高校財會監督體系及協同機制構建研究

摘 要：《關于進一步加強財會監督工作的意見》發布以來，財會監督成為財會領域新的關注熱點。財會監督在新的歷史條件下被重新定義，并賦予了新的內涵與使命。因此，對于高校財會監督如何適應新的形勢，打破原有會計監督舊格局，形成新的監督力量，通過分析當前高校財會監督的現狀，認為高校應組建獨立的財會監督機構，并賦予專門的職責和獨立的地位，同時借助其他監督力量，構建貫通協調的工作機制，提高財會監督效能。

關鍵詞：財會監督；貫通協調；監督合力；機制

中圖分類號：F275 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）16-0084-04

引言

2020年1月13日，習近平總書記在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話時強調，“要以黨內監督為主導，推動人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督、群眾監督、輿論監督有機貫通、相互協調。”[1]這是財會監督首次以最高規格被提升到國家監督體系的重要組成部分，成為全面從嚴治黨、反腐倡廉的重要手段。為了貫徹習近平總書記的重要指示精神，2023年2月15日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），在業內引起了強烈反響。自此“財會監督”在新的時代背景下，被再次重新定義，并賦予了新的內涵和使命。

高校承擔著為黨育人、為國育才的重要使命，掌握著數以億計的國有資產和教育經費，是財會監督的重要陣地之一。高校認真貫徹《意見》精神，構建具有高校特點的財會監督體系和貫通協調的監督機制，提高財會監督效能，是高校實現治理體系和治理能力現代化的重要體現。

一、財會監督相關問題述評

財會監督并非自今日始。自從現代會計形成以來，“監督”便是會計的基本職能之一。傳統的會計監督與現在的財會監督是一種什么關系？財會監督與財會部門、財會監督與內部控制、財會監督與其他監督力量又是什么關系？這些是我們正確認識財會監督，從而構建財會監督體系，提升財會監督效能必須首先厘清的問題。

（一）財會監督與會計監督

什么是財會監督？《意見》一開始就明確提出，“財會監督是依法依規對國家機關、企事業單位、其他組織和個人的財政、財務、會計活動實施的監督。”可見，財會監督從層次來講，上至國家層面，下到具體經濟組織，實現了經濟組織的全覆蓋；從對象和內容來講，包括財政、財務、會計活動。而傳統的會計監督一般限于單位內部，是由會計機構在會計核算過程中對單位內部經濟活動進行的監督。顯然，從監督的層次和對象上來看，財會監督已大大超越了原先廣為熟悉的會計監督的范疇，財經政策、經濟活動、財務資產、會計行為均是財會監督的重要內容，因此，財會監督不能視同于原先的會計監督。

（二）財會監督與財會部門

財會監督在單位是由財會部門擔任還是需要單獨設置機構？《意見》在第七條中指出，“單位內部應明確承擔財會監督職責的機構或人員，負責本單位經濟業務、財會行為和會計資料的日常監督檢查。”可見，《意見》并未明確單位財務部門就是單位內部財會監督的機構。對此，學者們持有不同的意見。袁敏（2023）認為，“單位內部應明確承擔財會監督職責的機構或人員，企業需要思考在傳統的單位負責人、財會部門之外，是否以及如何設立專門的財會監督部門并配備相應的人才，通過制度明確各自的職責權限。”[2]而汪志傳、李娜（2022）認為，“財會監督無須設立專門的監督機構。”[3]基于當下財會監督承擔新的歷史使命、履行新的職責考慮，傳統會計監督已無法替代現今的財會監督，因此，本文也主張在單位內應設置專門的財會監督機構，專門履行財會監督職責。

（三）財會監督與內部控制

早在財會監督提出前，內部控制作為風險防控的重要手段，就已成為企事業單位風險管理中一個經久不衰的話題。財會監督以維護經濟秩序、保障國家和單位利益為目的，內部控制則以規范工作流程、防范管理風險為目標，應該說兩者在總體目標上不謀而合。但財會監督立意更高、觸角更廣，內部控制聚焦制度和流程，注重操作，是財會監督有效手段，是財會監督題中應有之義。因此，財會監督需要良好的內部控制作為保障，但不等效于內部控制，相反，內部控制本身也是財會監督的對象。

（四）財會監督與單位其他監督力量

財會監督并不是孤軍奮戰，而是與其他監督力量協同作戰。特別在高校一類的行政事業單位，除了財會監督，還有內部審計、紀檢監察等其他監督力量一同形成了單位的監督體系。它們絕不是互相替代的關系，也不是厚此薄彼的關系，而應該是各謀其位、各司其職，相互協同、相互補位，共同形成監督合力。

