農村不動產登記形式研究

摘 要：《江蘇省不動產登記條例》對農村不動產登記形式雖有調整，但對宅基地使用權繼承缺乏具體政策指導文件，導致糾紛產生。基于此，以常州市市農村不動產登記為研究切入口，建議登記形式由按人登記轉改為按戶登記，權利人一項在戶主后增加“戶”字，僅在不動產登記簿上記載戶內成員，不動產權證書上載明“戶內成員認定以農業農村部門認定為準”即可。

關鍵詞：農村不動產登記；集體經濟組織；按戶登記

中圖分類號：D923.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）16-0012-04

依據《江蘇省不動產登記條例》（2019年5月1日開始施行）（以下簡稱《省條例》）與自然資源部《關于加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》（自然資發〔2020〕84號）等相關法律及文件精神，江蘇省地級市在部、省的指導與要求下，近幾年開啟了農村不動產確權登記工作，基本上實現了“應登盡登”與“應發盡發”的目標。開展農房確權登記發證工作前，常州市農村宅基地與房屋都是只登記到個人，按照《省條例》及相關文件的規定，農房登記規則由按人登記改為以戶為單位進行登記。但目前部、省在登記規則方面僅有少量原則性的規定，未出臺具體操作層面的細化規定，且一些規范性文件與政策內容互斥，給登記機關開展業務帶來困難。因此，本文以常州市為例，對農村不動產登記形式進行歸納梳理、研究提煉問題，提出切實可行的解決方案和預防措施，從而進一步提升農村不動產登記業務水平，規范登記操作，并補足農房登記中的政策短板，以期從源頭減少爭議發生。

《省條例》實施前，農村不動產登記形式為按人登記，即由戶主或家庭成員代表申請宅基地，權利人即持證人在不動產登記簿與不動產權證書上只記載姓名，且權屬來源材料上不備注其他家庭成員姓名。農村不動產登記形式按人登記改為按戶登記具體有兩處變化：一是不動產登記簿與不動產權證書上權利人記載處修改為“姓名（戶）”。二是按戶登記在權屬來源材料的附記欄中增加備注其他家庭成員的姓名，這是按人登記所不具備的。以上兩處變化的合理性需要探討。

一、常州市不動產登記中權利人的記載形式厘清

常州市宅基地使用權和房屋所有權在過去的30年中一直處于分散登記的管理狀態，土地和房屋登記部門職責交叉，違背了“房”“地”的統一性和不可分割性，登記機構的不統一不可避免地造成了權利主體的不一致。現在實行房地一體統一登記后，《關于印發〈常州市農村不動產登記歷史遺留問題的處理意見〉的通知》（常自然資規發〔2020〕182 號）中已經明確，登記的權利主體原則上為本集體經濟組織成員，若符合相關條件也可為非集體經濟組織成員。但現有法律法規對宅基地權利人的記載形式并無明確規定。實踐中主要有三種做法：一是記載全部權利人。二是只記載戶主或家庭成員代表姓名。從各地實踐來看這是普遍做法，如浙江省、湖南省、天津市與湖北省武漢市和襄陽市[1]還有福建省[2]，這也是常州市之前的做法。三是記載戶主或家庭成員代表姓名+“戶”，如上海市與常州市現在的做法。下面逐一分析。

《淺析不動產登記中宅基地權利主體的認定——以上海市為例》（陳永鑑）一文認為第一種做法屬于記載到人（按人登記），優點是權屬明晰，有利于保護權益，同時有利于掌握重復審批、一戶多宅等情況，不足是隨著權利人的變動，登記機構的工作量也相應增加。其次認為第二種與第三種做法本質上是一樣的，均為按戶登記，因為都是從家庭戶的角度出發，權利人指向整個農戶家庭，從戶內家庭成員中推選代表來向登記機關申請登記，區別僅僅在于是否通過字面增加“戶”字來進一步避免權屬糾紛。同時認為記載到戶之優點是與宅基地審批以戶為單位相一致，操作比較簡便，不足是“戶”并不是法律意義上的權利主體，而且隨著戶內成員的頻繁變動，登記信息的現實性也較差。但最終還是從“一戶一宅”原則與上海市以往發證情況考慮選擇支持第三種做法。

