地方政府引導企業組建創新聯合體的路徑探索

摘 要：[研究目的]創新聯合體是推進和落實創新驅動發展的有效舉措。如何引導企業牽頭組建創新聯合體成為地方政府亟待解決的問題。雖然各地都在探索推進創新聯合體建設，但目前還沒形成可資參考的機制和模式，尤其在地市層面還處在起步探索階段。基于此，對江浙滬粵的先進地區組建創新聯合體的做法進行比較分析，進而探討地方政府引導企業組建創新聯合體的可行性路徑就具有重要研究意義。[研究方法]對江浙滬粵等先進地市已出臺的創新聯合體建設相關政策文件運用“5W1H”分析方法進行系統化比較分析，并結合實地調研情況，總結和歸納出先進地區引導企業組建創新聯合體的實踐特點。在此基礎上，通過實地調研、問卷調查等方式，梳理出其他地方政府引導企業組建創新聯合體需重視解決的幾個問題。[研究結論]最后提出地方政府引導企業組建創新聯合體要編制科學規劃、育強龍頭企業、集聚高端資源、優化創新環境等有效路徑。

關鍵詞：地方政府；引導；企業；創新聯合體；路徑

當今世界，科學研究范式的深刻變革和學科交叉融合導致科技創新難度持續上升、復雜度不斷加大。企業單憑自身力量，難以解決產業鏈上的所有問題，需要采用跨組織創新、協同創新等新的創新模式，構建創新聯合體，形成推動科技創新的強大合力[1]。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次提出“推進產學研深度融合，支持企業牽頭組建創新聯合體，承擔國家重大科技項目”[2]，2021年5月在兩院院士大會和全國科協代表大會上，習近平總書記強調要“發揮企業出題者作用，加快構建龍頭企業牽頭、高校院所支撐、各創新主體相互協同的創新聯合體”[3]。加快構建創新聯合體，一方面要確立企業尤其是領軍企業的創新主體地位，另一方面要更好地發揮政府作用，引導支持領軍企業牽頭組建創新聯合體，幫助企業整合創新資源、完善體制機制，形成推進科技創新的強大合力。

一、國內相關研究回顧和述評

近幾年，創新聯合體建設受到國內學術界的高度關注，國內學者們已從創新聯合體的內涵、特征，創新聯合體對企業創新能力的影響，企業組建創新聯合體的機制、模式，政府支持企業組建創新聯合體的對策、路徑等方面進行了研究。

在創新聯合體的概念界定方面，白京羽等將創新聯合體與傳統意義上的產業聯盟進行對比，指出創新聯合體的一大特征在于其具有實體組織或機構[4]。李晉章等將創新聯合體與既有產學研合作研發平臺進行比較，指出創新聯合的主要特征是面向國家重大科技項目，提高企業技術創新水平[5]。張羽飛等從產學研深度融合政策演進角度，指出創新聯合體是由政策衍生出的中國式創新概念，主要面向解決關鍵核心技術被“卡脖子”的現實難題[6]。

在創新聯合體對企業創新能力的影響方面，李亞兵等通過實證模型分析，指出創新聯合體內、外嵌入均對企業創新能力有顯著正向影響，企業應當積極參與創新聯合體構建[7]。王滋等通過對先進案例進行分析，提出發揮領軍企業引領支撐作用、實現創新鏈內部一體化、培養“高精尖”人才等是創新聯合體提升企業自主創新能力的主要路徑[8]。苗澤宇等基于社會網絡理論，指出創新聯合體內、外部關系嵌入均有利于增強物流企業技術能力，但強關系嵌入的促進作用更明顯[9]。

在創新聯合體組建的機制、模式方面，學術界進行了相對集中和深入的研究。尹西明等人通過多案例研究，提煉出了企業參與共建創新聯合體的理論框架，即共建創新聯合體需各參與主體有共同的使命牽引，需要領軍企業、高校院所、各級政府的協同，需要治理機制、研發機制等管理上的創新等[10]。操友根等人以上海市2015—2019年科學技術進步獎項目為研究樣本，提出要健全企業牽頭創新聯合體管理機制，促進創新合作網絡中創新主體間的深度融合[11]。許學國等人針對企業牽頭創新聯合體的協同研發決策問題，通過構建Nash非合作研發模式等模型，得出成本分擔機制是創新聯合體協同研發的有效協調機制的結論[12]。

