村級組織行政化：現象、成因與對策

摘 要：當前，農村基層治理在城鄉一體化、資源下鄉以及壓力型體制等因素的影響下逐漸表現出行政化趨勢，主要體現在村干部公職化、工作程序化以及鄉鎮政府成為村莊工作的主導者等方面。村級治理的“強行政，弱行政”的實踐樣態造成村級治理自主性缺失、村級治理內卷化和治理效力弱化等后果，應通過增強村級組織治理能力、激活自治動力與活力、重塑村莊內生秩序的方式實現農村基層“善治”。

關鍵詞：村級治理；村級組織；行政化；治理能力；治理效力

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2024）19-0077-04

Abstract： Currently， rural primary-level governance is gradually showing an administrative trend under the influence of factors such as urban-rural integration， resource allocation to rural areas， and pressure based systems， mainly reflected in the public office and procedural work of village cadres， as well as the township government becoming the leader of village work. The practice of "strong administration， weak administration" in village level governance has resulted in a lack of autonomy in village level governance， internalization of village level governance， and weakened governance effectiveness. Therefore， it is necessary to enhance the governance capacity of village level organizations， activate autonomy and vitality， and reshape the internal order of villages to achieve "good governance" at the primary-level in rural areas.

Keywords： rural governance; village organization; administratize; governance capability; governance effectiveness

20世紀80年代我國開始實行村民自治制度：由村民進行民主選舉產生村民委員會，是農民進行自我管理、自我教育和自我服務的組織。然而，以村委會為主的村級組織何以在40年后逐漸從基層自治組織演變成行政組織，成為國家權力在村莊社會的延伸？對村級組織在農村的治理過程中又產生了什么影響？這是本文討論的重點。

誠然，關于農村應“自治”還是“行政”，學術界這幾年也開展了相當激烈的探討，大多數學者認為村級治理行政化造成村級治理的形式主義[1]、“懸浮性”治理[2]、治理成本提高但效率降低[3]等問題弱化了農村基層自治；也有學者提出中國如今處于社會轉型期，僅強調村民自治是不夠的，應正視行政化在當前村級治理的內在需要，重構村級治理體系[4]?；谝陨嫌^點，本文構建了“制度-角色-行為”的分析框架，并從以下幾個部分開展討論：一是梳理村級組織行政化的表現；二是探討村級治理行政化的根源所在；三是闡述村級組織行政化所造成的村級治理困境；四是提出相應的對策建議以激活村級組織的自治活力。

1 村級組織行政化的現象表征

根據2018年《關于修改〈中華人民共和國村民委員會組織法〉〈中華人民共和國城市居民委員會組織法〉的決定》修正①規定：村民委員會是基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。然而，如今包括村委會在內的村級組織卻呈現出行政化的傾向。這主要體現在以下兩個方面。

1.1 村干部：“村莊當家人”轉變成“行政任務執行者”

1.1.1 角色：村干部公職化

為了確保自身能夠順利完成不斷下沉的治理任務，鄉鎮政府通過績效考核、薪酬制、坐班制等方式來控制村干部，使其成為“行政體系”的一員。村干部公職化有以下三種表現：首先，干部的選用主要由鄉鎮政府意圖所決定。為確保村委干部能夠與村黨組織共同完成政治任務，村干部多由上級委派、選調和聘用等形式產生。其次，村干部工作趨于專業化。村干部有明確的職務分工，根據鄉鎮政府的“條線”部門工作而設置相應的崗位、按照一定的流程工作。最后，鄉鎮財政成為村干部工資發放的來源，其社保、公積金等都按基層公務員基數繳納，這標志著村干部已被吸納至行政體系內。

