國家治理視域下高校財會監督的優化路徑研究

摘要：財會監督作為國家十大監督體系之一，是高校科學發展的重要支撐和保障。現階段，高校的經濟和業務活動越來越復雜，進一步加強高校財會監督，是推動國家治理現代化與高等教育高質量發展的有力手段；完善財會監督體系與運行機制的內在要求；實現風險防控和從嚴治黨的有效工具；維護穩定良好社會治理秩序的重要舉措。從主體、客體、內容3個方面界定高校財會監督的內涵，分析現階段高校財會監督實施過程中面臨的現實困境，包括制度建設、協同機制、監督手段、結果運用、業務控制、人才建設6個方面，在此基礎上提出“一個統領，七條主線”全面覆蓋的高校財會監督優化路徑，以期為提升高校財會監督工作效能提供有意義的借鑒。

關鍵詞：國家治理；高校；財會監督

0 引言

隨著高等教育綜合改革的縱深推進，高校的經濟和業務活動越來越復雜，由此承擔的財務風險和經濟責任也相應增加。對高校現有的治理體系而言，財會監督在新時代高校事業發展中肩負著重要使命，優化高校財會監督管理工作，不僅能有效發揮財會監督職能，豐富和完善黨和國家監督體系、健全國家治理體系，還能促進權力規范運行和國民經濟健康發展。然而，現階段高校財會監督工作仍存在著種種困難，管理體制不完善、與其他監督形式配合不足、監督手段落后等問題嚴重制約著高校持續穩定的發展。如何根據高校自身特點，運用現代信息技術，推進高校的財務數智化建設，構建高質量的財會監督管理模式，已成為亟待解決的重要研究課題。

1 高校財會監督內涵

財會監督是依法依規對圍繞資金開展的財政、財務、會計活動的監督。簡而言之，財政是國家的資金管理活動，財務是微觀主體的資金管理活動，會計是對資金活動的反映[1]。可從主體、客體、內容3個方面界定高校財會監督的內涵：

1.1 高校財會監督的主體

從宏觀層面看財會監督的主體，一般是指財政部門，《意見》中也明確各級財政部門是本級財會監督的主責部門。從微觀層面看財會監督的主體，是指財會部門、財會人員及其他相關單位或個人。高校財會監督的主體是從微觀層面定義的，高校財會部門及財會人員對內部財會活動進行監督，外部其他單位和個人通過相關途徑對高校資金活動中公權力的行使進行監督。

1.2 高校財會監督的客體

即財會監督的具體承受對象。在國家治理體系及黨和國家監督體系對財會監督的內在要求下，高校財會監督的客體不僅包括在涉及高校內部財會活動的各單位及人員，還包括不進行財會活動的單位和個人。根據資金活動的規律對監督對象實現“全流程、全方位覆蓋”，以規范財會活動，督促財經法規及財會制度的執行，夯實國家治理的基礎。

1.3 高校財會監督的內容

基于財會監督圍繞資金活動展開的特征，財會監督內容不僅包含具體會計行為，還涉及財稅法規政策、宏觀調控措施及財務制度的執行情況，預算管理特定事項的落實情況等事項[1]。高等學校財會監督的內容不僅包括預算績效監督、收入支出監督、資產管理監督等財會活動，還包括國有資產管理、對黨和國家重大政策措施的落實情況、執行財經規章制度的情況、合同管理、工程項目管理等。

2 高校財會監督實施過程中面臨的現實困難

2.1 制度建設方面

高校財會監督主要遵循《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國會計法》《事業單位財務規則》《高等學校財務制度》《行政事業單位內部控制規范（試行）》《行政事業性國有資產管理條例》等法律制度。現階段大多數高校尚未在這些法律制度的基礎上建立符合高校發展特點且完備可行的財會監督制度體系。高校財會監督制度建設方面存在的問題主要體現在以下幾點：

第一，不少高校存在財會監督管理制度缺失或內部控制建設流于表面的情況，缺少制度指引使財會監督工作的具體目標和實施路徑發生偏差，內部控制不足造成的監督盲點使財會監督的效果大打折扣，例如沒有專設財會監督機構或管理人員，使得財會監督缺乏獨立性。