二、當前高校財會監督的現狀

當前高校財會監督基本維持在原有的格局中，主要以會計監督代替財會監督負責學校日常事后的經濟事務監督，而審計監督、紀檢監察等其他監督力量主要履行不定期的專項監督，各種監督力量各司其職。但貫通協調能力較差，可以說，符合《意見》要求的真正財會監督體系和監督機制尚未形成。

（一）會計監督力不從心

目前高校大都建立了一支數量相對充足、專業較為扎實的財會隊伍構成的財會機構，除了要完成學校繁重的會計核算任務外，還要履行日常會計監督任務。另一方面，高校的財會機構除了要履行校內監督任務外，還要承接校外監督部門對學校開展的各類經濟監督工作。而校外監督發現的問題又大都落實到校內財務部門，且其整改的力度、難度及緊迫性都是前所未有的，于是，財會部門的部分精力經常牽制在外部監督檢查的應對中，而落實到日常內部會計監督方面的精力就顯得捉襟見肘了。再者，隨著當前事業單位財務會計制度改革的不斷深入，如近年來推進的內部控制、預算績效、管理會計、成本核算等改革工作往往毫無懸念地落到財會部門頭上，導致財會部門的精力出現嚴重透支，會計監督疲于應付，監督效能不容樂觀。

（二）“一把手”工程難奏其效

“一把手”工程，顧名思義就是由單位的主要領導人對某項工作負總責，目的是有效推進某項工作。近年來，“一把手”工程在高校的經濟領域屢見不鮮，如高校的會計工作、財務管理工作、內部控制建設、財會監督等。但是，高校的“一把手”并不一定具備財經專業背景，往往存在先天的專業隔閡，加上“一把手”大都傾向于“目標導向”“任務導向”，不太愿意花更多的精力投入所謂的“一把手”工程，實踐中往往簡單地將相應工作直接“下放”給財務部門，以至于讓財務部門無所適從。近年來高校大都由財務部門承擔內部控制牽頭人的角色就是一個最好例證。而缺少“一把手”親自發動、親自推動、親自指導、親自督促，好多工作會出現虎頭蛇尾，甚至形式大于內容等現象。

（三）內部控制重建設、輕評估

高校的內部控制經過十多年的探索，無論是自建還是第三方代建，目前大都已基本形成制度框架和工作流程，為高校的日常運行乃至風險防控帶來了基礎保障作用。但隨著工作重心的轉變、業務的不斷拓展，內部控制初建時帶來的“制度紅利”在逐漸衰減，制度摩擦日益顯現，因業務調整和拓展帶來內控不適應也開始顯現，各種風險隱患正在積聚，內部控制亟需進行調整和完善。但這種及時修復的能力已沒有建設初期那樣突出，結果是更多的壓力向學校財務部門集中。因此，內部控制除了啟動、搭建框架外，還需要定期開展評估，研判風險，查找缺陷，從而對內部控制進行動態調整，保證內部控制一貫的生命力，所謂“內部控制建設一直在路上”。高校目前這種風險評估、及時調整的反應NGOovy0J18PRiDagfFnoQQ==能力無論從組織方面還是技術方面都有待提高。

（四）各種監督力量協同性差

除了高校的會計監督，還有內部審計、紀檢監察等力量共同組成了高校的監督體系。目前這些監督力量較為分散，貫通協調能力不盡如人意。首先，組織條線分割。高校財務部門開展的會計監督歸學校行政體系，而內審與紀檢監察一般隸屬黨委體系，還可能分別隸屬不同的分管領導。其次，分工不同。高校財務部門除了要承擔日常會計監督工作，還要負責對接校外各種審計檢查及隨后大部分問題的整改，內審機構一般不定期實施校內經濟責任審計及其他專項審計，而紀檢一般負責重大經濟問題舉報線索的查處及對校內黨員干部的日常監督。這些監督平時各行其道、各司其職，交集較少、溝通較少，難以形成監督合力，不利于學校綜合監督效能的提升。

三、高校財會監督體系及協同機制的構建

要做好高校的財會監督工作，就必須構建健全的具有高校特點的財會監督體系，形成全方位、立體化、多層次的財會監督網絡，打通與其他監督力量之間的壁壘，實現優勢互補、聯合作戰，形成貫通協調的工作機制。

