基于CH事業單位的內控制度流程優化思考

摘要：作為內控制度體系建設過程中一項不可缺少的環節，內控實用性弱，在一定程度上影響內控制度的執行效果，反之亦會成為促進內控制度發展與完善的一副“良藥”。以CH事業單位為例，采用調查研究與案例分析相結合的研究方法，分析如何破解內控實用性弱的難題，優化內控制度流程，提高內控制度實用性，推動內控制度落地生根，促進單位事業發展。

關鍵詞：事業單位；內控制度；流程優化

0 引言

2012年，財政部印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“內控制度”）以來，行政事業單位根據內控制度要求，采取成立內控領導小組、完善配套制度、設計內控流程圖等措施，完成內控制度體系建設，有效地促進單位事業發展。內控執行過程中，認識不到位、實用性弱、執行難等問題制約著內控制度執行效果。作為內控制度建設過程中的必要環節，如何提高內控制度流程實用性，促進單位事業發展，逐漸成為事業單位關注的焦點。

相較于企業，事業單位在內控流程方面的研究相對欠缺。國內學界一般從理論和實務兩個方面對行政事業單位內控制度流程優化進行研究。理論研究方面，學者對我國相關內部控制政策進行了分析。研究發現，2012年財政部制定《行政事業單位內部規范（試行）》，旨在進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設；2015年，財政部《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）提出，各行政事業單位在推進內部控制建設的過程中部分單位存在重視程度不夠、制度建設不全面、發展水平不均衡等問題，而內部控制建設主要任務是健全內部控制體系，強化內部流程控制；2017年，財政部《關于印發<行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）>的通知》（財會〔2017〕1號）指出，為全面推進行政事業單位加強內部控制建設，年度終了，行政事業單位應遵循全面性、重要性、客觀性和規范性原則，編制能夠綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的總結性文件。這些政策和制度的出臺為行政事業單位內部控制流程方面的研究提供了一系列規范指引。

在實務方面，學者和相關從業者從事業單位內部控制制度出發，總結了事業單位在內控流程方面存在的問題及優化措施。王翠芳[1]認為行政事業單位存在內部控制環境基礎薄弱db352015b234881b0959978996de7d98、內部控制體系不完善、內控監督體系不健全的現狀。張雙[2]在分析當前行政事業單位內部控制存在控制體系不完善、風險評估與管理不足、控制活動執行不力等問題基礎上，提出了加強預算管理、完善財務報告體系、加強內部審計監督等一系列優化行政事業單位內部控制的建議。郭智仙[3]在分析東西部行政事業單位內部控制執行差異的基礎上，提出從業務流程、業務執行、財務管理等方面入手構建業財融合的內部控制體系策略。

1 案例簡介

1.1 CH事業單位簡介

CH事業單位作為我國典型的行政事業單位，主要職責是貫徹黨和國家有關方針政策，承擔特定事業的發展和組織實施工作。單位現有職工1 000多人，內設8個機構，其中包括綜合計劃、技術質量、人事教育、辦公室等部門，下屬9個二級事業單位。

1.2 CH事業單位內控建設現狀簡介

1.2.1 組織架構方面

CH事業單位內部控制組織架構見圖1，分為決策機構、監督機構、執行機構3層。決策機構由黨委組成，負責內控制度的制定和決策。監督機構由紀檢監督部門組成，負責監督內控組織實施。執行部門由各職能部門組成，負責內控制度的執行和具體實施。

1.2.2 內控流程方面

CH事業單位內控流程主要涵蓋業務、合同、人事、綜合、預決算、收理、采購、資產、建造項目管理等。遵循“誰主管、誰負責”“誰使用、誰負責”原則，落實分級審批制度，但內部控制建設方面仍處于探索階段。

1.2.3 內控制度方面

CH事業單位內部控制制度見表1，各制度相輔相成，共同構筑內控管理體系。

2 案例分析

CH事業單位屬于技術服務型事業單位，單位的特殊性質使其形成“重生產輕管理”的工作習慣，導致單位內控制度建設在制度保障、流程設計、制度執行方面存在進程緩慢、與現行業務融合差等問題，長期困擾單位內控制度建設與發展。

2.1 CH事業單位內控建設主要問題

2.1.1 單位管理層認識不到位，內控配套制度不健全

內控制度已推行十余年，單位管理層對內控制度的重要性了解較少。基于管理層重視程度不夠、內控制度宣傳不到位、長期未開展內控運行有效評估等情況，導致內控制度形式化。管理層認為內控制度建設是財務部門的事，內控制度就是一套表、是財務的一項日常業務工作，致使難以形成合力，共同推動內控制度建設與發展。主要表現在兩個方面：一是內控議事機制不完善，單位依據內控制度要求成立內控管理領導小組，但召開內控制度專題會議頻率較低，小組成員對內控制度的內涵了解甚少，難以發揮內控制度對單位事業發展的促進作用；二是內控配套制度不健全，管理層普遍認為內控制度就是單位管理制度，以內控制度流程替代單位預算績效管理、合同管理等方面的管理制度，使內控制度建設無法得到管理制度的支撐。