1.1.2 行為：村級工作程序化

鄉鎮政府對村干部實施嚴格的坐班制以及考勤制，要求村干部在規定的上班期間坐在專門的辦公區域（一般是村黨群服務中心），并進行考勤，村干部需要每天坐在辦公室完成自上而下分解的行政工作，對村干部績效考核的結果將與工資、獎金以及職級晉升相掛鉤。因此，村干部有強大的動機完全依照鄉鎮政府制定的績效考核表開展工作?？己酥笜吮淼拿宽椆ぷ鞫加邢喈攪栏竦墓ぷ髁鞒毯蜆藴鼠w系，要求他們通過填表格、整理材料等方式建立相應的工作臺賬。而有一些無法進行量化的工作如移風易俗，則要求村級組織以報告、照片、網絡平臺記錄的形式展現工作的完成情況，這促使村干部越來越傾向于按章辦事。

1.2 鄉鎮政府：村委會工作的主導者

1.2.1 角色：鄉鎮政府是村莊實際“領導者”

村委會實際上是在黨領導下的群眾性自治組織，這意味著村民自治從一開始就是在國家權力的深度介入下的有限自治[5]。村莊內的資源配置、規劃建設等重要事項的決定都要與黨支部的決策部署保持一致，并與村黨支部共同商討確認重大決定，這使得村級自治具有較強的外部依賴性。而村黨支部由鄉鎮黨委領導，鄉鎮政府也受鄉鎮黨委的領導，兩者具有高度統一的價值觀念及行動邏輯，鄉鎮政府的相關行政任務能夠通過村黨支部傳達到村委會。與此同時，鄉鎮政府掌握著大量村莊發展資源，強化了村莊對外部資源的依賴性。此外，后備干部制度的推行使得鄉鎮政府掌握了村干部的任免權，兩者之間天然地形成了“命令-服從”的關系網絡。

1.2.2 行為：鄉鎮政府的意圖是村級組織的行動導向

受分稅制改革的影響，鄉鎮政府長期處于“權小事大”“財權層層上收，事權層層下壓”的尷尬境地[6]。為了分解自身壓力，鄉鎮政府選擇將村級組織吸納到自己的權力體系中，使村級組織成為鄉鎮政府在農村基層社會的“代理機構”。目標考核責任制與建立服務型政府的要求促使村級組織的治理方式轉向專業化和程序化，并通過指標考核、巡檢或抽檢、監督的方式將村級組織納入科層行政體系內，造成行政力量對于政治意志以及社會力量的吸納[7]。同時，村級組織自治性削弱，村干部成為“準行政官員”，現代綜合考評體系強化了村干部的行政化取向，村級治理唯上性增強[8]。

2 村級組織行政化形成機制

2.1 城鄉一體化：加快了村莊人口外流

20世紀末期，我國提出城鄉一體化，允許人口自由流動，改變城鄉在政策上、國民待遇上的不平等狀況，從根本上解決城鄉二元結構帶來的困境。城鄉發展一體化促使村莊社會基礎發生根本性變革，加速了村莊人口外流。城鄉一體化讓農民有機會進城獲得更高的經濟報酬、享受更好的醫療資源和生活保障，因此大量村民選擇外出務工。此外，村組合并、“撤組并村”的政策也使得鄉村范圍越來越大、人員流動性也加大，村莊與城市的邊界逐漸模糊，村莊呈現開放性的特征，不僅有原住村民的流出，也有外來人口的流入，村莊管理越來越困難。

2.2 資源下鄉：介入村級治理的基礎

2006年，國家徹底取消了農業稅以及面向農民的各項收費，并開始主要采取以項目制方式將資源輸入村莊。由于取消了村提留等收費之后，村級組織能得到的運轉經費越來越少，村莊沒有能力籌措農民生產、生活的基本公共品的資金及勞力，農村出現公共品供給的嚴重不足。為重新培育農民的自組織能力，改善其生產生活的條件，國家主要以項目制的方式向農村轉移大量資源。而村級集體經濟的薄弱使得農村基層組織愈來愈依賴基層政權的“資源供給”來維持村級組織的正常運轉。項目、資源的下鄉帶來規范下鄉、監督下鄉，國家權力愈來愈深入農村社會。