在政府引導企業組建創新聯合體的實踐方面，部分學者從國家、省份等宏觀層面進行了探索研究。張仁開提出，上海市支持企業牽頭組建創新聯合體需要增強龍頭企業的創新組織能力、提高政府部門的創新治理能力、增強創新聯合體的持續發展能力[13]。諶凱等提出浙江省支持企業組建創新聯合體應該確定攻關任務、明確主體結構、完善組織框架[14]。徐海龍則在考察山東、安徽等省級層面創新聯合體建設相關政策文件的基礎上，總結出這些省份對創新聯合體的內涵定義、組建條件及實施方式[15]。

總的來看，目前國內學術界已經對創新聯合體展開了一定的研究，尤其是在理論方面，多位學者對創新聯合體的內涵、特征以及構建創新聯合體的理論框架和合作機制進行了深入探討。然而在政府支持企業組建創新聯合體的實踐層面，理論研究和地方實踐都還處于起步階段，暫未形成可廣泛推廣的成熟模式和理論經驗。尤其是學術界對政府引導企業組建創新聯合體的探討還多停留在省級層面，對地市、區縣政府引導企業組建創新聯合體的理論和實踐研究相對較少。

二、江浙滬粵的先進地區引導企業組建創新聯合體的比較分析

本文搜集了蘇州市、常州市、寧波市、金華市、上海市臨港新片區、深圳福田區、佛山市南海區等先進地區已出臺的關于創新聯合體建設的實施方案（見表1），運用“5W1H”分析方法（見圖1）進行了系統化的比較分析[16]，并結合對這些地區建設創新聯合體的實地調研，總結和歸納這些先進地方引導企業組建創新聯合體的實踐特點。

（一）企業組建創新聯合體有明確的目標任務

7個先進地區引導企業組建創新聯合體都制定了明確的目標任務。雖然各個地區表述不盡相同，可組建創新聯合體的目標基本一致，都是推動產業鏈與創新鏈深度融合，推進區域產業實現更高質量發展。明顯的共性特征就是聚焦當地重點優勢產業和新興戰略產業開展關鍵技術攻關，推動產業鏈上中下游、大中小企業融通創新，提升產業集群核心競爭力。但是因地區發展差異和產業發展需求差異，創新聯合體的具體任務又各不相同。比如江蘇省的蘇州市、常州市引導企業組建創新聯合體的主要任務是圍繞產業創新集群發展需求，聚焦電子信息、裝備制造、生物醫藥等產業領域開展關鍵共性技術難題攻關，并共同打造高層次科技人才引育的共同體。浙江省的寧波市、金華市引導企業組建創新聯合體的主要任務更加聚焦當地的優勢產業鏈，以攻克制約產業發展的關鍵共性、提升產業鏈供應鏈的安全性穩定性為根本。廣東省的深圳市福田區、佛山市南海區則給予創新聯合體更多的自主權，以攻克創新聯合體所在行業的關鍵核心技術并推動創新成果轉化為主要任務。

（二）牽頭企業及參與單位有具體的資格要求

由龍頭企業牽頭組建創新聯合體是7個先進地區建立創新聯合體的主要模式，各地區對牽頭企業及參與單位的資格、意愿、實力等都提出了具體要求。江蘇省的蘇州市和常州市重點支持上市企業、“專精特新”企業牽頭組建創新聯合體，圍繞本地重點發展產業，由各區、縣科技部門組織遴選牽頭企業。上海市臨港區則要求牽頭企業具備較強的行業影響力和研發實力，有足夠的前沿技術識別能力和較強的輻射帶動作用，并規定參與企業要和龍頭企業屬于同一產業鏈中，且參與企業要具備一定的研發和技術配套能力。而寧波市和深圳福田區則對牽頭企業提出了可量化的具體要求，比如寧波市要求牽頭企業年銷售收入不低于10億元、建有省級以上企業技術中心，福田區要求牽頭企業近兩年的年平均研發投入資金不低于1 000萬元；對參與的高校、科研院所提出要重視基礎領域研究，且具備良好的科研實驗條件等要求。浙江金華市由市科技局根據關鍵核心技術攻關清單制定創新聯合體攻關任務，然后通過“揭榜掛帥”的方式選擇牽頭企業，并要求牽頭企業近3年研發投入占比在4%或2 000萬元以上。綜合來看，各地區都要求牽頭企業有較強的行業影響力和創新組織能力，要求參與單位有一定的合作意愿和實力。