2.1.2 內控制度流程設計不科學，弱化內控制度實用性

內控制度實用性主要通過實用的內控制度流程實現，內控流程設計不科學，很大程度上弱化了內控制度的實用性。單位對財政部印發的內部控制精髓學習不夠深入，設計內控制度流程圖時，未結合單位實際，未細化具體業務，只是形成形式上的內控制度流程圖。內控制度流程設計時，過多依賴主觀判斷或工作習慣，與單位現行業務融合度低。關鍵崗位設置不合理，職責不明確，既缺少管理制度支撐，又未充分考慮崗位不兼容及經濟業務的合規性，使內控制度未能與單位現行業務形成相互牽制、相互促進作用，從而無法形成內控制度牽引事業發展的合力，影響內控執行可持續性。

2.1.3 內控制度執行難，無法發揮對事業單位的促進作用

內控制度執行難是內控制度建設過程中最突出的問題，導致無法合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全完整、財務信息真實準確、提高公共服務的效率和效果、促進單位事業發展的戰略目標[4]。主要表現在：一是內控手冊未能貼近單位實際工作，內控制度流程設計未能細化到單位具體業務，致使內控制度無法有效執行，形成的內控制度只是一種管理制度，缺乏權威性；二是內控制度與單位業務融合不到位，內控制度未能對單位現有管理制度起到“穿針引線”作用，無法形成一套運行有效的內控制度流程，致使內控制度不能有效地促進單位事業發展。

2.2 完善CH事業單位內控制度體系的優化措施

2.2.1 提高認識，推動內控制度不斷完善

提高管理層重視度，是推行內控制度流程優化有力保障，通過巡察、審計等第三方的有效反饋，提高管理層對內控制度對單位建設重要性的認識。深入調研是了解單位運行環境重要手段，在此基礎上，以“問題導向、緊扣業務、突出重點、完善措施”為目標，以“防范風險，可操作可執行”為原則，開展走訪、談話，了解單位內控運行環境及內控制度流程與單位業務融合點。梳理管理制度，是完成內控制度流程優化必要過程，整理單位現行有關管理制度，包括業務管理制度、人事管理制度等，評估單位管理制度是否與上級有關制度存在偏離，與單位實際是否相符等，為單位內控制度流程設計夯實基礎。同時，評估單位現行內控制度流程運行是否有效，內控制度流程設計是否存在缺陷，是否與單位實際緊密融合，確定內控制度優化范圍與內容。

2.2.2 完善管理制度，優化內控制度流程

“管理制度化”是一個單位管理的根本，建立一套完善的制度體系，確保內控制度建設事半功倍，是設計內控制度流程依據。一是根據相關財經法規制度與內控制度要求，結合單位實際制定管理制度，對時效性差、脫節的管理制度進行修訂，填補管理制度空白，為內控制度流程優化夯實基礎；二是結合前期調研了解單位的環境及各項業務運行的模式及修訂后的管理制度，優化內控制度流程，形成“制度程序化”；三是在此基礎上，結合內控制度要求，從單位層面與業務層面構建內控控制基礎框架與崗位責任制，采取《內控手冊》《工作手冊》與崗位職責并行的內控管理模式，提高內控制度的滲透性，構成人人參與、人人是環節的內控管理者的局面；四是在符合國家內部控制制度建設要求下，建立一套實用、通俗、簡易的內部控制制度流程，切實讓內控制度符合單位發展需求。

第一，預算管理業務層面，將預算職責下沉到內設機構，同時將預算管理拆分為項目管理、績效管理、預算編制、決算編制業務模塊，“項目管理”下再設項目立項、項目論證、項目事前績效評估、項目預算編制等業務模塊，打造各業務相互融合、相互制約的運行模式。

第二，收支管理業務層面，將收支管理職責下沉到每一位職工，同時將收支管理拆分為收入管理與支出管理業務模塊[5]。“支出管理”可分為差旅費、公務接待費、會議費、培訓費及項目支出等業務模塊，區分不同費用類別，設計不同費用標準、審批流程和關注要點，體現實際工作情況和管控要求。

第三，政府采購管理業務層面，將政府采購職責下沉到內設機構，同時將政府采購管理拆分為政府采購預算編制、政府采購實施與資產配置管理業務模塊。“政府采購預算編制”可分為政府采購預算申請、政府采購預算申請審核、政府采購預算申請編制等業務模塊。政府采購金額較大，適用配套制度與采購形式較多，因此細分各采購業務流程，做到風險可控、執行到位至關重要。

2.2.3 增加特色業務流程，促進內控整合單位管理

增加經濟業務關聯的業務生產、人事管理與科研項目等業務流程，提高內控的實用性與滲透性，用內控制度流程將單位所有業務深度融合，促進管理制度有效執行，強化制度的權威性。采取內控手冊與崗位責任制相結合的管理模式，打破基層單位受編制與內設機構等約束未能配備資產管理等內設機構的限制，采取關鍵崗位設置代替內設機構，強化崗位職責，確保相關職責落到實處。同時，內控制度采取“一職責+一圖+一表+一附件”的方式，并且開發電子版手冊方便日常工作中的快速檢索和查詢，進而促進內控制度有效執行。