2.3 目標管理責任制：重塑鄉村關系結構

稅費取消后，位于行政體系“神經末梢”的鄉鎮政府是擔負著農村最大公共責任的一級政權。然而，層層下達、自上而下分解的任務最后要準確無誤地落實到村莊社會中，唯有依靠村干部的配合。在現實情況中，目標管理責任制有兩個運行的核心要素：指標體系和考核方式，具體方式是下級簽訂上級所制定的目標責任書。鄉鎮政府依托責任制與村委會組成“責任共同體”，目標責任書的簽訂進入使得鄉政進入村治具有合法性，為村級組織行政化奠定了政治基礎。同時，村黨支部亦是在重重壓力之下運行的[9]，鄉鎮政府的行政任務通常會和鄉鎮黨委的決策部署一起向村級組織傳遞，這間接造成鄉鎮政府擁有了村級組織的支配權力，從而使村級組織“被迫”承擔層層下壓的行政任務。

3 村級組織行政化困境

隨著鄉村和城市邊界的逐漸模糊、村民價值取向和行動邏輯的急劇變化以及國家資源的大規模下鄉，推動鄉村現代化的同時也造成了村莊自我調節和整合功能的不斷弱化，村級治理呈現出“行政強、自治弱”的特點，造成村級治理的一系列內在困境，影響村民自治與國家治理體系和治理能力現代化的有效實現。

3.1 村民公共性降低

人口的大量流失使得村民的生產、生活逐漸脫嵌于鄉村場域，村莊開始出現“空心化”。在此背景下，熟人關系基礎的傳統鄉村社會逐漸瓦解，村莊由“熟人社會”轉變為“半熟人社會”。村民之間情感密度下降、關系密切程度在不斷減弱，傳統的村莊關系被高度市場化、現代化的關系所替代[10]，村民成為“原子化”個體。村民的情感關聯弱化，村莊呈現出高度分散化的狀態，每個村民的交往原則、行事方式受注重私利的個體行為邏輯所支配，集體意識相應淡化，公共性減弱。此外，村莊人口的大量流失也改變了村莊治理主體的結構及其社會權威來源，擔任“代理人”角色的村干部再也不能作為嵌入農村熟人社會關系網絡的其中一名村民，其社會資本所蘊含的社會動員能力無法轉化為村莊自治能力。

3.2 村級治理內卷化

當前，項目制是中國促進農村發展、向農村轉移資源的一個重要機制，其作為一種“制度內”農村公共產品的供給模式，擁有一套資金使用和管理的規范和標準。同時，為了激發村級組織能夠定時定額，甚至提前、超額完成任務，上級政府設置了一系列物質獎勵和精神獎勵，變相開展“政治錦標賽”。上級政府的橫向激勵也促使村級組織在鄉鎮政府已經“加碼”的基礎上再給自己“加碼”。在科層體系內部的縱向監督與橫向競爭壓力的機制作用下，形式主義在村級治理場域萌芽，政策執行和工作方式逐漸呈現出形式主義特點：以文件材料的制作和表格的填寫落實文件，以檢查考核手段代替政策目標，以政績亮點、面子工程代替政策實質效果等[11]，甚至有些村莊聘請專門的人員來完成表格填寫、系統填報等文牘化工作。村級組織使用大量的資源和人員、村干部投入大量的時間和精力去完成行政工作，但是并無給村莊發展、村民生活帶來實際性的改變，治理成本無限增長治理成效卻收效甚微，造成村級治理內卷化。

