淮安市鄉村公共空間公共性困境及其重塑

摘 要：江蘇省鄉村公共空間治理自2019年施行以來，壯大農村集體經濟，提升村容村貌，推動鄉村全面振興。淮安市鄉村公共空間治理取得一系列可觀的成果，但仍具有可達性低、村民參與率低、空間社會功能弱化、治理缺乏長效性4個方面公共困境，給鄉村基層治理和實現農村高質量發展帶來難題。在鄉村振興戰略的大背景下，需要從建立多元復合利用共建機制重塑空間物理功能，激發空間活力的共治機制重塑空間社會功能，建立協同治理共享機制重塑空間治理參與度，建立長效機制重塑空間治理制度4個方面共同推進鄉村公共空間重塑。

關鍵詞：鄉村公共空間；公共性困境；公共治理；淮安市；重塑

中圖分類號：D422.6 文獻標志碼：A 文章編號：2096-9902（2024）19-0081-04

Abstract： Since its implementation in 2019， the governance of rural public spaces in Jiangsu Province has strengthened the rural collective economy， improved the appearance of villages， and promoted comprehensive rural revitalization. The governance of rural public spaces in Huai'an City has achieved a series of remarkable results， but there are still four public difficulties： low accessibility， low participation rate of villagers， weakened social function of space， and lack of long-term effectiveness in governance， which pose difficulties for primary-level governance in rural areas and achieving high-quality rural development. Against the backdrop of the "rural revitalization" strategy， it is necessary to establish a multi-compound utilization co-construction mechanism to reshape the physical functions of space， a co-governance mechanism to stimulate space vitality to reshape the social functions of space， and a collaborative governance sharing mechanism to reshape participation in space governance.， establish a long-term mechanism to reshape the space governance system to jointly promote the reshaping of rural public space.

Keywords： rural public space; public difficulty; public governance; Huai'an City; reshaping

黨的十九大做出重大戰略部署，實施鄉村振興戰略。“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”的希冀，呼喚鄉村公共空間的有效治理。利用好鄉村公共空間，最大限度發揮農村集體資源資產效益，是國家鄉村治理的基石，也是鄉村振興的基礎，對提升農村宜居環境、建設美麗生態鄉村具有十分重要的意義。淮安市創新采取“改造提升、做強產業、留住鄉愁”公共空間利用思路，提出圍繞農地、道路、水體、鎮區等“七空間一資源”，通過開展鄉村公共空間治理“百日競賽”活動，持續推動區域空間形態重構、空間布局優化、空間經濟發展，著力打造長三角北部綠色發展生態富民的鄉村振興“淮安樣板”。

1 淮安市鄉村公共空間治理現狀

淮安市地處江蘇省北部中心地域，淮河下游，處于中國地理分界線“秦嶺-淮河”線上。全市有57個鎮、38個街道，1 382個行政村、202個居委會，戶籍人口551.11萬人，農村人口占全市總人口的33.17%，農村人口基數大。近年來，該市將鄉村公共空間治理作為推進鄉村全面振興的重要抓手和牽引性工程，制定出臺《全面推進鄉村公共空間治理實施方案》，提出圍繞農地、道路、水體、鎮區等“七空間一資源”，以“一年試點示范、兩年全面推開、三年鞏固提升”的實施步驟，濃墨重彩寫好公共空間治理新篇章。

經濟上重點治理屬于村集體的公共資源資產被強占、侵占、擠占及賴占等行為。對被侵占的公共資源資產進行依法回收，對農村集體資產進行徹底核查清查，摸清資產底數，全面普查登記、建立臺賬，切實做到集體資產底清數明。通過鎮村自查、縣區復查、市級抽查等方式，全面排查違規侵占“七空間一資源”等行為，截至2023年年底，全市累計排查問題12.77萬個，涉及土地面積109.07萬畝（1畝約等于667 m2，下同）。對收回的零星土地實施“小田并大田”合理調整，結合高標準農田建設、國土空間全域整治等工程，實現連片開發、集中經營，截至2023年底，全市累計新增千畝以上連片地塊68個。截至2023年底，全市通過鄉村公共空間治理累計實現村集體經濟增收3.19億元、村均28.25萬元；累計處置、盤活鎮區園區閑置低效國有資產376處，盤活率46.53%。

政治上重點提升鄉村公共空間治理的責任意識。一方面村作為鄉村公共空間治理的責任主體，村黨組織書記要履行好“第一責任人”職責，村“兩委”干部要準確理解治理政策，廣泛宣傳，全面排查，形成任務清單和責任清單，深入開展鄉村公共空間治理工作。另一方面村民作為鄉村公共空間治理的主要參與力量和主要受益者，日常生活中要提高環境保護意識，不亂倒垃圾，積極響應農村戶廁改造提升，消除農村黑臭水體。