（三）創新聯合體有規范的運行機制

在創新聯合體運行方面，7個先進地區沒有統一的運行模式，而是根據自身需要尋找各自適合的運營模式。有的要求成立實體運營機構，比如江蘇的蘇州市、常州市和上海市臨港新片區都規定要建立創新聯合體理事會，成立專家指導委員會、秘書處，選聘首席專家指導創新聯合體運作，并且由相關政府部門選派懂技術、懂管理的科技聯絡員入駐創新聯合體，幫助管理創新聯合體攻關組織、建設運行和日常事務。而有的地方則不要求成立實體運營機構，比如深圳市福田區采用首席技術負責人制度，由首席技術負責人負責聯合體的日常管理和資源對接，浙江金華市是通過專家咨詢委員會的方式制定創新聯合體技術攻關“路線圖”。但不管是否成立實體運營機構，各地區都強調建立規章制度，以規范和保障創新聯合體運行。蘇州市要求牽頭企業與各成員單位按照公平、自愿的原則簽署具有法律約束力的創新聯合體章程，創新聯合體按照章程要求規范運行。寧波市要求創新聯合體建立健全在收益分配激勵、知識產權權益等方面的運行機制，進而激發各方協同創新活力。深圳市福田區則要求創新聯合體牽頭單位與參與單位簽署正式合作協議，以明確研發內容分工、知識產權分配等內容，規范創新聯合體運行。

（四）創新聯合體有多元化的政策支持

為促進創新聯合體組建，充分發揮聯合體機制作用，7個先進地區的地方政府均提供了資金、人才、創新平臺、科研項目等多元化的支持政策。在加強資金支持方面，蘇州市、上海市臨港新片區充分發揮市產業引導基金、產業創新集群發展基金對創新聯合體的支撐作用，并通過探索股權投資、項目投資等方式多渠道吸引金融和社會資本參與聯合體建設。在強化創新平臺支持和用地保障方面，寧波市、金華市、蘇州市支持創新聯合體各方共建省級以上重點實驗室、技術創新中心、產業技術研究院等創新平臺，并在用地方面給予一定比例配套支持。在創新人才方面，蘇州市組織知名大學、科研機構、海外離岸創新中心、科技服務機構等積極參與創新聯合體建設；上海市臨港新片區支持創新聯合體引進領軍人才和創新團隊，建立產業技術高端智庫；深圳市福田區則“引鳳”筑巢，為引進的高精尖人才在創新聯合體內部量身定制事業平臺。在科研項目支持方面，各地區都支持創新聯合體優先申報、承擔政府科技項目，對重點攻關項目提供長期穩定的支持，并建立跨部門協同支撐機制，加大對創新聯合體的扶持力度。

三、地方政府引導企業組建創新聯合體需重視的幾個問題

通過對比分析江浙滬粵的先進地區引導企業組建創新聯合體的成功實踐，可以發現這些地區能成功建成創新聯合體，一是有規范和翔實的指導方案，二是有可供選擇的領軍型企業，三是能聚集一定的創新資源，四是有多部門的合力支持。而基于實際調研發現，這些條件正是一些地方政府尤其是地市、區縣級政府引導企業組建創新聯合體并未完全具備、需要重視、亟待改進的地方。

（一）支持創新聯合體建設的頂層設計尚不完善

引導企業牽頭組建創新聯合體需要明確聚集的關鍵產業領域、主要任務目標，以及建設模式和運行機制。而在推進的過程中，一些地方政府對創新聯合體的使命和定位認識還不到位，企業牽頭組建創新聯合體更傾向于利益需求，在這方面需要地方政府進一步明確組建創新聯合體的功能定位，做好科學布局和中長期規劃。同時，在對江蘇、安徽部分市、縣的調研中發現，一些市、縣對如何引導企業牽頭組建創新聯合體還缺乏系統的規劃設計，在組建條件、基本程序及相關的扶持政策方面缺乏針對性，支持創新聯合體建設的專項方案亟待出臺。

（二）能夠牽頭組建創新聯合體的龍頭企業數量較少

從江浙滬粵的先進地區建設創新聯合體的經驗看，組建創新聯合體，主體在企業，關鍵在“龍頭”。龍頭企業在關鍵共性技術等方面有明顯優勢，能夠引領和帶動產業鏈上下游企業、鏈接高校院所力量實現融通創新，是創新聯合體建設的核心力量。但目前，不少地方政府組建創新聯合體面對的一個最大問題，就是區域內有影響力的龍頭企業較少。比如江蘇省揚州市，揚州市雖然有一些國家級專精特新“小巨人”、制造業單項冠軍等企業，但一方面在數量上與先進地區相比仍顯不足，另一方面這些企業在資源整合、人才吸引、平臺建設等方面的能力還有待提升，離領軍企業仍有一定距離，牽頭組建創新聯合體存在一定的局限和不足，這就需要政府加快培育和扶植領軍型龍頭企業。

