縣域農民工市民化意愿分析與應對措施

摘 要：由于巨量的人口及產業的異質性，我國農民市民化在空間上可能要走一條“農民—縣域農民工市民化—中心城市農民工市民化”的中國特色農民市民化道路。中心城市的多重擠壓、新型城鎮化、鄉村振興戰略都使縣域成為農民工市民化的重要途徑。但事實是，作為縣域農民工市民化主要推動者的地方政府，出于對承受農民工市民化的社會成本的考量，動力不足，但迫于行政壓力，不得不勉力為之；企業雖動力不足但并非沒有意愿參與；農民工雖然最有動力進城生產生活，但對進城有后顧之憂。因此，除完善戶籍制度、提升縣域基礎設施和公共服務的承載力外，以頂層設計為導向，解決就業問題是縣域農民工市民化的根本；解決住房問題是縣域農民工市民化的關鍵；保留農村“三權”是縣域農民工市民化的定心丸。

關鍵詞：農民工；市民化；縣域；意愿；應對措施

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2024）19-0031-04

Abstract： Due to the huge population and the heterogeneity of industries， the urbanization of farmers in China may have to follow a path of peasant urbanization with Chinese characteristics "in terms of urbanization of farmers-urbanization of migrant workers in counties-urbanization of migrant workers in central cities". The multiple squeeze of central cities， new urbanization， and rural revitalization strategies have made counties an important way to transform migrant workers into city residents. But the fact is that local governments， as the main promoters of the urbanization of migrant workers in counties， lack motivation out of consideration of the social costs of urbanization of migrant workers， but they have to work hard under administrative pressure. Although companies lack motivation， they are not unwilling to participate. Although migrant workers are the most motivated to go to cities for production and life， they have worries about going to the city. Therefore， in addition to improving the household registration system and improving the carrying capacity of county infrastructure and public services， guided by top-level design， solving employment problems is the foundation for the urbanization of migrant workers in counties， and solving housing problems is the key to the urbanization of migrant workers in counties. The "three rights" in rural areas are reassurance for the urbanization of migrant workers in counties.

Keywords： migrant worker; urbanization; county; willingness; response measures

農民工市民化是伴隨中國由農業社會向工業社會發展出現的一個重大現象。這里經常出現3個相關概念：農民市民化[1]、農業轉移人口（2009 年中央經濟工作會議首次使用）、學術界和實踐界常用的農民工市民化。不論如何表達，這一事物都是發展中國家城鄉二元結構演變過程中出現的特定事物，具有明顯的階段性。國外研究很早就關注了這一問題，從威廉·配第[2]的不同產業收益的差異導致農業人口流動，到劉易斯[3]的城鄉二元經濟結構，到舒爾茨[4]的人力資本投資理論，這一重大課題得到了不斷完善。作為一個特殊性，Todaro[5]提出的三部門經濟結構，與李克強同志[6]提出的我國經濟的三元結構，二者有異曲同工之妙，李克強同志分析認為，由于城市現代化工業部門的就業增長率遠遠低于勞動力增長率，現代工業部門對農村勞動力的吸納能力有限，因此，走三元化道路是中國經濟結構轉換的唯一選擇。

因此，與國外農民市民化過程中單一的由農民到市民的轉化不同，我國走了一條“農民—農民工—市民”的農民市民化的中國路徑。疊加其上的是，由于巨量的人口及產業的異質性，我國農民市民化在空間上同樣可能要走一條“農民—縣域農民工市民化—中心城市農民工市民化”的中國特色農民市民化道路。

而對于縣域農民工市民化，已有研究中，很多學者提及農民工進城落戶意愿偏低問題。例如，有學者認為農村“三權”降低農民進城落戶意愿、縣域戶籍吸引力不足等[7]。那么，縣域農民工市民化特別是經濟欠發達地區的縣域農民工市民化到底有無必要、是否可能、如何應對就成為需要研究的重點。

1 縣域農民工市民化是現階段新型城鎮化的重要途徑

對于縣域農民工市民化，很多學者在闡述農民工市民化時多有提及，例如，認為縣域經濟特別是小城鎮的發展對農村勞動力轉移尤其是就地轉移有著重要影響[8]。但縣域并未引起學者的足夠重視，只僅僅將縣域或縣城作為農民工市民化的一部分。