還有另外一種思考是直接從文義解釋的角度切入，將第一種做法與第二種登記做法歸為按人登記，第三種做法歸為按戶登記。然后從宅基地使用權主體來分析登記記載形式。房地一體中房屋的權利主體為自然人是公認的，但因為是先申請宅基地獲得批準后才進行房屋及附屬設施建造的，所以知曉房屋的權利主體并不能確定房地一體不動產登記的權利主體，而是要確定宅基地使用權的主體后才能明晰不動產統一登記的權利主體。有觀點提出，宅基地是以農村村民戶為審批對象的，因此，宅基地權利主體應當為農村村民戶。如果記載到自然人，則容易引發家庭矛盾且不符合宅基地審批和管理的實際需要，所以建議在不動產權屬證書權利人一欄記載為“戶主姓名+（戶）”[1]。與之相左的觀點提出，應考慮將宅基地權利主體由“戶”確定為“人”，理由是過去以“戶”為單位認定宅基地權利主體的社會背景已經不復存在[3]。

以上討論中存在兩個爭議。關鍵一：權屬來源材料權利人一項中只記載戶主姓名屬于按人登記還是按戶登記。筆者以為，該種記載屬于按人登記，雖也是從家庭戶中推選出來的代表，但是在登記簿與不動產登記證書上顯示的效果即為自然人，不附加“戶”字容易帶來的誤解是由戶主或代表可獨占宅基地使用權，由此侵犯其他家庭成員對宅基地使用權與房屋所有權的利益。雖然按人登記只記載戶主或者家庭成員代表之姓名，但是其本質上仍是代表整個家庭進行宅基地使用權的申請，現在在權利人一項增加“戶”字，通過明文形式更加清晰宅基地使用權的申請是以戶為單位進行的，宅基地的審批也是在符合當地房屋所有權及宅基地使用權面積的標準上覆蓋整個家庭成員的權益。

關鍵二：不動產統一登記中宅基地使用權主體是否應記載為戶。筆者以為其權利主體均為村民之自然人，只不過申請宅基地時的表現形式是以戶為單位，由戶主或家庭成員代表提出而已，這種表現形式并不能決定主體的確定。同時，與之對應的是雖然宅基地使用權的主體是村民個人，但是仍然可以按戶登記。本質上按人登記與按戶登記都是家庭以戶為單位提出申請時宅基地使用權的受益人涉及于戶內所有家庭成員。登記到戶更加符合工作實際且利于推進登記工作，有利于保護農民權益。雖然戶本身并不是法律規定的民事主體，而且由于戶本身是一個模糊的概念，戶內成員會因為分戶、婚姻、出生、死亡以及參加工作離開農村等原因不斷變化，會導致權利指向不明確，但是記載到戶有以下幾點優勢：一是審批和管理是以戶為單位，以戶為單位進行登記符合申請邏輯；二是關于宅基地與成員身份的關聯問題法律尚未有明確規定，宅基地使用權與房屋所有權調整的法律規范也不一致，登記為戶有利于緩解矛盾，即戶內人員結構的變化所導致的權利關系通過其他途徑解決，登記只明確權利范圍并指向一個特定的戶，既能解決登記問題又可以減少登記機關與申請主體之間的矛盾與分歧。因此，權利主體應記載為“戶主或家庭成員代表姓名”+“戶”。

二、不動產權證書是否應記載不動產共有人

（一）不動產登記簿與證書附記欄中附記的“戶內成員”是否為不動產共有人

根據《省條例》第46條之規定，常州市在本輪農房登記中優先引導農戶按戶登記，由戶內全體成員確定推舉一位成員申請不動產登記，并記載于權利人欄，而其他戶內成員記載于附記欄。但是，根據《國土部關于啟用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》（國土資發【2015】25號）附件2證書填寫說明第五項和第十五項的要求，“附記，記載設定抵押權、地役權、查封權等權利限制或提示事項以及其他需要登記的事項。”“宅基地、家庭承包方式取得的承包土地等共有不動產，權利人填寫戶主姓名，其余權利人在‘權利其他狀況’欄記載。”因為存在記載欄目（附記欄、權利其他狀況欄）和記載名稱（戶內成員、家庭成員）的不同，故在不動產登記簿與不動產權證書中附記欄附記的“戶內成員”是否為《省條例》所規定的作為不動產共有人。