文化上重點塑造村民的精神生活和維護鄉村社會的善治良序。在鄉村公共空間開展的社會活動都要遵循一定的公共道德規范，因此進入者必須接受相關道德禮儀的約束[1]。隨著大量村民進城務工，鄉村的“熟人社會”逐步發展為“半熟人社會”，很多地方留守的婦女兒童和老人較多，難以舉行鄉村公共文化活動，村民的交往交流轉為在QQ、微信群、抖音上進行線上交流，傳統的鄉村禮制難以發揮調節鄰里關系的功能，鄉村公共文化空間功能被弱化。

生態上重點推進鄉村公共環境治理。村民在農業生產中使用化肥、農藥會導致水土污染加劇；養殖戶隨意向河道傾倒牲畜排泄物會導致水質和空氣污染嚴重。淮安市出臺了2024年生態環境質量“首季爭優”攻堅行動方案，推進農業面源污染治理，組織開展規模以上養殖池塘的全面排查，加快建立“一池一檔”，分批實現養殖尾水達標排放，大力推進重點區域農田排灌系統循環生態化改造，推動實現農田退水循環利用。

2 淮安市鄉村公共空間的公共性困境

2.1 公共空間可達性低

首先，淮安市鄉村公共空間供給不足。村民是鄉村公共空間的主要使用者和參與者，鄉村公共物理空間的建設要以堅持以人為本的原則，以村民的需求為導向，為村民提供便利，具備較強的可達性[2]。但淮安市鄉村公共物理空間的建設經費投入不足無法滿足需求，部分鄉村道路和休閑健身場所的建設需要村民自籌經費；公共文化服務的運行及相關人才隊伍的培養相對薄弱，缺乏專業人員的指導；鄉村公共活動舉辦形式單一，部分村民舉辦的文化活動觀賞性不夠，甚至有些節目比較低俗，無法將供給轉化為治理效能。此外，鄉村公共空間的投入比較單一，社會資本投入較少，這也是鄉村公共空間供給不足的原因之一。

其次，淮安市鄉村公共空間使用率低。一方面鄉村公共物理空間投入不足，公共設施和公共服務缺乏、可用性低，難以吸引村民。特別是農家書屋、村委會的圖書角、閱覽室等地因缺少專業農業技術指導的書籍，缺少老花鏡等工具，實際利用率低。另一方面，大部分村民進城務工，留守的老人喜歡安靜不愿意到公共場所活動，留守婦女家務活較多，留守兒童喜歡的閱讀書目和活動設施缺乏，鄉村公共空間使用效率低。

再次，淮安市鄉村公共空間分布不均衡。在村委會附近，商店、加油站、超市、快遞點和休閑娛樂廣場較為集中，設施也更完善；而離村委會較遠的地方，這些便民公共空間較少，設施也更簡陋，日常維護也不到位，無法滿足村民需求，降低村民參與熱情。

2.2 公共空間治理村民參與率低

一是參與意愿低。淮安市在實施鄉村公共空間治理過程中，由于農戶和其他治理主體的實力懸殊，造成了多個主體的利益博弈，造成了公共資源的消耗和浪費，進而影響了治理效率。實力差距造成農民參與度下降的結果是，許多當地農民產生了搭便車心理，對政治漠不關心。如果村民覺得參加政治活動對自己沒有任何好處，那么他們就會覺得參加公共空間的管理沒有任何意義，只盡量享受公共服務和公共產品所帶來的好處，這就導致了更加嚴重的信任危機。

二是參與深度較淺。隨著大量村民涌入城市，直接導致留守村莊的老人、兒童數量增多，他們本身公共活動數量和類型就少，對鄉村公共活動的一些新事物認識度不夠，不懂如何參與，即使參與了也是象征性的投票，沒有實際話語權，無法充分表達自己對鄉村公共空間治理的個人意見。

三是參與水平低。在淮安地方各級政府的治理實踐中，盡管在某種程度上激發了農民的參與熱情，但是，歸根結底，由于農民心理以及文化素質的低下，使得他們對治理的政策認識不足，在治理的過程中，往往會出現“敷衍”甚至“回避”的情況，甚至還有一部分農戶對政府采取不信任、不合作的態度，從而阻礙了治理的順利進行。同時，在公共空間中獲得收益的一些農民群體，在面臨產權界定不清而導致自身利益受損的情況下，常常會選擇回避問題、推諉扯皮。

2.3 公共空間社會功能弱化

一是傳統物理空間的功能弱化。市場經濟的快速發展和城市化進程的加快，大量村民進城務工、入學，傳統的鄉村時空壁壘被打破，原有的地緣關系被不斷拓展，鄉村公共空間逐漸萎縮，活力也逐步流失。傳統鄉村公共空間的公共性和對社會秩序整合的功能逐漸弱化。新的組織空間、社會交往空間、娛樂活動和輿論話語空間逐步出現，承載的功能更加復合化[3]。

