氣，不利于生態農業長遠發展。

（二）生態農業法律可執行性較弱

當前，我國涉及生態農業的法律法規以宏觀層面為主，可操作性較弱。生態農業法律的立法理念包含農業發展和生態可持續發展，而目前生態農業法律條款又是規定在廣大農業、環境法律當中。對于這些法律而言，生態農業是交叉學科，因此在制定時往往留有余地，以便其他法律相互配合，長久以來就造成生態農業條款偏向總體性規定，可執行性弱。國家制定法律，就是要使其在社會生活中得到遵守和執行，否則法律將變成一紙空文，失去應有的效力和權威。當前，生態農業法律存在執行困難的問題，法律文件中白紙黑字規定的制度在實踐中卻無法得以實施。究其原因在于內容抽象而忽略具體的執行手段，其中以獎勵制度最為明顯。在《環境保護法》《農業法》《鄉村振興促進法》中都有通過法條的形式明確獎勵對于環境保護、農業發展和鄉村振興有突出貢獻的自然人和單位。例如，《環境保護法》第十一條規定：“對保護和改善環境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵。”《農業法》第八條第二款規定：“國家對發展農業和農村經濟有顯著成績的單位和個人，給予獎勵。”《鄉村振興促進法》第十一條第二款規定：“對在鄉村振興促進工作中做出顯著成績的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰和獎勵。”但這些獎勵措施都是在總則部分簡單規定，其實用性不大，如何激勵以及激勵對象認定標準不明確，具體執行過程中困難較多。

（三）生態農業處罰規定寬泛

當前，我國污染防治類法律對于污染農業環境、破壞農業生態環境的行為都或多或少地規定了相應的處罰措施，適當的處罰力度能夠有效避免大型企業“邊排污邊交罰款”的不良行為，有利于引導人民群眾保護生態環境，促進生態農業綠色發展。但是這些處罰條款中往往沒有明確規定適用標準，這會提升處罰適用的任意性，不利于保護生態農業。例如，《固體廢物污染環境防治法》第一百零二條規定：“在永久基本農田集中區域和其他需要特別保護的區域內，建設工業固體廢物、危險廢物集中貯存、利用、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場的，處十萬元以上一百萬元以下的罰款，經濟處罰標的區間高達十倍。”《大氣污染防治法》第一百一十九條規定：“在人口集中地區對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農藥，或者露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的，由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正，并可以處五百元以上二千元以下的罰款。”根據上述分析不難看出，行政處罰金額有較大的自由裁量區間，這會加深執法處罰的任意性而影響公正性，使得行政處罰難以發揮應有的作用。

三、生態農業法律制度的優化對策

（一）完善生態農業法律現有規定

立法是一個復雜的系統工程，當前在缺少專門生態農業法律的情形下，可立足于現有的農業法律規范，并通過進一步修訂促進生態農業發展，為將來制定專門的生態農業法提供條件。第一步，應當完善補充立法理念。將鄉村振興目標和生態文明理念以原則的形式寫入生態農業法律。例如，《農業法》第一條應將目標更新成實現鄉村全面振興。同時，參考《鄉村振興促進法》總則部分，以法條形式把“人與自然和諧相處”“生態文明”和“兩山理論”規定在第一章當中，以彰顯《農業法》發展綠色現代化農業、經濟建設與環境保護協同發展的立法理念。同理可知，《農產品質量安全法》也可在總則部分加入環境保護原則。第二步，完善農村生態環境保護的具體內容規定。相對于集中化的城市而言，農村地廣人稀、基礎設施薄弱，難以直接套用城市的監督管理規定。在鄉村振興大背景下，《環境保護法》應更加重視農村生態保護，對于農村盜砂、填埋建筑垃圾破壞耕地等惡性事件，可以借鑒“垃圾分類督導員”的形式設立相應的農村生態環境保護督導員，采取不定期巡查的形式監督管理農村環境保護，發揮群眾監督作用。具體而言，應在《環境保護法》第二章監督管理章節中以條款的形式規定農村生態環境保護督導員制度，同時針對違反上述制度的不法行為在第六章法律責任中規定多種幅度的處罰措施，發揮法律的指導性作用。要加快彌補立法空白，為生態農業產業長遠發展提供法治支撐。

（二）提升生態農業法律可執行性

面對生態農業法律執行難問題，應細化相應規定，賦予抽象的法律條款可操作性。針對獎勵措施模糊問題，一方面，應明確獎勵對象，即界定何種情況可視為做出“顯著成績”。例如，舉報破壞環境違法行為，可根據舉報線索的價值以及違法事實查證結果將其分為一般價值、較大價值和重大價值，對于提供重大價值的線索挽回損失的舉報者，應認定其滿足取得“顯著成績”的標準，給予適當獎勵。因此，《環境保護法》應對第十一條進行補充，將“顯著成績”認定標準明確規定在法律中，以發揮法律的激勵作用。另一方面，也應規定具體的獎勵標準和方式。考慮到各地經濟財政水平差異，可將獎勵金額設置為1萬元到10萬元多個檔次，明確統一的獎勵額度并通過法條的形式規定在《環境保護法》中。關于獎勵方式，除了規定金錢獎勵，還可以采取公開表彰，樹立典范、宣傳事跡，增強法律主體的榮譽感，鼓勵其主動遵守和適用法律。同時，對于單位主體，還可根據因其提供的線索而避免的環境損失，獎勵相應的碳排放額度，采取多種獎勵措施激發主體守法意識。《農業法》和《鄉村振興促進法》也應按照上述思路補充相應的獎勵條款，使生態農業法律中的獎勵規定“活起來”，發揮應有作用。

（三）明確生態農業法律處罰規定標準

針對生態農業法律法規處罰標準問題，應結合具體情況制定相應的處罰標準。首先，針對個人和單位制定不同的處罰標準。對個人處罰較重會給群眾造成不必要的負擔，而對企業處罰較輕則難以打消其“破財消災”的錯誤思想。和個人相比，單位污染農業生態的破壞力往往要大很多，因此在處罰標準上也要明確區分。其次，明確處罰區間適用標準。例如，對于《土壤污染防治法》第八十七條規定，可明確列出其情節嚴重的農村土壤污染具體行為及污染程度，以便更好地懲治嚴重污染行為，做到處罰得當。最后，細化同一區間內處罰幅度適用標準。例如，針對首次違法、多次違法的情況設立不同的處罰幅度，對前者在罰金幅度中間偏下處罰而對后者在中間偏上處罰，以示區分，從而最大限度發揮法律的引導作用。

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[責任編輯：李偉杰]