構建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制

黨的二十屆三中全會《決定》提出：完善區(qū)域一體化發(fā)展機制，構建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制。我國的行政區(qū)是歷史形成的，從秦朝實行“郡縣制”，隋唐實行“路州制”，元朝實行“行省制”，制度逐步完善，行政效率很高，但也造成行政分割，橫向聯(lián)系受到制約，尤其是不利于全國統(tǒng)一大市場的形成。促進區(qū)域合作，需要構建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制，實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)雙輪驅(qū)動。

我國行政區(qū)現(xiàn)狀及存在問題

我國的地方行政區(qū)從上至下共有省（直轄市、民族自治區(qū)）、市（地區(qū)、民族自治州、盟）、縣（縣級市、旗）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、蘇木）四級，每一級行政區(qū)都有明確的邊界，設有功能比較完備——既有政治功能又有經(jīng)濟管理功能還有社會管理功能的政府。省級行政區(qū)范圍比較大，從數(shù)萬平方公里到超過百萬平方公里，人口從數(shù)百萬到過億。鄉(xiāng)級行政區(qū)的面積從數(shù)百平方公里到上千平方公里，人口從數(shù)百到數(shù)十萬。強有力的行政體制，有效保證了縱向的政令暢通，保障了國家的統(tǒng)一和民族的團結，也有利于集中財力搞建設和社會文化繁榮。但也存在一些不容忽視的問題。

一是存在比較嚴重的行政分割。由于界限比較明確，經(jīng)濟要素跨省、跨市、跨縣甚至跨鄉(xiāng)都存在不同程度的障礙。計劃經(jīng)濟時期，按行政區(qū)組織經(jīng)濟活動，很多物資自上而下調(diào)撥，跨行政區(qū)流動幾乎不可能。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌時期，對經(jīng)濟要素的控制成為各級政府的本能，不時爆發(fā)“啤酒大戰(zhàn)”“棉花大戰(zhàn)”“汽車大戰(zhàn)”。還有就是“斷頭路”較多，在涉及跨省、跨市、跨縣的道路OBiyGUmtovuln/x6FubseHad+MGO5VqJaGqpW8UB6vM=、橋梁等協(xié)調(diào)難度很大。

二是省際交界區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展緩慢。通過比較發(fā)現(xiàn)，各省的省會城市和位于省域邊緣的地級市，存在非常明顯的差距。同時也發(fā)現(xiàn)，省和省交界的幾個地級市，發(fā)展水平表現(xiàn)出很強的一致性，都是省內(nèi)發(fā)展水平最低的，如晉冀魯豫交界區(qū)域、蘇魯豫皖交界區(qū)域、湘鄂渝黔交界區(qū)域、贛浙閩皖交界區(qū)域，等等。有些盡管地處東部沿海地區(qū)，也存在這樣的現(xiàn)象，像浙江很發(fā)達，福建很發(fā)達，但是省際交界區(qū)域，經(jīng)濟發(fā)展水平也很低。

三是橫向聯(lián)系與合作比較困難。推進區(qū)域合作很重要，各地也需要，但推進起來并非易事。上世紀80年代，全國設立了30多個跨省的經(jīng)濟合作區(qū)，每年開會，有的堅持到了現(xiàn)在。如晉冀魯豫交界的中原經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，從上世紀80年代成立到現(xiàn)在，每年都舉辦市長聯(lián)席會議，實施了一些合作項目。還有一個淮海經(jīng)濟區(qū)，范圍包括20個地級市，每年召開市長聯(lián)席會議。但進行有成效的合作，解決我國普遍存在的行政分割問題，是很困難的事。淮海經(jīng)濟區(qū)、中原經(jīng)濟協(xié)作區(qū)成立這么多年，實際效果并不大。

構建不同層次的經(jīng)濟區(qū)，

建立行之有效的合作機制

經(jīng)濟區(qū)是經(jīng)濟聯(lián)系緊密并相互依托的區(qū)域。尺度可大可小，大尺度如東部、中部、西部，小尺度如幾個相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)，是根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的需要構建的。相鄰幾個省可構建一個經(jīng)濟區(qū)，如長三角區(qū)域包括蘇魯豫皖四省；相鄰幾個市也可以構建一個經(jīng)濟區(qū)，如粵港澳大灣區(qū)包括珠三角九個地級市加上香港和澳門，晉陜豫黃河金三角包括運城、臨汾、渭南、三門峽四個地級市，萬達開川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)包括達州、萬州、開州三個地級市。前述省際交界區(qū)域都可以構建經(jīng)濟區(qū)。

