基于LDA模型的數字政府政策供給特征分析

摘要：新一代信息技術正在推動政府治理變革和政務服務變革，對建設人民滿意的服務型政府意義重大。通過收集山西省11個地級市的數字政府政策文本，采用文本計量法對政策文本進行描述統計分析，運用文本挖掘法，并構建LDA模型進行主題聚類分析。研究發現：現有市級數字政府政策文本關注政府數字化履職能力、平臺支撐能力、安全保障體系和資金支持，但存在缺乏法律保障、試點市示范作用不明顯、政策供給不均衡的問題。基于此，提出完善法律法規、加快推進試點市數字政府建設、優化政策供給組合的發展路徑。

關鍵詞：數字政府；政策文本；LDA模型；文本挖掘

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）18-0020-05

基金項目：本文系2023年山西省高等學校教學改革創新項目“習近平‘人民城市’理念融入城市管理專業建設的路徑研究”（編號：J20231445）、2023年度太原學院院級科研項目“數字賦能視角下山西非物質文化遺產的活化路徑研究”（編號：23TYQN06）的研究成果

An Analysis of the Supply Characteristics

of Digital Government Policy Based on LDA Model

—Taking Shanxi Province as an Example

Lei Danyu

（Taiyuan University， Taiyuan 030000）

Abstract： A new generation of information technology is promoting the reform of government governance and service， which is of great significance to building a service-oriented government that satisfies the people. Collecting the digital government policy texts of 11 prefecture-level cities in Shanxi Province， this paper utilizes the text measurement method to describe theWRW7o9lydI+EPbu9gP9a0g== policy texts for statistical analysis， and resorts to the text mining method with the LDA model for topic cluster analysis. The study finds that the existing municipal digital government policy texts focus on the government digital performance ability， platform support capacity， security system， and financial support. However， there are problems such as the lack of legal protection， insignificant demonstration role of pilot cities， and unbalanced policy supply. Based on the findings above， the development path is proposed which includes improving laws and regulations， accelerating the construction of digital government in pilot cities， and optimizing the policy supply combination.

Keywords： digital government; policy text; LDA model; text mining

近年來，各地政府緊跟信息技術革命浪潮實現數字化轉型。2022年國務院《關于加強數字政府建設的指導意見》、2024年國務院《關于進一步優化政務服務提升行政效能推動“高效辦成一件事”的指導意見》等國家重大決策部署為各地數字賦能政府治理實踐指明方向。《2022中國數字政府發展指數報告》顯示山西省數字政府發展指數得分68.38分，低于全國平均分（69.02分），在省級數字政府發展梯度中屬第四梯隊，這表明山西省數字政府發展水平仍有較大提升空間，亟需系統地分析山西省11個地級市數字政府政策文本，以探討如下問題。山西省市級層面數字政府政策供給基本情況如何？關注哪些方面？還有哪些不足？從理論角度為山西省數字政府政策制定提供參考，以更好地指導實踐。

一、研究設計

（一）樣本選擇

本文遵循以下原則在各市政府門戶網站進行政策篩選：（1）數字政府是數字中國的重要組成，在2017年10月數字中國被正式提出之后，數字政府就被廣泛運用到各地規劃實踐中，故本文將篩選開始時間界定為2017年10月，檢索時間為2024年1月26日；（2）標題包含“數字政府”“政務數據”“政務云”“政務信息化”等關鍵詞；（3）標題不含上述關鍵詞，但考慮到政府治理現代化、大數據應用等文件也包含數字政府相關內容，故從此類文件中提取有關數字政府的內容進行分析。最終得到11個地級市數字政府政策文本共70份。

（二）研究方法

本文采用文本計量法和文本挖掘法，針對外部結構如政策類型、發布主體等進行文本計量分析，對政策特征有全面了解［1］；通過文本挖掘自然語言技術提取政策文本內部特征，獲取其中隱含語義信息或概括性主題［2］。本文擬采用現在應用廣泛［3］的經典主題模型——LDA（Latent Dirichlet Allocation）模型進行政策文本無監督學習，從供給側出發，探討當前山西省各市數字政府建設的重點措施，發現山西省數字政府建設存在的問題，并嘗試提煉可能的解決對策。