（一）建立獨立的財會監督機構

強有力的財會監督需要強有力的組織保證。鑒于財會監督已被賦予新的內涵和新的歷史使命，所以必須打破會計監督的傳統格局，獨立設置財會監督機構，在學校校長的統一領導下總攬高校財會監督工作的全局。財會監督機構從組織上保持與財會部門和其他監督機構的平行關系，工作直接對校長負責。獨立的財會監督機構可以集中精力抓好財會監督工作，不被其他業務所分心，不受自身利益所羈絆；可以統籌學校經濟領域的財會監督工作，并對會計監督實施再監督。統一負責對接外審和檢查，統一督促各部門經濟層面問題的整改，避免財務部門重蹈內控牽頭人的覆轍，出現力不從心、“小馬拉大車”等統籌協調能力不足的尷尬局面。當然，財會監督機構是一個高度專業化的監督部門，必須配備有財會、審計或經濟管理專業背景、有專業勝任能力的成員，從節約人力資源成本考慮，學校可以從財務部門、內審部門和紀檢部門抽調相關人員組建財會監督團隊。

（二）夯實財會監督的“一把手”工程

本次《意見》中第七條明確提出，“各單位主要負責人是本單位財會監督工作第一責任人，對本單位財會工作和財會資料的真實性、完整性負責。”因此，財會監督又是一個“一把手”工程。國家從頂層設計的高度明確提出財會監督是“一把手”工程，這不僅體現國家對財會監督工作的高度重視，而且是將財會監督具體落實到單位的一個重要舉措，切不能把“一把手”工程看成是一個政治標簽和一句時髦用語。我們不難看到，在一個單位，領導人重視不重視、領導是否親自抓，都直接影響某項工作的成效。因此，高校的校長應承擔起財會監督第一責任人的職責，必須親自部署、親自發動、親自協調、親自督促，扭轉將財會監督僅僅看成是財務部門的事而一推了之的簡單工作做法，而應將財會監督作為推進黨風廉政建設、完善學校治理體系、提升治理能力的重要內容。要將財會監督機構的設置納入學校總體組織架構的設計中，把財會監督的重大事項列入學校“三重一大”議事清單中，把財會監督的相關制度補充完善到學校的制度體系中，把財會監督的工作成效列入學校各級領導和部門的考核指標中。唯有如此，財會監督才不會停留在會計監督層面上，才能發揮財會監督應有的成效。

（三）以會計監督為核心，實現財會監督在學校經濟領域的全覆蓋

高校財會監督內容是什么？高校財會監督在國家監督體系中屬單位內部監督層面，《意見》中第七條明確指出，“各單位要加強對本單位經濟業務、財務管理、會計行為的日常監督。”因此，高校財會監督重心應落實到以下幾個方面。

1.堅守會計監督的主陣地

在財會監督中，會計監督依然居于舉足輕重的地位。會計監督以《中華人民共和國會計法》作為其強大的法律武器，依托會計核算和學校資金樞紐地位，覆蓋大部分經濟活動;以財會部門配備的現有監督力量，有充分的組織保障，有成熟的監督手段，可以對經濟活動出現的日常風險進行有效攔截，對經濟活動實行一定程度糾偏，可以最大限度保證內部控制的有效執行。所以，高校仍然要將會計監督作為財會監督的主陣地，不必另起爐灶。但是會計監督有它發現問題的滯后性、業財融合不夠帶來的信息不對稱性、因約束力不夠帶來問題的反彈性，以及因核算及其他事務性任務過于龐雜帶來精力牽制等造成的局限性，所以，會計監督盡管重要，但并不能替代財會監督，更何況會計監督本身也需要財會監督的再監督。

2.參與重大經濟活動的決策和實施

為了克服傳統會計監督與業務的相對脫節帶來的信息不對稱的局限，財會監督必須跳出會計監督的固有藩籬，從業務的后臺向業務的前臺拓展，從事后監督延伸到事中和事前監督，把問題和風險扼殺在萌芽狀態。在高校把握事前、事中監督主要應做好如下工作。

（1）參與重大經濟事項的決策。在學校進行重大經濟事項的決策時，應聽取財會監督部門的意見，以避免決策失誤。

（2）參與重大項目的論證和實施。在學校重大項目的論證、立項、招投標、合同簽訂、大額資金支付、重大資產驗收等項目組織實施過程中，財會監督部門必須全程參與，以便發現問題及時糾偏。

（3）參與重大經濟政策的出臺。參與學校重大經濟政策的制定、發布及監督實施。高校的重大經濟政策必須隨著國家政策的調整和環境的改變及時修訂和補充。以往財經政策的制定一般落實到財會部門，但學校對新的政策和制度往往缺乏專業性論證，造成出臺政策與制度質量并不高。而財會監督部門正好填補這個空白，應充當學校重大經濟政策和制度設計的顧問。