首先，常州市在進行集中登記的政策宣講以及申請登記時，戶內成員均作為共有人進行申請，有個別愿意放棄權利的，均以放棄權利申明書的形式予以明示。因此，戶內成員作為共有人申請登記的意思表示明確，且家庭內部意見一致，依申請將他們均登記為共有人符合尊重村民意思自治的原則。其次，記載的欄目不同并不能實質性地影響權利。國土部的證書填寫說明是對登記部門的要求，不能因填寫欄目不對而影響權利人的實體權利。因此，在附記欄附記的“戶內成員”應當為《省條例》所規定的不動產共有人。同時，建議盡快規范記載名稱、調整記載欄目，避免造成歧義與誤解。

另外，還須注意的是，記載于登記簿的戶內成員是不動產共有人，但不等于所有的戶內成員都必然是不動產共有人。自愿放棄權利與讓渡權利的，只要程序合法、內容合法，均屬于意思自治范圍。

（二）不動產權證書記載不動產共有人的積極評價

按戶登記在權屬來源材料的附記欄中增加備注其他家庭成員的姓名，這是按人登記所不具備的。此舉是為給其他家庭成員更好提供宅基地使用權益保障。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）物權編第216條規定，不動產登記簿是物權歸屬和內容的依據，主要在于登記生效是我國物權變動的原則。在此基礎上，一般認為不動產登記簿具有公信力與權威性，可以作為權源證明材料證明權利人所享有的不動產物權。但不動產登記簿的效力是可以被推翻的，《物權法解釋（一）》第2條對此已作出規定。《民法典》物權編第217條也明確規定不動產權證書是可以作為權利證明的。宅基地使用權經審批而產生，登記既不是宅基地使用權的生效要件，也不是對抗要件。宅基地使用權和土地承包經營權頒證屬于行政法意義上的行政確權，不同于不動產物權的設立要件[4]，所以不能僅僅依據登記而認為只有戶主才是權利人。既如此，在不動產登記簿與不動產權證書的附記欄上增加其他戶內權利人的姓名就具備正當性與應然性。如果未在不動產登記簿與不動產權證書上明確其他家庭成員姓名，伴隨家庭變動、人員增減等情況，往往難以直接且準確確定其他宅基地使用權人。因此，改為在不動產登記簿與不動產權證書上附記欄備注姓名更有利于維護戶內家庭成員的宅基地使用權利益。

（三）不動產權證書記載不動產共有人的消極評價

為了保障其全部家庭成員的利益，避免拆遷補償、分家析產等爭議發生時戶主以其他成員未在不動產權證上為瑕疵不作補償，故將登記形式由按原來的按人登記改為按戶登記。但是也引發了一些問題的發生。常州市在進行房地一體農房不動產登記時，市局以專報形式進行業務指導，但專報是以完成江蘇省自然資源廳考核任務，推進工作、簡化流程為主，沒有相關法律支撐。以“戶”登記的特殊性，沒有實際操作的登記細則，也沒有可參考的案例，整體都是在辦證中導致問題出現，主要矛盾集中于以下幾個方面。

1.戶內成員具有較大的變動性

當戶內家庭成員去世或家庭成員因婚嫁外地、讀書求學、征兵入伍變為非本集體經濟組織成員，由于分戶情況離開原家庭戶時，這些原戶內成員的名字就須在（原）不動產權證書上進行相應刪減；當成立一個新家庭戶，或戶內成員娶妻且該女子已將宅基地使用權在原村集體經濟組織注銷，或戶內有新生兒出生時，都需在新家庭的不動產權證書上增加其姓名[5]。現實中此類情形頻仍不息，導致不動產權證書上的備注家庭成員情況具有較大的變動性，不利于宅基地使用權人的權利固定與自身權益維護。