1.1 中心城市的多重擠壓使縣域成為農民工市民化的重要途徑

一是經濟社會轉型的背景。農民工從事的行業同質性較高，基本集中在第一產業、第二產業中的建筑業、制造業，第三產業中的批發和零售業、交通運輸倉儲和郵政業、住宿餐飲業、居民服務修理和其他服務業等，且多為低技能職業。即使考慮到基于互聯網平臺的新業態、新職業的出現，如外賣騎手、網絡直播銷售、網商微商等，也并未從根本上改變農民工處于低端勞動力市場的整體態勢。而隨著我國經濟社會轉型的加快，高質量發展的需求、科技發展和技術進步，以及企業對農民工勞動力技能需求的變化，一些行業對低端勞動力形成擠出效應，影響大批低技能農民工就業[9]。農民工在中心城市越來越難立足。二是中心城市的高生活成本讓農民工“居不易”。據《2018年農民工監測調查報告》顯示（目前國家統計局對外出農民工居住情況的調查口徑發生變化），外出農民工中，租房居住的仍占大頭，為61.3%，單位或雇主提供住房的占12.9%，購買商品房的僅占17.4%。遠離家鄉而又居無定所讓大多數農民工對大城市的市民化望而生畏。

1.2 縣域農民工市民化與新型城鎮化高度耦合

黨的十八大以來，新型城鎮化成績斐然，超1億農業轉移人口在城鎮落戶，城市可持續發展能力不斷提升。但也要看到新型城鎮化出現的新變化。

一是城鄉人口流動趨勢發生變化。雖然當前城鄉居民收入差距仍高位運行，人口的鄉—城流動仍是大趨勢。但受經濟結構調整、人口總量和結構變化的影響，新增農民工規模趨于下降。根據國家統計局《2022年農民工監測調查報告》顯示，2022年農民工總量增速為1.1%，比上年減少1.3個百分點。特別是本地農民工增速快于外出農民工。2022年本地農民工比上年增長2.4%，外出農民工僅增長0.1%。二是新型城鎮化格局逐漸明晰化與科學化。在主體功能區戰略與區域協調發展的指引下，我國已基本形成“中心城市-都市圈-城市群”的城鎮化主體形態，而且，都市圈形態日益成熟，中心城市輻射帶動能力進一步提升，周邊中小城市及縣城專業化、特色化的發展動能日益增強[10]。其間，大中小城市各盡其能、美美與共。而縣域，在新型城鎮化中有自己不可替代的功能與定位。

1.3 縣域農民工市民化與鄉村振興戰略高度耦合

一是鄉村振興戰略的基本問題是城鄉關系問題。離開城鄉關系或城市來談鄉村振興毫無意義，還沒有哪一個國家僅僅依靠農民就解決了農業和農村問題?；厥走^往，雖然在城鄉關系上相繼提出過城鄉統籌、城鄉一體化、城鄉融合，但事實上做的工作均是在補農村的短板，與城鄉融合的目標相比，似乎欠缺了一個融合平臺或橋梁，直至縣域與縣域經濟再次出現在人們視野中。縣域及縣域經濟成為理解鄉村振興的一個新視角。二是縣域農民工市民化是鄉村振興的題中應有之義。僅就縣域農民工市民化的空間布局而言，縣域農民工市民化既包括農民工在縣城居住就業，也包括在鄉鎮居住就業，更包括在村莊就地城鎮化，享有與城市居民同等的現代生產生活條件。而鄉村振興中，產業興旺既可以是農業一產的興旺，也可以是與農業相關的二、三產業的興旺。而且，隨著農業科技及機械化的普及，從事農業一產的勞動力還會持續減少，大量人口將轉移到二、三產業中去，而二、三產業大多集中在縣城與鄉鎮，也可布局在村域。因此，縣域農民工市民化與鄉村振興戰略是高度耦合的。

2 縣域農民工市民化的意愿分析

學界對于農民工市民化的成本主體已形成“政府-企業-農民工”三元分擔的共識。有學者通過對縣域農民工市民化的實證研究得出，市民化總成本中，政府投入的公共成本所占比重為55.9%，企業成本占14.96%，農民工私人成本占29.28%[11]。雖然三方投入成本與意愿呈正相關關系，但還不完全等同。而對于農民工市民化意愿的研究，學界大多關注農民工的意愿，極少有人研究地方政府及企業的意愿，須知，農民工市民化的成功，首先應關注地方政府的意愿，之后才是農民工及企業，否則，只會是農民工的一廂情愿。