2.3.4 融合政府會計制度，提高財務管理水平

CH事業單位將內控制度流程優化與政府會計制度的改革相融合，建立從原始憑證到賬簿，從會計業務處理到預決算編報的詳細規范。一是規范會計核算。區分財務會計與預算會計核算規范，統一業務核算口徑、會計處理方式，確保每一筆業務從報銷到賬本記錄，再到報表數據提取，整個過程核算規范、數據準確。二是統一會計檔案。根據省財政廳會計檔案管理要求，統一單位會計單據，對賬簿打印種類與內容，單據的大小、樣式、涵蓋信息，以及會計憑證的裝訂進行統一，提升會計資料完整性與合規性。三是融合財會監督機制。建立“三審+一公開+一審計”監督模式，經濟業務發起需經內設機構負責人前置復核、財務審核、黨委審議業務流程圖。每季度公開單位的預算收入情況，賬單透明化。每年度開展內部審計或財務互審等監督工作，加強財會監督，提升防范風險能力[6]。

2.2.5 拓展宣傳廣度與形式，促進內控制度落地生根

完善的管理制度，科學的內部制度流程，關鍵在執行。拓展宣傳的形式與廣度，建立長效機制。內控制度流程就是一種工作習慣，是有效促進內控制度落地生根的必要手段。通過單位中心組學習、業務培訓進行財務管理制度與內控政策宣傳與學習、開展知識競賽、設置專題宣傳欄等形式擴大宣傳范圍與廣度，營造人人參與沉浸式宣傳的模式，讓內控制度成為單位管理的靈魂。印發《內控手冊》簡易版，涵蓋單位職工常用各項業務流程圖、常用標準及單位開票信息等，讓內控制度不再是一本置于柜的手冊，而成為沉到一線、人手一份、有效推動內控制度執行與宣傳的工作手冊，進而提高內控制度的實用性。借助信息化技術，研發內控各業務流程業務模塊，將內控流程圖與流程表格嵌入單位OA系統，也有利于內控執行與完善。

3 研究結論與建議

CH事業單位在對單位內部控制流程深入調研和分析的基礎上，通過梳理管理制度、增加特色業務流程、拓展宣傳廣度與變換宣傳形式等方式，可以彌補單位內控制度建設進程緩慢，與現行業務融合差等問題，提高內控制度實用性。但內控體系的構建是一個持續更新的過程，CH事業單位應當建立內控優化長效機制，促進單位事業持續高效發展。

CH事業單位以“一年探索試行、兩年完善鞏固、三年總結提升”為總體目標，遵循“強化內控實用性”發展要求，構建內部控制管理體系總體框架（見圖2），全系統、全方位、全流程地促進單位事業發展，逐步完善內控制度體系建設。優化內控制度流程，使內控制度管理理念在單位深入人心，進一步確保了內控制度落地生根，為單位事業創新、科學、規范地發展提供支持和保障。

4 結語

內控制度是國家層面對行政事業經濟活動的戰略性部署，是為了提高行政運行效率，保證國有資產的安全完整，節約行政管理成本，完善內部控制制度也是反腐敗的一項重要舉措；是單位“管理制度化、制度流程化、流程表格化、表格信息化”的集中體現；是將單位管理制度穿針引線一個程序。內控制度流程的優化有利于促進內控制度與政府會計制度的融合，加強財會監督，提升防范風險能力[3]，有利于明確部門職責、提升單位內控執行力。內控制度實用性是推進內控制度的關鍵，優化內控制度實用性內控制度建設是不可缺少一個階段，只有正視問題，找準“病根”，對癥下藥，提高內控Hud6/hUcBcq+R+bzzgB2Cj0uyZpZQscrWnswLJcQJtw=制度的實用性，才能推動單位事業蓬勃發展。

參考文獻

[1]王翠芳.行政事業單位內部控制的優化路徑研究[J].行政事業資產與財務，2021（5）：27.

[2]張雙.行政事業單位優化內部控制的探究[J].會計師，2024（1）：67-69.

[3]郭智仙.業財融合視角下行政事業單位內部控制優化研究，2024（5）：100-104.

[4]黃奇宇.加強事業單位內部控制制度的建設[J].中國集體經濟，2011（12）：2.

[5]梁銘堅.行政事業單位內部控制優化策略研究[J].行政事業資產與財務，2022（21）：42-44.

[6]許榮華.行政事業單位內控制度中財務管理存在的問題及對策探究[J].財會研究，2024（1）：162-164.

收稿日期：2023-12-14

作者簡介：

彭海龍，男，1979年生，本科，注冊會計師、高級會計師，主要研究方向：行政事業單位內控建設、預算管理。

鄭泉，女，1991年生，會計師，碩士研究生，主要研究方向：事業單位財務管理。