二、山西省地級市數字政府政策分析

（一）描述統計分析

1.按政策類型分

總體來看，本文收集的政策文本共涉及9類政策，包括實施（工作、建設、推進）方案（34.3%）、管理（實施）辦法（22.9%）、規劃（20%）、實施細則（5.7%）、行動計劃（5.7%）、實施意見（4.3%）、通知（4.3%）、條例（1.4%）、規定（1.4%）。其中實施（工作、建設、推進）方案占比最高，這表明多數市政府對照中央和省級政策做出了具體安排。在70份文本中，只有大同市人大常委會通過了《大同市智慧城市促進條例》，條例屬法規性公文，該條例從智慧城建、智慧監管、智慧應急等對智慧政府治理進行明確規定，為數字政府建設提供法治保障。

2.按政策發布年份分

圖1顯示2020年（14份）、2021年（20份）、2022年（17份），這三年政策發布數量達到較高水平，占全部樣本的72.9%。2020年《山西省數字政府建設規劃（2020—2022年）》發布，從“五個一”總體架構、六大支撐體系、十大創新應用等對數字政府進行規劃，同年有9個市級政府出臺數字政府實施方案；2021年《山西省推進政務服務“跨省通辦”“全省通辦”實施方案》《山西省政務數據資源共享管理辦法》《山西省政務云管理辦法》《山西省“十四五”政府治理能力現代化規劃》發布，從政務服務互聯互通、政務數據共建共享、政務云管理與運維等數字化手段賦能政府治理能力現代化。2021至2022年，11個市級政府紛紛印發相關文件。在這三年間，山西省市級政府層面數字政府政策群已基本形成。

3.按政策發布行政區域分

通過統計數字政府政策發布部門所屬行政區域，發現發布數量最多的行政區域是陽泉（9份），其次是晉城（8份），太原、大同、晉中、呂梁、忻州均為816caf3581b8af43fbb9696b662f640c45c708c0475859807b5b4669bb8d825f7份，陽泉、晉城、太原、大同是山西省首批省級新型智慧城市試點市，尤其是陽泉，數字政府建設走在全省前列，其數字政府案例曾獲得“2022數字政府創新成果與實踐案例”［4］和“2023年度云計算和大數據優秀實踐案例”的國家級榮譽［5］。

（二）基于LDA主題模型的政策文本聚類分析

1.主題領域分析

本文運用Jieba進行分詞，并加載自定義詞、停用詞列表，自定義詞列表包括“APP”“互聯網+”“5G+”“數字××”“智慧××”等與數字政府密切相關的新詞語，停用詞列表包括不必要的字符、虛詞等無意義的但在文本中出現頻率高的詞語，以下是分詞后的詞頻統計結果（見表1）。

表1詞頻統計結果（前10位）

關鍵詞平臺管理服務數據共享詞頻1 5861 2981 2981 2831 227關鍵詞政務云應用政務服務數字政府政務

信息化詞頻934903776729659接著繪制詞云圖，直觀地反映出市級政府數字政府政策文本的重點。結合圖2和表1可知，詞頻最高的詞語為“平臺”“服務”“數據”“共享”“政務云”等，可以預測山西省市級政府數字政府建設更側重平臺構建、數據共享、政務服務辦理、政務云和政務信息化建設，同時數據安全、政府監管、大數據運用、技術保障等新興政策熱點也逐漸凸顯。

2.主題結構分析

（1）主題數目確定

在LDA主題建模時，本文采用計算一致性得分和展示可視化結果相結合的方式確定最優主題數目。一致性衡量同一主題下詞語間語義關聯性，一般來說，一致性得分越高，模型確定的主題數目質量越高［6］。調用Python的gensim庫進行模型訓練，并計算一致性得分（見圖3），主題數目為8時，一致性得分最高；可視化結果（見圖4）顯示主題數目為8時，各主題相互間較分散，分類效果較好。因此本文將主題確定為8個。