我國“九五計劃”提出構建七大經(jīng)濟區(qū)，分別是：長江三角洲及長江沿江地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東南沿海地區(qū)、西南和華南部分省區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、西北地區(qū)。七大經(jīng)濟區(qū)涵蓋了除港澳臺地區(qū)之外其他國土，但有兩個特征，一是并非全部以省為單元，如環(huán)渤海地區(qū)僅包括內(nèi)蒙古自治區(qū)中部，東北地區(qū)僅包括內(nèi)蒙古自治區(qū)東部，西北地區(qū)僅包括內(nèi)蒙古自治區(qū)西部；二是有些省區(qū)是重合的，如遼寧既屬于環(huán)渤海地區(qū)，也屬于東北地區(qū)，長江三角洲和沿江地區(qū)包括了中部地區(qū)一大部分，這給規(guī)劃帶來了很大難題。“九五”期間，原國家計委組織編制了七大經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃，因沒有建立行之有效的合作機制，這些規(guī)劃多數(shù)沒有付諸實施。

城市群是由若干相鄰的城市組成的城市集合體，有的跨越了省級行政區(qū)，像長三角城市群、成渝城市群、哈長城市群等；有的跨越了地級行政區(qū)，如山東半島城市群、遼中南城市群、珠三角城市群等，因地理上連續(xù)，城市之間的聯(lián)系緊密，所以是一個典型的經(jīng)濟區(qū)。“十二五”時期，國家發(fā)改委編制了多個城市群的規(guī)劃，有的規(guī)劃已報經(jīng)國務院批準，實際效果不是很明顯，主gtfhqJLFwVl5dFlNSxGrrycnhfX5PYLgc683Y9LiC/k=要原因也是合作機制沒有建立起來。

都市圈是由一個規(guī)模比較大的核心城市對外輻射形成的經(jīng)濟區(qū)。有的輻射半徑100公里，有的輻射半徑150公里，一般都跨越了核心城市所在的行政區(qū)。如上海的輻射半徑超過150公里，蘇錫常和嘉興、紹興等均在上海的輻射范圍之內(nèi)，北京的輻射范圍也比較大，廊坊、保定、承德和張家口的大部分地區(qū)均在其輻射范圍之內(nèi)。凡跨越行政區(qū)，均應建立合作機制，統(tǒng)一規(guī)劃、建設與管理。沒有行之有效的合作機制，實現(xiàn)同城化的目標難以實現(xiàn)。

關于經(jīng)濟區(qū)的設立，各地都在進行這方面的探索與嘗試，并得到中央的支持和指導，如晉陜豫黃河金三角區(qū)域、川南渝西融合發(fā)展試驗區(qū)、通州區(qū)與廊坊北三縣協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)等，均屬于跨省市的經(jīng)濟區(qū)。在合作機制上進行了有效探索，如普遍建立了市長聯(lián)席會議制度，有的還設立了辦事機構，但實施效果不盡如人意，根本原因是職能不明確，目標不清楚。

建議未來以城市群為依托構建跨省的經(jīng)濟區(qū)。如以遼中南城市群和哈長城市群為依托構建東北經(jīng)濟區(qū)；以京津冀城市群和山東半島城市群構建泛渤海經(jīng)濟區(qū)；以長三角城市群為依托，構建泛長三角經(jīng)濟區(qū)；以海峽西岸城市群為依托構建海峽經(jīng)濟區(qū)；以粵港澳大灣區(qū)城市群和北部灣城市群為依托構建泛珠三角經(jīng)濟區(qū)；以長江中游城市群和中原城市群為依托構建中部經(jīng)濟區(qū)；以成渝城市群為依托構建西南經(jīng)濟區(qū)；以關中城市群和天山北坡城市群為依托構建西北經(jīng)濟區(qū)。這些經(jīng)濟區(qū)，比東部、中部、西部的范圍小，便于推進合作，另外，以城市群為核心，便于發(fā)揮城市群的輻射帶動作用。

2018年11月18日，中共中央、國務院《關于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的意見》中提出：加強省際交界地區(qū)合作，支持晉陜豫黃河金三角、粵桂、湘贛、川渝等省際交界地區(qū)合作發(fā)展，探索建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、合作共建、利益共享的合作新機制。加強省際交界地區(qū)城市間交流合作，建立健全跨省城市政府間聯(lián)席會議制度，完善省際會商機制。