（三）企業參與創新聯合體建設的主動性不強

通過抽樣調查，對江浙滬地區300多家企業進行問卷調研，結果顯示這些大、中、小企業組建或參與創新聯合體的意愿并不是很強，組建或參與創新聯合體的主要目的也是為了獲得先進技術和科技成果轉化，對攻關關鍵技術、制定行業標準等方面并不熱心。分析其原因，一方面是大企業對主動提“技術難點”有忌諱，擔心暴露短板，影響市場競爭力。尖端技術的研發不但需要高額投入，還需要承擔可能失敗的風險。在風險分擔、收益共享、產權分配等組建聯合體最為核心的要素沒有明確前，企業沒魄力主導牽頭組建創新聯合體。另一方面中小企業受技術層次低、企業主思想落后等影響，不愿意主動參與創新，“搭便車”心理普遍存在，大中小企業協同創新的良性生態還沒有形成。

（四）支撐創新聯合體建設的區域創新資源短缺

除省會城市外，多數地級市、區受自身城市能級的限制，對區域科創資源的匯聚能力不強，支撐創新聯合體建設的創新資源相對短缺，這也是地方政府在引導企業組建創新聯合體時必須重視的一個問題。在高校、院所方面，多數地市基本沒有重點高校或一流科研院所，對高端創新資源的吸引力和凝聚力有限。在創新平臺建設方面，省級以上的產業創新中心和試驗室數量較少。在人才引培方面，很多地市面臨的情況，一是高端創新團隊難引進，二是一些緊缺的實用型中高級技術人才及專業管理人才雖然引進了，但后期留不住。在科技金融方面，從政府層面看，對技術研發的支持力度還不夠，研發投入強度較低；從社會投資層面看，社會資本投入企業創新的渠道較窄，引入社會資本的機制較少。

四、地方政府引導企業組建創新聯合體的路徑思考

（一）編制科學規劃，明確創新聯合體的功能定位和運行機制

由地方科技局牽頭，加快制定組建創新聯合體的科學規劃。一是根據國家、省、市產業發展戰略需求，結合區域自身產業優勢和技術基礎，明確組建創新聯合體的產業領域。二是針對確定的產業領域，主管部門收集、梳理各相關產業的共性技術難題，制定影響產業鏈發展的短板清單，明確創新聯合體的主要任務。三是出臺符合地方操作實際的創新聯合體建設實施方案，明確創新聯合體的組建條件、組織模式、運行機制等。同時編制企業牽頭組建創新聯合體工作指南，引導牽頭企業根據實際需要選擇組建架構，優化運營模式，制定創新聯合體章程，內容包括但不限于資源投入、收益分配、參與企業進入和退出機制等方面的操作規范，確保創新聯合體有效運轉、成勢見效。

（二）培育強龍頭企業，提升牽頭企業的研發創新組織能力

地方政府引導企業牽頭組建創新聯合體，關鍵在于加快培育創新能力強、資源整合控制力高的統領型企業。一是圍繞要組建創新聯合體的產業領域，制定“鏈主型”領軍企業培育計劃，對目標企業加大支持力度。鼓勵企業積極承擔國家和省、市重大科技創新項目，對拿到創新項目的企業加大獎勵力度。支持企業建設重大創新功能型平臺，鼓勵企業開展共性技術研究和基礎研究，對企業的研發投入給予1：1的稅收減免，讓企業在創新實踐中不斷提升研發實力。二是針對龍頭企業的上中下游進行鏈條式項目投資和企業引培，生成一批具有較強引領性、帶動性、根植性的產業龍頭項目，為龍頭企業持續壯大發展提供增量支撐。引導、幫扶龍頭企業跨區域、跨行業兼并重組，形成行業領軍企業。引導龍頭企業強化鏈式思維，充分發揮引領作用，帶動上下游企業分工協作、大中小企業聯動融通創新。三是面向牽頭企業，定期開展創新方法、創新管理等方面的專業培訓，幫助企業掌握技術創新管理體系構建的思路和方法，切實增強企業在整合創新資源、應用創新成果等方面的能力。