（2）LDA模型結果與分析

通過模型訓練得到8個主題及每個主題前10個高概率特征詞（見表2）。主題之間距離地圖顯示主題2、4存在重疊情況，但從LDA結果來看，兩個主題內容存在較大差別，8個主題確定合適。其中提升數字化治理能力、促進公共資源交易數字化、推行工程項目在線審批體現政府數字化履職能力體系的完善，構建政務云平臺、優化電子政務網絡表明市級政府對強化數字政府平臺支撐能力的關注，夯實網絡安全基礎、加強政務云安全防護闡明數字政府安全保障體系方面的內容，加大資金支持同樣是數字政府推進的重要保障措施。

表2LDA模型結果

主題標識特征詞提升數字化治理能力監管 治理 數字政府 決策 市政府 政府 技術 能力 產品 優化構建政務云平臺政務云 政務信息化 政務信息系統 評估 遷移 使用 安全 可靠 互聯網+ 立項夯實網絡安全基礎網絡安全 審核 安全 使用 申請 意見 保密 報告 規定 過程優化電子政務網絡維護 電子政務 開放 交換 目錄 外網 數據共享 涉密 共享 信息加大資金支持資金 預算 考核 內容 大數據 支持 數字政府 監督 運營 作用促進公共資源交易數字化市政務信息管理局 情況 交易 機構 公共資源 檢查 備案 計劃 政務數據 新模式加強政務云安全防護政務云 等級 定期 保護 培訓 程序 安全 5G 人才 學習推行工程項目在線審批建設項目 財政 加大 力度 工程 審批 專項 發展 企業 政務信息化①提升數字化治理能力

第一，智慧監管應用。將市場監管中商品交易、法人身份核驗、行政執法等數據信息匯聚在統一的監管云平臺，對接“雙隨機、一公開”監管平臺，實現跨層級、跨部門信息溝通；將社會治理中治安、交通、應急、基層治理等納入監管平臺，提高社會治理精細化水平；將政務服務中民生服務、政務大廳窗口、政務服務熱線專席等的監管納入統一平臺，實現數字惠民。第二，科學決策應用。以信息技術為支撐整合政務數據資源，建成主題信息資源庫，依托大數據指揮中心運營平臺為各級各部門提供決策分析服務。同時，建設“領導駕駛艙”，通過手機等終端為領導層、決策層提供全面實時的城市治理圖景，提升科學決策水平。

②構建政務云平臺

政務信息化項目建設和政務信息系統遷移是政務云平臺建設的重要步驟。第一，政務信息化項目建設。項目評估要本著“以效能為導向、以服務為中心”的原則，關注預算合理性、可行性、是否便于信息共享，鼓勵項目建設市場化。第二，政務信息系統遷移。依托“一朵云”構建“一系統”，遷移上云是政務信息系統平臺化的第一步。市直各部門非涉密系統原則上應遷移上云，根據本部門政務信息系統所需基礎環境、存儲等向政務云服務提供方提出需求，共同負責遷移上云工作、后續政務信息系統的運維和安全。

③夯實網絡安全基礎

在提高政務信息化水平的同時也要警惕網絡安全問題，即打造保障數字政府安全建設運行的“城墻”。第一，落實網絡安全工作責任制，定期開展網絡安全檢查；第二，嚴格執行國家網絡安全法律法規和技術標準，對新建項目進行網絡安全審核；第三，加強政務信息數據采集、共享、使用過程中的網絡安全保障，做好涉密數據保密工作；第四，提高網絡安全應急處置能力，網信辦、公安局等網絡安全相關部門要建立聯動機制。

④優化電子政務網絡

電子政務網絡是數字政府建設的網絡基礎設施，電子政務網絡在21世紀初由原先的以辦公自動化和專業信息化工程為主的政務內網轉變為政務內網和外網構成的統一電子政務網絡［7］。第一，對電子政務外網提速擴容升級改造，實現從市縣到村的全覆蓋，并完成IPV6升級改造；第二，推動業務專網對接政務外網，整合非涉密業務專網以實現“一張網”扁平化管理和“一網通辦”；第三，依托電子政務外網搭建政務信息資源數據共享開放交換平臺，并編制共享目錄；第四，建立電子政務網絡安全保障機制，尤其是內網涉密信息保護要遵循相關要求和規范。