第二，高校財會部門在日常工作中存在重核算、重服務、輕監督的現象，依賴審計或巡查巡視發現問題，通過問題導向再針對性反思解決。財會監督與審計監督等其他監督存在職能交叉，沒有明確劃分界限，沒有建立起財會監督長效機制，對事前事中的監督效果不佳。

第三，在時間、成本、人力等制約的情況下，難以嚴格執行監督。主要體現在財會人員數量匹配與高校資金體量及業務量不符，加之各項政策及專項任務的下達，人手的不足成為制約財會監督有效執行的因素。此外，普遍存在暑期前及年末集中報銷的情況，大量業務沖擊下，執行財會監督的效果不言而喻，從側面也反映了高校在有效控制資金使用進度方面也有待提升。

2.2 協同機制方面

財會監督、審計監督、紀檢監督、群眾監督、輿論監督等是提升高校治理能力的重要抓手，但高校財會監督與其他各類監督之間存在著貫通不足的問題，主要體現在：

一是財會監督與審計監督、紀檢監督之間缺乏正向協同機制。高校財會監督往往處于被動的狀態，審計部門通過日常審計及專項審計工作發現問題后，財會部門核實查證反饋處理情況，紀檢部門接到相關信訪，財會部門配合查實等工作，三者協同呈現反向、任務式的特點，在日常管理工作中未形成常態機制。

二是財會監督與群眾監督、輿論監督等協同之間缺乏反向協同機制。財會監督與這兩類監督之間的協同主要依賴財會信息公開，財會部門對財務管理制度、資產管理制度、財務預算、財務決算、教育收費情況、校辦企業資產負債與國有資產保值增值等信息向全社會單向公開，雖然部分高校利用校內門戶、微信群或微信公眾號、校長信箱等渠道對財會活動進行信息發布及意見建議回復，但尚未形成法規制度層面的常態化監督協同機制，加上財會信息專業性強，群眾監督和輿論監督無法發揮其應有的作用。

三是財會監督與各類監督未能形成監督合力，加之各類監督之間缺乏信息共享渠道，以致多頭檢查、重復監督的問題頻現，財會監督協同效果不佳。

2.3 監督手段方面

財會監督的實施離不開有效的監督手段，高等學校財務監督應當實行事前監督、事中監督、事后監督相結合，日常監督與專項監督相結合[2]。現階段高校財會監督手段方面主要存在以下3個問題：

首先，高校財會監督依賴于財會人員的經驗和職業判斷，對預算及各項支出進行審核稽核，并未對國家政策實施效果、基建工程、招生、培訓等業務過程進行監督評估，難以對財會行為進行整體把控，在不熟悉業務的情況下很難發現財會活動中的虛假行為。高校財會監督主要體現在報賬環節，即重點在事后監督，受管理層重視程度及人力等各項因素的影響，日常監督的效果不如專項監督。

其次，尚未建立起覆蓋全面、能夠實時共享監督信息的數智化平臺。由于高校在信息化建設的初期未做好頂層設計，普遍存在“信息孤島”現象，涉及財會活動的各業務部門之間尚未建立起信息化大平臺，比如財會監督和審計監督所使用的信息系統相互獨立，數據信息共享程度低，業務審批無法與財務信息系統關聯，仍依賴于手工導出導入等。

最后，財會監督對新技術的應用程度不高。隨著數智時代的到來，大數據、人工智能、云計算、區塊鏈等新技術交融滲透，帶來了新的監管方式與監督效能，但高校財會監督對新技術的應用程度并不高，大多數高校仍處于基礎的財務信息化建設中，業財融合及全流程監督難以落地。

2.4 結果運用方面

監督結果的運用是影響財會監督的質效的重要因素。大部分高校并未明確監督結果所對應的責任承擔方式，或部分高校通過制度建設構建了責任體系，但實際工作中卻沒有執行到位。主要體現在以下幾點：

一是財會監督結果與高校改進內部管理工作的融合程度不高。對財會監督發現問題的解決，缺乏舉一反三的思考，未能積極地就問題的發生和解決方式進行反思和總結，未能進而改善財會監督方式、改進內部管理工作，降低了財會監督的效能。