3.3 損害村級組織治理效力

財政資源的有限性導致供村干部調動和利用的行政治理資源和手段也相應受限，而層層下壓的各種行政、政治任務以及在自利性驅動下也促使著村級組織甘愿被鄉鎮政府吸納以獲取更多的治理資源，往往導致政策執行效果偏移政策設計意圖。而為了減少鄉村干部權力失控、失范行為的發生，中央強化了自上而下的監督問責機制，以保障政策和項目在基層的有效落實。這造成一些鄉村干部逐漸將中心工作政治化、階段性任務日?；?，采取“責任兜底”的方式完成所有工作任務。與此同時，在容錯糾錯機制不健全、基層治理資源有限的現實困境下，強調監督問責機制中的懲戒效用誘使著官員行為方式發生以“邀功”為主到“避責”為主的轉變[12]，這使行政化的村級組織無法建立國家資源與農民需求之間有效銜接機制，反而使兩者的張力不斷加大。村級組織的社會動員能力不斷減弱，進一步損害了村級治理效力。

4 村級治理困境的突圍之策

如何化解村級組織行政化過程中帶來的一系列消極后果，從而達到行政與自治的有效均衡成為當前的時代課題。本文從以下三個方面著手，破解村級組織行政化造成的困境，提高村級治理水平。

4.1 增強村級組織治理能力

當前，鄉鎮政權在壓力型體制下“唯上”的權力邏輯取向，其績效考核指標使得村級組織桎梏于“數字”[13]，使村級組織逐漸喪失了回應村民需要的動力和能力，導致村民和村干部之間的關聯性弱化。因而，增強村級組織治理能力，提升其權力運作的回應性和自主性尤為重要。首先，賦予鄉鎮政府、村級組織配置公共資源的權力的同時下沉治理資源，促使鄉村兩級的治理責任和配置資源權力相匹配。在此過程中，應重新鑄起村干部和村民之間溝通橋梁，形成良好的干群關系，以激活村干部組織村民、動員村民的能力。其次，加強對村干部的培訓，提高解決問題能力。對村干部進行針對性培訓，不同的業務工作對應不同的培訓內容，以有效解決村莊在發展方面的問題并匹配村級治理事務的需求。最后，村干部、鄉鎮干部須轉變思想觀念，將自己定位為“服務者”，將工作重心放到促進經濟發展、服務民生等方面，堅持下鄉調研、走訪等工作方式，了解農民需求和村莊實際情況，使下鄉資源能夠匹配村民對生產生活的真實訴求，提高村級治理能力。

4.2 激活村莊自治活力

提升村莊自治能力的重要前提是提高村民的主體意識、調動村民參與村級事務的積極性，激活村級治理的內生動力。增強村民民主參與的意識主要有以下途徑：一是大力發展村集體經濟提高增強村民的歸屬感和獲得感，促使村民自覺參與村級治理。當村集體經濟的發展情況與村民利益相關聯時，村民會自覺融入鄉村建設中，積極參與村級治理，由此激活村級治理的內生動力，破解農村治理主體缺失的難題。二是對農民賦權，賦予其村集體經濟成員權和股權以保障財產權益。村民的財產權益得到保障才會自覺關心和獲得有關于村級產業發展、基礎設施建設的有關信息，村民參與公共事務的主動性和積極性得到一定的提高。三是拓寬村民參與的渠道。隨著高新信息技術的發展，村民可利用各地政務平臺、微信小程序、公眾號等載體表達自身訴求和困難，村級組織能夠及時獲取村民的需求和期望，并在較短的時間內給予村民答復，提高村級組織決策的及時行和有效性。