2.增加變更登記的工作量和成本

常州市將農村宅基地使用權及房屋所有權登記業務類型規定為首次登記、變更登記與轉移登記，已辦理過房屋登記和土地登記，且不發生戶外成員繼承的，按照“戶”的變動，辦理變更登記。因戶內家庭成員存在較多的變動性，就會致使較多權利人需去不動產登記機構申請宅基地使用權證書的變更登記。農村不動產登記是對宅基地、房屋和其他與宅基地有關的財產、權利的登記管理，不動產權證書屬于不動產登記的主要材料，其管理應具有較強穩定性的特點，不動產權證書情況變動頻繁不僅與其應具有的穩定性特點不一致，而且情形增多會給工作人員帶來較多的工作量，工作過程中又必須遵循嚴謹和規范的操作流程標準，這又進一步加大了工作人員的操作難度，占用登記窗口工作人員較多時間與精力成本。

3.帶來相應的信訪和涉訴風險

登記機構進行宅基地戶內家庭成員的變更工作屬實重要，因其中還牽扯或影響到戶內其他成員的利益，如繼承糾紛或宅基地使用權益成員份額爭議。對于政策本身及變化，村民不一定能夠進行法律規范層面的理解與政策變化背后的利益考量。比如，戶主會認為將其余家庭成員登記于權利證書會侵犯其權利，還會有關于宅基地使用的占有、使用所占份額的爭議與沖突，都會引起相應的信訪和涉訴風險。

據統計，2022年常州市不動產登記交易中心收到行政訴訟案件共11起，其中，涉農登記案件3起，集體土地所有權案件3起，農村不動產登記案件占比54.5%；常州市不動產登記交易中心共收到行政復議案件2起，涉農案件1起，占比50%。截至2023年上半年，常州市不動產登記交易中心已收到訴訟案件5起，涉農案件占比40%。涉農案件給常州市不動產登記交易中心帶來的訴訟已占總體訴訟量的50%以上。當農房涉及拆遷、繼承或房地權利人不一致等問題時，信訪量、訴訟量明顯增加。比如，在趙某華訴常州市自然資源和規劃局房屋所有權登記一案中，原告趙某華之坐落在常州市武進區丁堰鎮某村19號的房屋，原登記系與第三人宋某良（原告之子）共同擁有，后經宋耀亮申請，增加了范惠娟（原告之兒媳）、宋夢婷（原告之孫女）作為共有人。原告認為，該行為侵害了其合法權益，請求撤銷變更登記增加兒媳與孫女作為共有人的行為。原告混淆了國有土地上房屋登記和宅基地上房屋登記的區別。國有土地上房屋權利人一般以相關權證登記為準，但宅基地及房屋的權利人是一個農村家庭的全體成員，而非僅限于登記在權利證書上的個人。家庭成員可因添丁而增加，也可因死亡或分戶而減少，因此，宅基地和宅基地上房屋權利人的范圍會發生相應的變化。一審法院經審理認為，根據《省條例》第46條之規定，范某娟、宋某婷為該戶的家庭成員，享有登記在不動產登記簿中的權利，且新頒發的不動產權證中載明該戶房屋的權利人為“宋某良（戶）”，戶內成員仍然包含原告，并未侵犯原告的合法權益。