3.參與內部控制的評價和執行監督

內部控制是財會監督內嵌式制度工具。唐大鵬等（2021）認為，“應以內部控制制度構建財會監督的確定性規則。”[4]當前高校內部控制雖然完成了框架搭建，但在實際運行中還存在需要不斷完善的空間，以往這種修復的動力往往來自外部監督力量，缺乏自我調整的機制，而財會部門在許多高校作為牽頭人的位置又顯得較為尷尬，缺乏“更上一層樓”的動力。財會監督部門應該以超脫的身份參與內部控制的評價工作，開展風險評估，及時修訂制度和流程，提高風險管控水平，降低財會監督成本；同時，通過財會監督對內控執行再監督，排除工作阻力和障礙，為內部控制保駕護航。

（四）構建與其他監督力量的貫通協調機制

財會監督還應協調內審、外審、紀檢監察等校內外其他監督力量，實行優勢互補，共同形成財會監督合力。學校各種監督力量平時雖各司其職、各行其道，但終極目標都是督促學校將治理行為納入法治軌道，提高學校風險防控能力，保障學校的可持續發展。其貫通協調機制主要體現在以下幾方面。

1.建立重大問題的會商機制

應定期或不定期召開財會監督問題聯合工作會議，就商討的問題進行多方會商，并打通堵點，攻克難點，形成共識，促成下一步財會監督的工作方案。

2.建立財會監督信息互通的平臺

構建信息互通平臺，將內部審計、外部審計、外部專項檢查及紀檢監察部門查處的相關問題及時反饋到財會監督部門，提高財會監督的針對性和有效性。同時，將財會監督平時發現的問題也通過平臺反饋到其他監督系統，為其他監督系統開展工作提供便利。

3.建立財會監督的問責機制

監督的效能需要問責機制來保障。傳統的會計監督因缺乏問責機制，常使暴露的一些問題很快出現反彈，使糾偏效果受損。而光靠財會監督，因其職權所限，約束力仍存在短板，無法發揮強有力的問責效應。就監督效應來看，通常是外部監督強于內部監督、上級監督強于同級監督、黨內監督強于黨外監督。因此，財會監督需要向學校其他監督部門甚至外部監督機構借力，克服自身問責機制方面存在的短板，讓財會監督“長牙”，形成監督震懾，并著力做好問題整改文章，不讓財會監督流于形式。

四、結論

高校財會監督作為國家整體財會監督體系的有機組成部分，在新的歷史條件下已被賦予新的內涵和新的歷史使命。要扭轉傳統會計監督無力和疲憊的狀態，重構財會監督新體系，賦予它獨立的地位、專門的職責，形成強大的監督力量，則離不開與其他監督力量形成貫通協調的工作機制，關鍵是建立問責機制，做好問題整改的后半篇文章。總之，高校財會監督的成敗，歸根到底在于學校在財會監督頂層設計上所展示的決心，這也是推動學校高質量發展、實現學校治理體系和治理能力現代化的重要體現。

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參考文獻：

[1] 習近平.論黨的自我革命[M].北京：中央文獻出版社，2023：293.

[2] 袁敏.關于財會監督的幾點思考[J].財會與會計，2023（8）：29.

[3] 汪志傳，李娜.財會監督融入內部治理體系研究[J].安徽水利水電職業技術學院學報，2022（3）：66-69.

[4] 唐大鵬，李淵，樓麗娜，等.以內部控制制度構建財會監督的確定性規則[J].財務與會計，2021（10）：41-45.

[5] 王小軍.關于高等學校落實財會監督要求的思考[J].教育財會研究，2022（1）：65-69.

Research on the Construction of Financial Supervision System and Collaborative Mechanism in Higher Education Institutions

ZHAO Jianxin

（Suzhou Tourism and Finance Institute， Suzhou 215104， China）

Abstract： Since the release of the “Opinions on Further Strengthening Financial and Accounting Supervision Work”， financial and accounting supervision has become a new focus of attention in the field of finance and accounting. Financial supervision has been redefined under new historical conditions and given new connotations and missions. Therefore， regarding how to adapt to the new situation of financial supervision in universities， break the old pattern of accounting supervision， and form a new supervisory force， through analyzing the current situation of financial supervision in universities， it is believed that universities should establish independent financial supervision institutions， and give them specialized responsibilities and independent status. At the same time， with the help of other supervisory forces， a coordinated working mechanism should be constructed to improve the efficiency of financial supervision.

Key words： Financial and accounting supervision; Coordination and integration; Supervisory synergy; Mechanism

[責任編輯 若 云]