二是缺乏對財會監督結果的披露及問責機制，在發現問題后多以督促整改的方式處理。財會監督結果往往未與各單位及個人利益掛鉤，既不影響單位的預算及經費的使用，也不影響年度考評及職務的晉升，對責任的追究力度欠缺，財會監督的嚴肅性明顯不足。

三是未建立財會監督結果共享機制。隨著國家對財會監督的重視，巡察巡視、國有資產審計等各類專項檢查接踵而來，高校內部未建立起財會監督結果的共享機制，導致重復檢查、重復問題、重復提交財會資料等情況的發生，大大增加了財會人員的工作量，削弱了日常監督效果。

2.5 業務控制方面

有效的業務控制能夠促進業財融合，落實財會監督。業財融合的情況下，財會部門可以根據相應的業務流和資金流進行財務分析，通過職業判斷或信息技術手段監測業務活動過程中的違法違規行為或識別財務風險。基于此，高校在業務控制方面的能力仍有待提升。

一是高校在業務控制上未形成全方位、全流程覆蓋的監督流程。由于業財融合程度不足，業務審批和財會預算支出等審核分離，高校財會監督在業務控制方面更傾向于事后監督，對事前、事中關鍵環節的監督力度偏弱，未能對涉及資金的業務進行全過程監督。

二是未能對重點領域的業務或重點環節的對象進行關注控制。財會監督作為全面從嚴治黨的重要手段，在工程項目管理及合同管理等重點業務領域的控制力度不足。盡管部分高校在涉及資金條件的合同管理上增加了財會部門審核環節，但實際工作中會存在審核標準差異等因素影響下未能及時發現風險點的情況，防范重點領域風險的管理能力較弱。

2.6 人才建設方面

財會人員是高校開展財會監督工作的重要支撐，財會監督工作的質量很大程度上取決于財會人員的監督水平。當前高校在財會人才建設方面存在的問題主要有以下4個方面：

一是財會監督管理人員的思想認識有待提升。各級領導對財會監督的認識不夠深刻、相關管理人員對財會監督不夠重視。

二是財會人員數量配置不足、財會崗位長期不輪崗。一方面，財會人員身兼數職的現象屢見不鮮，加上財會崗位長期不輪崗，大大削弱了內部控制的效果；另一方面，高校的資金量及業務量與財會人員的數量嚴重不匹配，財會人員在實際工作中面臨的工作壓力較大。

三是財會監督管理人員綜合素養有待加強。由于財經法律制度政策多且更新頻率高，加上國家治理視域下高校財會監督的內容進一步豐富，對財會人員的綜合素養提出了更高的要求。一方面，部分財務人員為非財會類專業出身；另一方面，由于單位層面缺乏定期培訓或個人缺乏主動學習的意識，導致財會人員的業務知識及專業能力水平在一定程度上無法滿足高校財會監督的需要。

四是財會監督信息技術人才缺乏。信息技術的運用能夠提高財會監督的效率，但信息技術的運用對專業的要求同樣比較高，高校財會部門大多沒有專門配備信息技術人員，高校信息部門人員無法支撐財會監督管理的信息技術需求，高校在財會系統及其他業務系統建設上更多依賴于外部單位提供技術支撐。

3 高校加強財會監督的路徑選擇：一個統領，七條主線

3.1 “一個統領”——黨建統領

黨的集中統一領導是做好財會監督工作的根本原則，必須以黨的政治建設為統領，強化思想建設，常態化學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，牢牢把握財會監督機構的政治屬性，把“兩個維護”體現和貫穿財會監督履職盡責的全過程[3]。

堅持黨建統領，以黨內監督為主導，深刻認識財會監督在國家監督體系中的重要地位，提高財會監督的政治站位，壓實財會監督主體責任，提升監督質量，防范化解風險，充分發揮財會監督基礎性、支撐性作用。

堅持黨建統領，以黨組織及職能部門雙線執行財會監督工作，各主體須明確在財會監督工作中的角色定位，增強財會監督意識。財會監督不應只是財會部門的事務性工作，還應協同黨委、紀檢、審計等部門，覆蓋高等教育事業中的各項活動，構建高校財會監督體系，為高校發展提供有力支撐。

3.2 “七條主線”