二是鄉村社會空間的被弱化。一方面，農村地區黨員數量較少，黨組織工作受到多重阻力，鄉村能人沒有得到足夠的重視，群眾互動治理上無法形成合力。村干部的威望被弱化，村委會失去了村民的信任，很多工作的開展困難重重。另一方面，隨著新農村進程的加速，村民中內部分化日益嚴重，村民之間的收入差距變大。很多村民存在著嫌你窮、怕你富的心理，加上有部分懶惰、老賴村民不務正業，在當地造成很壞的負面影響，村民之間“守望相助”的社會關系逐漸消解。

三是鄉村文化空間的被弱化。傳統的公共空間失去活力，如祠堂作為傳統的道德教化和議事協商的場所，現在變得無人問津。傳統的民俗活動逐漸消失，外地工作的村民只是節假日才回老家，原有的民俗活動只能逐漸簡約化。鄉村能人和鄉土權威逐漸失去原有的威望，村民之間的聯系較少，缺乏感情維系的紐帶。

2.4 公共空間治理缺乏長效性

一方面鄉村公共空間管理嚴重滯后。一是公共資源資產被違規侵占。屬于村集體的公共資源資產被強占、侵占、擠占及賴占，長期疏于管理，變成少數人“私家領地”，導致集體資產流失，集體利益被損害。二是部分道路、水體公共空間邊界不清，高速鐵路、鐵路、高速公路、國道、省道、縣道及農村道路等各類道路用地和建筑物控制區兩側范圍存在被違規種植、違章建筑物、非法搭接道口、擺攤設點、堆放物品、傾倒垃圾、設置障礙、挖溝引水及打場曬糧等問題。

另一方面，鄉村公共空間后期預后和保障措施缺乏。一些基礎設施已經出現了廢棄、損壞，并且無人對其進行管理的現狀。這些問題對鄉村公共空間治理的效果造成了很大的影響。因為招商引資沒有取得理想的結果，或者是在經營之后，利潤并不理想，這些公共設施在使用了一段時間之后，就會被廢棄，有些甚至建造好之后，就再也沒有使用過。

3 淮安市鄉村公共空間重塑的內容

3.1 重塑空間物理功能，建立多元復合利用共建機制

“重塑空間功能”意味著對現有空間的功能進行重新設計和調整，建立多元利用、具備復合功能的共建機制，以適應新的需求和發展。

首先，增加公共空間供給，構建多元主體共治格局。協同治理和合作治理理論倡導多元主體參與鄉村公共空間治理，秉著“開放、平等、自愿”的原則，對鄉村公共事務進行討論決策。完善政府的主導地位，強化基層政府鄉村公共空間治理的責任感，精心組織協調，加大經費投入，引導各主體發揮治理職能，規劃引導鄉村公共空間治理。調動農民主體意識，喚醒村民的公共權力意識，向村民宣講公共空間治理政策，強化鄉村治理效能合理。引入社會團體及非營利組織參與鄉村公共空間的投資，如今各類非政府組織的發展日趨專業，逐步引入優質公共服務資源走進農村，形成各主體之間良好互動。

其次，提高空間的利用效率，充分發揮其潛力。進行深入的規劃和設計，根據不同年齡段和興趣愛好的人群需求，制定合理的空間布局和功能安排。隨著村民生活方式的變遷，村民效仿城市居民的生產生活方式和消費理念，鄉村公共空間需求的發生變化。隨著村內機動車數量增加對道路和加油站需求增加，網購、外賣成為人們生活必需，可以將鄉村商店作為物流站點，成為新的內生型公共空間。

再次，增加空間的多樣性和活力，均衡空間分布。改善基礎設施，建立有效的管理和運營機制，提供便利和舒適的環境，確保空間的合理利用和維護。組織各種文化、體育、娛樂等活動，充分利用村委會等空間，將其轉化為文藝匯演、公共休閑等復合型公共活動的場所，吸引更多人使用公共空間，增加空間的多樣性和活力，以改善村民生產生活條件，促進鄉村產業興旺發展。

3.2 重塑空間社會功能，激發空間活力的共治機制

首先，堅持生態優先原則，體現文化特色。尊重自然環境，采用環保材料和節能技術，對有歷史價值的建筑或場所進行保護和修復，保護和提升鄉村的生態品質。保護鄉村的自然資源，如土地、水體、森林，防止過度使用化肥農藥造成污染，推動鄉村發展的同時，確保生態的可持續性。傳承和發展鄉村文化，促進鄉村旅游等產業的發展，為經濟增長帶來機會。