此外，繼承業務時在登記形式上既有按人登記又有按戶登記，具體為：繼承人有戶內、戶外家庭成員的，按“人”登記；繼承人都是戶內成員的，可以選擇按“戶”登記。實際上這種并軌制的登記形式不利于登記成果的連續性與穩定性，還會給登記工作的開展帶來挑戰，給工作人員與申請登記的村民造成緊張的沖突關系。當家庭成員均為戶內人員時，登記中心引導按戶進行登記，全部家庭成員均記錄在不動產證書上。當家庭成員有戶外人員且堅持登記備注時則按人登記，此時不動產權證書上只有戶主一人，其他家庭成員并不顯現。但需要考慮的是，若按照規定一開始采取按戶登記，之后家庭成員因讀書、征兵入伍等原因出現戶外人員時，如何從按戶登記過渡為按人登記。當此情況循環反復發生，有的家庭成員雖始終為本集體經濟組織成員，在按戶登記時顯名于不動產權證書上，按人登記書時在不動產權證書上又不顯現，后假如又因該非集體經濟組織成員去世、全部家庭成員恢復至均為戶內成員時，則按人登記是否又要回歸到按戶登記？形式上存在的選擇性也意味著結果的多樣化。此種不連貫性與不確定性不僅增加了登記交易中心的工作量，而且也并未對村民的宅基地使用權利益進行預期的保護，尤其是本集體經濟組織成員在不動產權證書上的簽名存在不確定性，容易引起爭議與矛盾，所以建議以后在日常登記過程中也進行調整。

（四）不動產權證書不需要記載不動產共有人

《省條例》第49條也只是規定可以將不動產共有人的家庭成員登記在不動產登記簿中，并無明確規定也需一并登記于不動產權證書上。常州市在進行房地一體農房不動產登記時在此基礎上還增加了一項，即須在不動產權證書附記欄中備注家庭成員的姓名，這就導致不動產權證書的成員變動情況既頻繁又瑣碎，進而致使窗口工作人員的勞動量激增，同時還容易引發相應的信訪與涉訴風險。若僅在不動產權證上只寫明戶主而不附注戶內成員信息，在保障農村村民宅基地使用權利益的基礎上又不存在因人員變更需頻繁換證的情況，則并不會有此類問題的困擾。

不動產登記簿與不動產權證書都具有證明效力，但是不動產登記簿的效力是要強于不動產證書的。不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據，不動產權證書是權利人享有不動產物權的證明。其一，證書記載的事項應當與登記簿一致，若有不一致的，除有證據證明登記簿有錯誤的，均應以登記簿為準。其二，登記簿是不動產登記的核心載體，由登記機構管理。證書是權利人享有權利的法定憑證，由權利人持有，其作用僅僅在于證明某一法律事實或法律行為曾經發生，證書的有無和記載的內容不能直接決定實體法律關系，不動產權證書的證明力是低于不動產登記簿的。因此，通過對常州市農村不動產登記形式的矛盾分析，建議在未來的發、換證過程中逐步從記載所有戶內成員變為僅在不動產登記簿中記載戶內成員。不在不動產權證上附注全體戶內成員并不違反《省條例》的規定，《省條例》第46條只規定家庭成員作為不動產共有人的應登記在不動產登記簿中，并未明文規定家庭成員一定要登記在不動產權證上。

三、結束語

房地一體農村不動產登記形式由按人登記轉改為按戶登記后，權利人一項中在戶主后增加“戶”字，僅在不動產登記簿上記載戶內成員，不動產權證書上載明“戶內成員認定以農業農村部門認定為準”即可。此外，建議借鑒先進地區做法，加強數據共建共治共享，利用農業農村部門已建立的農戶數據庫數據，輔助農村房地一體不動產登記。在未來的發、換證中將其作為認定戶內成員的依據，并在不動產權屬證書附記欄上載明“戶內成員認定以農業農村部門認定為準”。

參考文獻：

[1] 張一唯.上海市宅基地現狀及確權登記政策研究[J].上海房地，2022（6）：13-15.

[2] 陳永鑑.淺析不動產登記中宅基地權利主體的認定：以上海市為例[J].國土資源情報，2015（9）：53.

[3] 張鵬，張超宇.我國宅基地制度改革的理念更新[J].中國社會科學報，2022（7）.

[4] 石冠彬.土地承包經營權設立要件的理論與實證研究[J].社會科學，2016（11）.

[5] 陳廣華，李鳳興.三權分置下外嫁女宅基地使用權繼承問題研究[J].江蘇農業科學，2020（6）：284.

[責任編輯 柯 黎]