3.2.1 制度優化：完善高校內部控制制度，建立權責清晰的治理體系

進一步加強高校財會監督的首要主線是從頂層設計財會監督框架，通過財會監督相關規章制度的優化，依托高校內部控制制度的完善，建立權責清晰、約束有力的高校財會監督治理體系，將權力運行的各環節、業務活動的各階段、處理問題的各程序手段等通過制度確立，確保財會監督工作的公平、公開、有效，從源頭堵住財會監督漏洞、消除監督盲點。具體制度的優化可以從以下兩個方面進行：

一是出臺高校財會監督制度，從制度層面明確財會監督的主體內容、職責權限、工作程序、協同機制、結果運用等，增強財會監督的獨立性，為開展全過程財會監督提供基本遵循，為推動國家治理現代化發揮制度優勢。

二是依托單位內部控制建設，堅持問題導向，關注重點領域，建立健全財會規章制度，落實財務部門內部不相容崗位分離、風險評估常態化、內控執行評價分析智能化等控制措施，加強內部控制監督效果。

3.2.2 流程變革：探索高校財會監督指標，開展變革式業務流程治理

嚴密高效、全方位覆蓋、重點突出的財會監督工作流程是加強高校財會監督的重要手段。現階段，高校財務流程對事前、事中的把控力度不足，非常有必要開展變革式業務流程治理，將監督關口移至業務的前端，使財會監督從事后監督向全流程監督轉變。流程變革的關鍵在于：

第一，在業財融合的理念下，以業務為基礎，結合預算、支出、往來賬務、績效評價等財務活動，重構財會監督流程，以標準化、規范化、強約束的處理流程驅動業務部門及個人主動開展監督工作。

第二，強化事前規劃和事中控制，探索財會監督風險指標并嵌入業務流程各環節，實現對日常業務的有效監督及重點風險的有效防控。比如在事前審批環節對業務政策、付款條件、成本費用等進行前端控制，在事中對流程效率、預算偏離等進行評價反饋并及時修正前端業務行為。

第三，充分利用項目庫信息系統建設，實現全流程預算績效一體化管理，限制業務運行中各環節的公權力行使，堵住管理漏洞，形成高效、透明的運行流程。

3.2.3 組織保障：成立財會監督領導機構，構建一體多級的協同機制

統一的財會監督領導機構是推動高校財會監督工作科學開展的關鍵力量，多級分工明確的管理機制是落實高校財會監督工作的重要抓手。通過縱向管理、橫向協同，為加強高校財會監督管理工作提供堅實的組織保障。

縱向管理是指由財會監督領導機構統一領導，明晰財會監督職責邊界，財會部門、業務和經費歸口部門、經費使用者分級管理，各擔其責。

橫向協同是指加強財會監督與其他各類監督的貫通協調，通過財會部門與審計部門、紀檢部門、經費歸口管理部門、經費使用者及其他單位和個人等貫通協同，完善財會監督協同工作機制。

具體來說，高校財會監督涉及人員多、覆蓋面廣，主要監督力量來自財會、審計、紀檢部門，高校應堅持“統一領導、分級管理、協同共享”的原則，成立財會監督管理領導機構，統籌謀劃財會監督管理工作；建立多級監督管理機制，明確各級部門、人員的職責分工，確保財會監督管理工作落實到位；完善監督協同機制，對監督問題進行共享聯動，形成監督合力。

3.2.4 數據賦能：創新財會監督手段方法，開展財會監督數智化建設

針對高校存在的財會監督手段單一滯后的問題，可通過數據治理推進數智化建設，創新監督手段和方法，全面提升財會監督質效。

一是建設財會監督數據庫，夯實數據底座。充分利用大數據、人工智能、云計算及區塊鏈等新技術對財會數據進行采集、存儲、挖掘、監控。

二是搭建財會監督數智平臺，通過設置統一的數據標準等手段融合財務信息系統與合同管理、資產管理、科研管理、基建管理等業務系統，消除“信息孤島”現象，拓展財會數據來源，實現全流程信息共享，發揮財會監督主體聯動機制，增強風險管理能力。

三是開發預警功能，實現精準智能監督。一方面，通過系統設置定期進行數據比對，主動查找風險點，及時發現問題并采取應對措施；另一方面，可以通過設計相關指標嵌入信息系統，在對業務活動和財務活動實時監測的過程中及時發現風險并進行預警，實現智能監督。