其次，劃定“三類”空間邊界，確保主體平衡。通過政府、市場、社會組織等渠道增加對鄉村公共空間的供給，優化生活空間布局，確保鄉村公共基礎設施和配套服務設施供給充足。將道路、溝渠、塘壩、灘涂和土地等集體資源資產全部標出，明確權屬并進行公示、公開。對排查出的農地、道路、水體和集體資源資產等“三空間一資源”，精準“騰出來”、有效“用起來”、長效“管起來”，讓公共空間“美起來”。

再次，排底摸查村民需求，明確治理重點。堅持以民為本，將公共空間治理工作與人居環境整治、清潔家園行動、美麗鄉村建設等工作結合，讓治理成果真正惠及廣大百姓。全面清理亂搭亂建、亂耕亂種、亂堆亂放、違章占道經營，暢通路網空間；持續推動農村生產路、旅游路、通組入戶路建設，消除農村道路和橋梁安全隱患；持續開展村莊清潔行動，整治供電、通信、有線電視等線路亂象，取締禁養區畜禽養殖；利用收回的村莊內部空間，布設小廣場、小綠地、小舞臺等，滿足群眾休閑健身需求。

3.3 重塑空間治理參與度，建立協同治理共享機制

首先，提升村民參與積極性，提升空間建設質量。農民是鄉村公共空間治理的主體，只有充分調動村民參與的積極性，才能保證鄉村公共活動的長期有序開展。在此，必須保證村民對公共事務的話語權，廣泛聽取村民的意見，尊重村民的意愿，保障村民的主體地位。

再次，建立村民協同治理機制，收益共享機制。健全村民需求表達機制，搭建鄉村公共空間治理制度框架，擴大村民表達需求的話語權，建立征詢村民評分和意見收集機制，引導農民群眾共同參與，有效喚醒農民群眾的主體意識和責任意識。確保資金保障機制，完善政府財政投入機制的同時健全社會力量參與出資，加快建立公開透明的社會捐贈管理制度，規范村民自籌資金的監管機制，建立多主體多渠道的資金保障機制。通過開展農村公共空間治理，實現共建、共治、共享，為鄉村振興和基層社會治理建設提供有力的載體支撐。

3.4 重塑空間治理制度，建立長效治理機制

首先，以村民需求為導向。隨著鄉村振興戰略的實施，鄉村旅游業、制造業、電子商務也得到了前所未有的發展，村民、業主、投資者、地方政府都希望自身經濟利益最大化，鄉村公共空間的屬性從原來的對內型轉為內外兼顧型，成為資源共享和功能整合的綜合性空間。因此，鄉村公共空間的重塑要在以人為本的復雜關系鏈條中尋求一個平衡點：以村民需求為導向。在確保村民自身利益的同時，因地制宜，充分考慮地域文化特征、經濟發展情況、村民需求和自身資源優勢，保護傳統建筑，提高規劃的科學性，提升村民的認同感、獲得感和幸福感。

其次，以文化傳承為核心。鄉村公共空間承載著村民便利生活、鄉村文化價值塑造、社會信息傳遞交流及促進鄉村文化發展等功能[4]，鄉村公共空間的重塑不能忽視本地習俗、生活習慣和地域文化特點，應根據地域文化傳承優化鄉村公共空間。如根據當地風俗習慣建設特色民俗村，展示當地地域文化，如淮安市河下古鎮、平橋鎮、呂梁鎮、板閘鎮和蔣壩鎮等，文化底蘊深厚，擁有眾多的歷史古跡和旅游景點。因此，淮安鄉村公共空間建設應走以綠色生態農業和旅游業長期可持續發展道路，堅守創新文化底蘊的底牌，探索屬于淮安古鎮獨特的現代鄉村文化特色，將物質空間治理與精神空間治理相結合，強化典型示范，涵養文明鄉風。

再次，提升空間的管理水平，確保適應性和可持續性。不斷探索和創新，引入新的理念和技術，提升空間的品質和價值。如整合與鄉村地域轉型相適應的旅游、休閑等產業功能，發展鄉村民宿、農家樂等，促進經濟發展。

4 結束語

為更好地推動鄉村振興戰略在基層的落地與實施，對農村公共空間進行有效的改造是一個重要環節。鄉村公共空間的重構涉及鄉村公共物理空間布局、空間社會功能、空間治理長效性和村民參與度等一系列問題，四者協同有機融合，重塑空間物理功能是前提，重塑空間社會功能是路徑，重塑空間治理參與度是保障，重塑空間治理制度是系統與框架[5]。要充分調動村民參與的積極性，真正提高村民的話語權和幸福感，建設一個鄉風文明、治理有效、生態宜居、生活富裕的社會主義新農村。為此，需要在鄉村治理實踐的基礎上，進一步探討鄉村公共空間的治理模式，為有效推動鄉村振興戰略的實施提供切實可行的建議。

參考文獻：

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