2.1 地方政府意愿分析

一是地方政府是主要推動者。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》要求，政府要擔負基礎設施與公共服務的公共成本，包含義務教育、勞動就業、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房及基礎設施等方面?？梢?，地方政府是農民工市民化的主要推動者和主要承擔者。而這其中任意一條，都需政府大量的財政投入。對于經濟發達地區，自然“財大氣粗”，不必太在意。而對于經濟欠發達地區，特別是經濟欠發達地區的縣域，財政捉襟見肘。因此當務之急，乃是發展經濟以增加財政收入，而且，這樣的縣域，往往基礎設施與公共服務的建設歷史欠賬較多，所以農民工市民化所需配套的再投入更是難上加難。二是地方政府迫于行政壓力，不得不勉力為之。從中央層面來看，大約自2012年就開始大力推進新型城鎮化建設。但是，縣域農民工市民化推進中，縣域最大的困擾即是對承受農民工市民化的社會成本的考量，因而遲遲未能就相關制度進行改革，這也是農民工市民化進程緩慢的原因。因此，在縣域地方政府動力不足、但不得不完成的背景下，如果能讓財政不掏錢或少掏錢，縣域農民工市民化則會順暢得多。

2.2 企業意愿分析

一是企業動力不足。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》要求，企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納一系列社會保險費用。事實上，要求中的每一項都會增加企業成本，減少企業利潤。特別是縣域內中小企業偏多，而縣域治理能力與治理水平相對偏低，因此，相對于地方政府，縣域企業恐怕動力更加不足。二是企業雖動力不足但并非沒有意愿參與。由于企業也能認識到自身與農民工唇齒相依的關系及其社會責任，再加上政策激勵，企業常常有選擇、有限度地參與到農民工市民化中。比如，在農民工群體不同職業的就業權益保障中，企業趨利避害，以是否增加成本或風險為標準來決定自己的行為，外賣騎手享有的社會保險及簽訂合同的比例就較高[9]。

2.3 農民工個人意愿分析

一是農民工最有動力進城生產生活。如果說經濟發達地區因為城鄉差距較小，農民工已經就地市民化，沒有必要再進城生活，那么經濟欠發達的縣域，由于城鄉差距較大，縣城及鄉鎮的基礎設施與公共服務相對于村莊仍舊顯得十分優越，城市對于鄉村的拉力仍然很大，所以，越是經濟欠發達的縣域，農民工市民化的意愿越強。更重要的是，根據國家統計局《2022 年農民工監測調查報告》顯示，雖然外出農民工規模常年大于本地農民工，但本地農民工總量增速常年高于外出農民工，依此可判斷出，農民工“回流”趨勢明顯。而回流農民工多為第一代農民工，因為生產與生活經歷，大概率會選擇在縣城或鄉鎮居住和繼續就業，部分也會選擇參與到鄉村振興中去。二是農民工對進城有后顧之憂?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020年）》強調農民工要積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，并按照規定承擔相關費用。實際上，農民工個人不僅要承擔基本生活、社會保障、居住、放棄土地和教育文化娛樂等顯性成本，還要承擔社會交往、失業風險、非必須商品和服務等隱性成本[11]。必須得承認，農民工雖有動力市民化，但其脆弱的經濟條件、城市包括縣城高居不下的房價，以及各種各樣的生活成本，使得對比之下的農村的低生活成本，都使農民工仍有后顧之憂，其市民化的態度處于觀望和搖擺中。

3 縣域農民工市民化的應對措施

對于縣域農民工市民化，學者普遍認為首先應完善戶籍制度、提升縣域基礎設施和公共服務的承載力，而這需要地方政府的持續努力。除此之外，有幾個關鍵問題值得關注，這幾個問題遠遠超出了城市戶籍對于農民工的吸引力。

3.1 就業是縣域農民工市民化的根本

說到底，就業情況是由市場決定的，企業雖肩負社會責任，但也不能一廂情愿地違背市場規律而強加于企業，因此，尊重市場規律，適當運用宏觀調控，激發政府、企業的外部動能及農民工個人就業的內生動力。

一是增加就業崗位。如前所述，隨著新型城鎮化漸趨完善，大中小城市網絡布局逐漸明晰，縣域的就業崗位有望增加，如引導非中心城市核心功能向周邊縣域轉移、積極承接經濟發達地區的產業轉移、引導城市居民下鄉消費和養老、培育具有地域特色的勞動密集型產業等。同時，隨著鄉村振興戰略的全面實施，鄉村產業興旺可催生出農村一、二、三產業融合發展的一些新業態，特別是農村二、三產業的發展，更能吸引“回流”農民工的再就業。二是加強職業技能培訓。2022年農民工監測調查報告顯示，2022年我國農民工總量為29 562萬人，其中初中及以下文化程度占比高達69.3%，大專及以上僅占13.7%。培養一支能適應新興產業的優質產業工人和擁有一技之長的技能型人才，任重而道遠?？h域各級政府、企業、農民工個人三方應各司其職，共擔培訓成本。政府牽頭，以縣域為單位，摸清縣域底細，統籌域內農民工技能培訓；企業可以以工代訓，增加企業與農民工的黏性；農民工積極參與，提升就業的內生動力。