如何實現(xiàn)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)雙輪驅(qū)動？

很多學者長期研究經(jīng)濟區(qū)，并且研究者的隊伍越來越龐大。有關文件中也不時出現(xiàn)“經(jīng)濟區(qū)”這一概念，但在國家體制中并未有一席之地。國家“七五計劃”對我國東部、中部、西部的范圍做了劃分，并于2000年正式啟動實施了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，于2003年啟動實施了東北地區(qū)振興戰(zhàn)略，國務院還成立了西部大開發(fā)辦公室和東北振興辦公室。2014年，開始實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，隨后推出了長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略、長三角區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈發(fā)展戰(zhàn)略，這些都是跨省的經(jīng)濟區(qū)，但在國家層面并沒有建立規(guī)范的制度體系。

2021年10月，中共中央、國務院《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設規(guī)劃綱要》提出，探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革。支持在重慶都市圈、成都都市圈以及川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、川南渝西融合發(fā)展試驗區(qū)等地，率先探索建立統(tǒng)一編制、聯(lián)合報批、共同實施的規(guī)劃管理體制，試行建設用地指標、收儲和出讓統(tǒng)一管理機制，探索招商引資、項目審批、市場監(jiān)管等經(jīng)濟管理權限與行政區(qū)范圍適度分離。

設立經(jīng)濟區(qū)的目的在于彌補行政區(qū)的某些不足，而非替代行政區(qū)。經(jīng)濟區(qū)的功能有三個，一是合作區(qū)，加強省與省的合作，尤其是加強城市群和周邊地區(qū)的合作；二是規(guī)劃區(qū)，共同編制區(qū)域空間規(guī)劃。各級政府對規(guī)劃都非常重視，無論是發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，還是城市規(guī)劃、交通規(guī)劃，包括最近幾年編制的國土空間規(guī)劃，省市縣同時編制，都是本行政區(qū)的規(guī)劃，相互之間缺乏銜接。經(jīng)濟聯(lián)系比較密切的相鄰的省應聯(lián)合編制或由國家組織編制，對流域上下游、左右岸、生態(tài)保護區(qū)制訂保護措施；三是政策區(qū)，即按照不同經(jīng)濟區(qū)的不同情況，制訂區(qū)域政策。為此，提出以下建議：

一是制訂并在全國人大通過《經(jīng)濟區(qū)管理辦法》，明確規(guī)定經(jīng)濟區(qū)的范圍、組織機構的職能、經(jīng)費來源、與所在行政區(qū)的分工關系、社團組織的設立等。

二是參照國內(nèi)外經(jīng)濟區(qū)管理的經(jīng)驗，建立行政區(qū)領導聯(lián)席會議制度。經(jīng)濟區(qū)和行政區(qū)不同，經(jīng)濟區(qū)是橫向協(xié)調(diào)，合作共贏，結構呈扁平化。行政區(qū)是縱向管理，也就是一級管一級，講究令出必行，結構呈金字塔狀。經(jīng)濟區(qū)是不同層次的行政區(qū)的聯(lián)合，因此，不能脫離行政區(qū)而存在，但又必須有協(xié)調(diào)能力，也就是要有一定的權力。經(jīng)濟區(qū)應實行民主決策制度，充分協(xié)商后進行民主決策，有關行政區(qū)必須執(zhí)行，這就需要國家或上級政府的授權。

三是設立經(jīng)濟區(qū)合作辦公室，負責落實行政首長聯(lián)席會議決定的事項。應明確辦公室的功能，有權力、有責任、有經(jīng)費、有考核。

四是設立合作發(fā)展基金，共同建設區(qū)域內(nèi)基礎設施、文化設施及環(huán)境保護項目。多年的區(qū)域合作實踐證明，沒有穩(wěn)定的經(jīng)費支持，合作難以持續(xù)進行下去，各市也難以積極參與。每個市每年應按財政預算的一定比例提取一定數(shù)額的資金，建立合作基金，由聯(lián)席會議作出安排，由合作辦公室負責實施，主要用于跨行政區(qū)的項目支出。合作基金與社會上公募或私募的各類投資基金不同，是以支出為目的的基金，各市按財政預算的比例上交，用于當年各項建設支出。

五是聯(lián)合編制區(qū)域合作和發(fā)展規(guī)劃。編制區(qū)域合作和發(fā)展規(guī)劃是加強合作、共同發(fā)展的一條重要途徑，在規(guī)劃中明確合作目標、戰(zhàn)略定位、發(fā)展思路、空間布局、產(chǎn)業(yè)分工、交通互聯(lián)、生態(tài)共建、公共服務共享等。各省政府及各部門應予支持并上報國務院審批。