（三）集聚高端資源，增強區域科創資源支撐能力

地方政府引導企業組建創新聯合體，還要加速匯集高端創新資源，增強區域科創資源的支撐能力[17]。一是加速推進重大科技創新平臺建設。加強與“國字號”平臺、高層級研究院所對接，實施科創載體躍升行動，打造一批與區域產業發展協同的國家重點實驗室、國家技術創新中心等重大創新功能型平臺。二是積極借力區域內及周邊高校、院所的科創資源優勢。政府發揮組織協調功能，牽線搭橋，推動區域內外的重點院校積極融入本地創新體系中來，發揮強大科研優勢。同時，借助本地高校平臺，進一步整合政府、高校、社會資源，建設區域產學研學院，在加速應用型創新人才培育的同時，也為吸引域外高端人才團隊的加入提供平臺。三是強化創新人才的引培力度。創新聯合體取得成效的關鍵還是人才。要出臺針對創新聯合體需求的專項人才引進政策，實施“賽馬”“揭榜掛帥”等新制度吸引、鼓勵科技領軍人才和團隊積極投身地方創新聯合體建設中來。在引才的同時，打破思維定式，把引進來和走出去相結合，鼓勵牽頭企業根據需要到高校、科研院所建立域外創新中心。

（四）優化創新環境，推動創新聯合體建設成勢見效

針對地方大中小企業對組建創新聯合體不積極、不主動的現實問題，需要進一步優化區域創新環境，推動創新聯合體建設成勢見效。一是倡導鼓勵創新的價值觀念。大力弘揚創新精神，定期選取創新聯合體建設的優秀案例進行宣傳報道，對創新成果進行推廣，為企業組建創新聯合體提供導向和動力。二是出臺支持創新聯合體建設的專項政策。一方面完善金融政策，發揮地方政府投資基金作用，為創新聯合體的組建和研發提供專項資金支持，同時發揮財稅作用，對創新聯合體成員的研發投入給予等額度的稅收減免，多措并舉，解決牽頭企業的研發投入隱憂。另一方面創新管理機制，對創新聯合體在用地保障、平臺建設、人才引進等方面實施“一事一議”，同時做好服務保障，幫助創新聯合體在科研分擔、產品產權分配、收益共享等方面建章立規，推動創新聯合體順利運營，成勢見效。三是營造寬容失敗的文化氛圍。在區域內營造敢為人先、大膽試錯的寬松氛圍。健全盡職容錯免責機制，建立寬容失敗的績效評價制度，激發企業勇于創新、敢于創新的激情和活力。

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Exploring the Pathways of Local Governments to Guide Enterprises to Form Innovation Consortia

—A Comparative Analysis of Jiangsu， Zhejiang， Shanghai and Guangdong

Zhang Cailian1 Li Ruyao2 Ding Jingda2

（1. Party School of CPC Yangzhou Jiangdu District Committee， Jiangsu， Yangzhou， 225200;

2. Hangzhou University of Electronic Science and Technology， Zhejiang， Hangzhou， 310014）

Abstract： [Research purpose] The innovation consortium is an effective measure to promote and implement innovation-driven development. How to guide enterprises to take the lead in forming innovation consortia has become an urgent problem for local governments. Although some localities are exploring and promoting the construction of innovation consortia， there isn’t a mechanism for reference， especially at the level of local municipalities， which is still in the initial exploration stage. Based on this， it is important to compare and analyze the practice of forming innovation consortia in advanced regions of Jiangsu， Zhejiang， Shanghai and Guangdong， and then explore the feasible path of local governments to guide enterprises to form innovation consortia. [Research method] The policy documents related to the construction of innovation consortia issued by advanced regions such as Jiangsu， Zhejiang， Shanghai， and Guangdong， are systematically compared and analyzed by using the “5W1H” analysis method， and combined with the field research， the practical characteristics of guiding enterprises to form innovation consortia in these advanced regions are summarized. On this basis， through field research， questionnaires and other means， we have sorted out several problems that need to be emphasized and solved by local governments in guiding enterprises to form innovation consortia. [Research conclusion] Finally， it is proposed that local governments should prepare scientific planning， cultivate strong leading enterprises， gather high-end resources， and optimize innovation environment to guide enterprises to form innovation consortia.

Key words： local government; guidance; enterprises; innovation consortia; pathways

基金項目：2023年度江蘇省黨校系統調研課題的立項課題“地方政府引導企業組建創新聯合體的路徑研究——以揚州市江都區為例”（XT23111）。

作者簡介：張彩蓮，女，1984年生，碩士，講師，研究方向為區域經濟學。李如耀，男，1975年生，江都區委黨校常務副校長，研究方向為區域社會治理。丁敬達，男，1978年生，博士，杭州電子科技大學特聘教授，研究方向為信息資源管理。