3.2 住房是縣域農民工市民化的關鍵

農民工因農村集體經濟組織成員資格而無償擁有一塊宅基地，依自己的能力就可在宅基地之上建成所有權歸自己的住房。因此，縣域內的保障房和公租房等對農民工并無吸引力。而城市包括縣城的商品性住房價格高，又成為農民工市民化的最大的攔路虎。

一是借鑒以往經驗，統籌解決縣域內農民工住房問題。新農村建設時期，積累了很多土地利用的經驗，比如有地方利用城鄉建設用地增減掛鉤政策實現了合村并居，并且根據農民意愿可提供多種居住方式，村內上樓或聯排居住，也可選擇村內上樓加城市住房?？h域農民工市民化完全可以借鑒這一經驗，不過是將原來主要居住在村域變為在縣域內集中居住。這一經驗的好處在于利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，政府不掏錢、農民少掏錢或不掏錢就能實現農民工安居；弊端為要求此縣域土地市場旺盛，增減掛鉤后節余的土地要有市場。二是嘗試縣域內深化農村土地制度改革。2015年農村“三塊地”改革試點正式啟動，2019年《中華人民共和國土地管理法》修正，縮小土地征收范圍、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革取得突破性進展。各地的改革試點精彩紛呈，也為縣域內深化農村土地制度改革貢獻了智慧。比如陜西省西安市西咸新區探索的“一宅兩房”，在整村宅基地整治中，在村域內的不同空間實現“一宅兩房”，即農戶一戶一宅不變，可在不同空間建設兩院房屋，一院自住，一院出租，實現了耕地不減少、建設用地不增加、農民財產性收益增加和人居環境得到改善等。此辦法也可推廣至縣域范圍內，既能解決農民工及農民的住房問題，財政負擔也不過大，農民也不掏錢或少掏錢。

3.3 保留農村“三權”是縣域農民工市民化的定心丸

一是保留農村“三權”，消除農民進城的后顧之憂。農村土地集體所有，但承包地的承包權和宅基地的資格權和使用權歸農戶處置。目前農村的生產力水平和生產力狀況還較低，還不適合國有化，實行農村“三權”既保證了我國農村公有制的性質不變，也保護了小農的利益。特別是在國內外不穩定不確定性增加的大環境下，“三農”穩要起到“壓艙石”的作用。對于農民工進城哪怕是縣域內進入縣城，也要保證農民在遇到“風吹草動”時能在城鄉之間自由流動。對于這樣的反復一定要有歷史耐心，不可急功近利。二是繼續深化“三權分置”，增加農民財產性收益。保留農村“三權”并不意味著死水一潭。增加承包地、宅基地及集體經營性建設用地的流動性，既能集約節約土地，又能增加農民財產性收益，為農民工進城增添砝碼。

3.4 頂層設計是縣域農民工市民化的導向

一是轉變傳統觀念，摒棄以城鎮化為本的傳統發展理念，慎提“農民工落戶城鎮可以拉動消費”，明確新時代農民工市民化是為進城農民服務的理念。二是建議完善農民工監測調查的統計口徑。比如，因發展趨勢，農民工中已出現明顯的職業分化。2008年工人在農民工中占比為49.62%，從事商業和服務業的為35.83%，到2019年，工人占比下降到33.78%，從事商業和服務業的上升至68.98%[9]，因此，應適時完善農民工監測調查的統計口徑，如增加農民工中互聯網平臺企業就業人員的相關情況。再比如，目前農民工監測調查報告中涉及農民工分類的有3個指標：本地農民工、外地農民工、進城農民工，所謂本地與外地農民工，是以是否在戶籍所在鄉鎮地域從業為標準，進城農民工則指居住在城鎮地域內的農民工。當新型城鎮化提出縣域農民工市民化后，就要考慮本地與外地的劃分是否要以縣域為標準，同時，還要考慮就地城鎮化的情況。

總之，從歷史發展角度看，農民工市民化本是城鄉二元結構下的特殊產物，縣域農民工市民化更是這一特定歷史時期的特殊階段。雖然農民工現象最終會退出歷史舞臺，但其可能的反復性和長期性促使我們不斷思考中國在解決城鄉共富道路上的應對之策。

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