⑤加大資金支持

數字政府建設對于資金、技術和知識的需求大，因此必須有雄厚的資金支持。第一，設立多渠道投入的專項資金，政府補貼、社會資本、金融資本共同培育項目；第二，規范經費預算編制，完善項目快速迭代資金審核程序；第三，建立資金和項目統籌管理制度，從產出、服務對象滿意度等方面考核評估項目，并將考核績效與資金分配掛鉤；第四，加強審計監督，保障資金使用真實、合法、高效益。

⑥促進公共資源交易數字化

整合統一的公共資源交易數字化平臺解決了政府同體監督問題，使市場配置成為公共資源交易的主導方式［8］。公共資源交易平臺已成為山西省各市政府的主要特色應用之一。第一，推進一體化平臺建設，提高以市場方式配置項目的整合率，構建集服務、交易、監管功能為一體的統一平臺；第二，推行公共資源交易資源共享、“一網通辦”、全流程數字化運行；第三，開展交易大數據分析與挖掘，構建企業畫像，為經濟決策提供參考；第四，完善交易制度體系，制定統一規則、標準以及公平競爭審查制度。

⑦加強政務云安全防護

政務云平臺在承載政務應用的同時承載了大量民生數據，平臺安全是數字政府核心的默認安全［7］。第一，加大國家云計算服務安全評估力度，政務云服務提供方要日常監測和定期評估；第二，落實國家網絡安全等級保護制度，做好接入安全管理，還要防止云平臺數據泄露；第三，加強政務云使用部門信息安全培訓工作，制定應急預案，參與應急演練；第四，遵守國家密碼管理規定，開展密碼安全性評估。

⑧推行工程項目在線審批

工程項目在線審批是工程建設項目審批制度改革的重要體現，也是政府“放管服”改革、營造良好營商環境的重要舉措。第一，將工程項目審批工作機制納入在線審批監管系統，推進業務協同，壓縮審批時間，精簡審批環節；第二，編制工程建設項目標準化網上辦事指南，實現“一套標準”；第三，推行省市縣三級在線審批功能，實現信息共享、聯合驗收。

三、結論與局限性

通過對山西省市級層面70份數字政府政策文本的文本計量和文本挖掘，發現其政策供給有如下特征：

第一，法律保障不足。政策發布類型以地方工作文件如實施方案、管理規范為主，缺乏法律約束，數字政府建設中涉及的數據共享開放、網絡安全等尚無專門法律規制，這與省級層面法規性條文較少有一定聯系。山西省尚無制定針對數字政府的地方性法規，只有在《山西省大數據發展應用促進條例》《山西省數字經濟促進條例》中對政務數據共享交換、政府治理數字化有所提及。因此還需從省市層面共同加強法律保障，以應對數據泄露、信息偽造風險。

第二，試點城市示范作用不明顯。從政策發布區域看，各市政策文本存在較高趨同性，與省級文本相似性較高。雖然陽泉、晉城、太原、大同是山西省首批省級新型智慧城市試點市，但示范作用不明顯，市際間政策學習、擴散較不明顯。因此各市要挖掘地方特色實現政策創新，并要加快推進試點市數字政府建設，發揮“先進生”作用，為其他市提供經驗借鑒。

第三，政策供給領域不均衡。各市政策文本關注基礎設施如云、網、系統建設以及數據服務、資金支持等直接資源供給，但法規約束、鼓勵社會力量參與等為數字政府營造良好發展環境的政策偏少。因此要平衡政策供給領域，適當減少供給型政策工具，增加法規約束、促進多主體參與等環境型政策工具以及探索示范項目經驗的需求型政策工具。

本文尚存在一定局限性，缺乏對整體政策動態分析與中央政策縱向對比分析，影響政策主題趨勢變化的把握。另外，在總結各政策主題時，還可結合更多專業文獻以提高科學性。未來將圍繞上述不足展開進一步研究。

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作者簡介：雷丹玉（1994—），女，漢族，山西長治人，單位為太原學院，研究方向為基層治理、數字治理。

（責任編輯：趙良）