4.3 重塑村莊內生性秩序

內生性秩序是維持鄉村社會秩序的有效保障，以村規民約、人情、社會輿論為根基，發揮著穩固村莊秩序的作用。在加強基層治理能力現代化的背景下，實現內生秩序與政府制度嵌入的協調統一應從以下三個方面出發：一是依托地方性規范和知識實施村級治理。給予村干部一定的“自由裁量權”，讓村干部在處理村級事務時有一定的彈性自主空間，能夠采用村莊社會規范解決問題。二是應放寬結社限制，同時適當降低社會組織的準入門檻，積極培育鄉村內生秩序的功能載體。事實上，積極培育內生型社會組織能夠強化村莊社會關聯，并疏通致富能手、返鄉精英、退休干部等人才資源的流通通道[14]。三是充分發揮新鄉賢在村級治理中的作用。新鄉賢作為橋梁能夠連接農村與城市，具備了傳統社會的“鄉紳”具有的社會教化能力和掌握及熟練運用現代法律知識化解農村社會矛盾的能力，能夠將內生性秩序和制度化規范有效地融合在一起發揮應有的治理效力。

5 結束語

村級組織作為連接政府與村民的橋梁和紐帶，承擔著大部分村級治理的基礎性工作，是鄉鎮政府完成基層治理工作和政治性任務依靠的輔助性力量。隨著經濟發展和社會變革，農村基層社會的治理內容更具復雜性和多樣性，為了能提高治理效率以及對接上級政府的工作，村級組織轉向精細化和規范化治理。與此同時，服務型政府建設的背景也推動了服務下鄉，要求標準化、法治化提供公共服務、處理農村公共事務。因此，村級組織行政化既有現實需要，在一定程度上又有合理性。但從實踐來看，鄉鎮政府過多介入村級治理、村級組織行政化程度過高損害了村莊自治能力，從而對資源投入的效果、依靠內生力量進行村級治理的持續動力帶來影響。因此，如何在提高治理水平、確保國家政策能夠在鄉村落地、為村民提供更好的服務、提升國家對農村基層社會的有效整合能力和保障農村自治組織的權力、激發村民參與農村治理的動力之間尋找平衡，是如今村級治理的痛點與難點，值得國家和學界進行更加深入的探討。

注釋：

① http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070268.htm.

參考文獻：

[1] 賀雪峰.村級治理的變遷、困境與出路[J].思想戰線，2020，46（4）：129-136.

[2] 王麗惠.控制的自治：村級治理半行政化的形成機制與內在困境——以城鄉一體化為背景的問題討論[J].中國農村觀察，2015（2）：57-68，96.

[3] 賀雪峰，桂華.行政激勵與鄉村治理的邏輯[J].學術月刊，2022，54（7）：126-137.

[4] 朱政，徐銅柱.村級治理的“行政化”與村級治理體系的重建[J].社會主義研究，2018（1）：121-130.

[5] 張云生，張喜紅.行政與自治均衡互促的村級治理模式建構——基于結構功能主義的視角[J].湖湘論壇，2022，35（4）：93-105.

[6] 歐陽靜.村級組織的官僚化及其邏輯[J].南京農業大學學報（社會科學版），2010，10（4）：15-20.

[7] 金江峰.服務下鄉背景下的基層“治理錦標賽”及其后果[J].中國農村觀察，2019（2）：123-133.

[8] 呂德文，吳歡歡.軟考核激勵：村級治理行政化中的治理動力實現機制——基于鄂中A鎮的經驗調查[J].湖湘論壇，2023，36（1）：58-70.

[9] 歐陽靜.壓力型體制與鄉鎮的策略主義邏輯[J].經濟社會體制比較，2011（3）：116-122.

[10] 杜姣.村級組織建設路徑的地區差異研究——以珠三角地區、中西部地區村莊為經驗基礎[J].中國行政管理，2020（4）：109-116.

[11] 孫發鋒.象征性政策執行：表現、根源及治理策略[J].中州學刊，2020（12）：15-20.

[12] 徐湘林.新時期我國督查制度和運行機制的再認識[J].中國行政管理，2019（12）：6-9.

[13] 胡雪，項繼權.鄉村治理轉型中基層政權公共性的重構[J].云南社會科學，2018（4）：45-52，187.

[14] 許源源，左代華.鄉村治理中的內生秩序：演進邏輯、運行機制與制度嵌入[J].農業經濟問題，2019（8）：9-18.