3.2.5 結果運用：強化財會監督結果運用，健全監督評價及反饋機制

充分運用財會監督結果，不僅能提升財會監督管理的質效，還能推進從嚴治黨、有效警示防范腐敗行為的發生。做好財會監督結果的運用，可以從以下幾方面展開：

首先，分類建立財會監督結果案例庫并進行追蹤反饋，加強對財會監督結果的研究和總結，對監督結果進行分析評價，形成對應的管理建議和行動對策，對結果的運用進行持續追蹤，通過反饋機制不斷改進管理工作。

其次，構建財會監督結果與考核、績效相掛鉤的評價機制，對有過之人強化問責處置力度，增強責任約束，對有功之人進行獎勵，發揮激勵作用，提高財會監督效能。

最后，完善監督結果共享和信息披露制度，拓展結果共享和信息披露范圍，定期通報財會監督結果，創新公開反饋渠道，充分發揮群眾監督、輿論監督等各類監督的作用。

3.2.6 人才培養：優化專業人才培養機制，多舉措增強監督力量配置

財會隊伍建設是增強高校財會監督的力量配置，提高財會監督的質量和水平的人力保障。

第一，高校應合理配置財會人員數量，調整財會人員結構，增加信息技術人才，緩解當前人員緊張、結構失調的現實困境。

第二，加大對財會人員的培訓力度，重視繼續教育的課程學習，進一步提升政治水平、業務能力和專業技能，筑牢財會監督工作的根基。

第三，完善財會人員兼職選聘機制和考核激勵制度，將專業相關證書與工資待遇相掛鉤，鼓勵財會人員積極學習業務知識，切實提升財會人員專業素養。

第四，建立財會人員崗位交流機制，深化財會人員對各項業務的認識程度，提升財會人員綜合素質。

第五，適當使用會計師事務所、稅務師事務所、資產評估機構等第三方服務，既可以作為高校在專業領域人才力量的補充，又能發揮中介機構執業監督的作用。

3.2.7 宣傳引導：增強監督主體責任意識，培育遵紀守法的監督環境

思想認識的改變是具體行動的前提，增強財會監督主體的責任意識是提升財會監督水平的重要驅動，培育遵紀守法的監督環境，是開展財會監督工作的前提。

一是通過政策宣傳、制度宣講、業務培訓、知識競賽等多種方式，加強財會監督相關法律法規政策宣傳貫徹。

二是充分發揮網絡媒體的宣傳作用，在各類校內平臺通過設置規章制度、業務指引等專欄，加強政策的解讀，使國家政策、單位制度、財經紀律等深入人心，引導校內各單位及個人轉變監督理念，增強責任意識。

三是推進財會信息公開，提高財會信息透明度，為高校營造遵紀守法財會監督環境。

4 結語

財會監督已然站在了國家治理能力現代化的高度，高等學校作為財會監督體系中不可或缺的組成部分，提升其財會監督工作效能是實現國家治理現代化與高等教育高質量發展的重要抓手。只有牢牢把握“一個統領，七條主線”，構建起高校財會監督機制，做實高校財會監督，才能實現高校經濟活動的規范有序，才能進一步提高財會監督質效，避免出現監督失效的被動局面，提升高校綜合治理能力，保障高等教育事業高質量發展。

參考文獻

[1]廣東省2021年度專項會計科研課題組.黨和國家監督體系中財會監督的含義和理論框架探討[J].會計之友，2022（6）：137-142.

[2]徐玉德.新時代財會監督論[J].財會月刊，2022（4）：7-15.

[3]財政部，教育部. 財政部 教育部關于印發《高等學校財務制度》的通知（財教[2022]128號）[A/OL].（2022-06-30）[2023-12-27].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5713988.htm.

[4]徐玉德.黨領導財會監督工作的偉大歷程輝煌成就與寶貴經驗[J]，財務與會計，2022（8）：38-41.

收稿日期：2023-12-27

作者簡介：

夏嘉麗，女，1991年生，碩士研究生，會計師、經濟師，主要研究方向：財會監督、高校財務。

李聰，女，1992年生，博士研究生，稅務師，主要研究方向：財政理論與政策。