供需視角下城鄉社區居家養老服務困境及其解決路徑

摘 要：隨著我國老齡化程度不斷加深，老齡需求不斷增加，養老供給問題亟待解決。由于我國養老服務資源的有限性，我國社區居家養老服務供給中存在供給能力弱、供給體系不健全、供需不匹配等困境。面對這些供給困境，需要考慮如何通過建立合理的養老服務供給體系來提高供給能力，促進養老服務資源的合理配置，推動老年人養老的健康化與幸福化，同時推動我國基本公共服務均等化。因此，基于供需視角，從供給、需求與供需匹配三方面出發，明確了當前社區居家養老服務發展存在資金供給不足、資金來源單一、服務供給低質低效、供需錯配等問題與困境，提出了發揮基層自治組織作用、明確供給主體間關系、搭建服務平臺等解決問題的方法，為推動建立健全合理的養老服務供給體系提供理論依據，并為積極應對人口老齡化、推動健康老齡化提供相關建議。

關鍵詞：社區居家養老服務；供需視角；養老服務體系；困境；解決路徑

中圖分類號：C913.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）16-0101-04

一、問題的提出

隨著我國人口老齡化程度的不斷加深、家庭規模的縮小以及家庭養老功能的弱化，原本屬于家庭的居家養老責任逐步向社會轉移。《中華人民共和國老年人權益保障法》強調，建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系建設。根據《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，社區居家養老服務是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。社區居家養老脫離傳統的居家養老與機構養老模式，通過發揮社區的作用，承擔部分家庭Nwx+AMVxYVghZsYoyIfUdg==養老責任，逐漸成為符合我國老齡人口特點與需求的新型養老模式。

當前，老年人的養老服務需求呈現多樣化、多層次的特點。盡管我國社區居家養老服務正在不斷發展，供給能力進一步增強、市場活力進一步激發、政策保障進一步完善、綜合監管進一步強化，但是我國社區居家養老服務又面臨著諸多的發展困境與問題，如供給能力不足、供給主體單一化、供需不平衡、服務質量參差不齊、專業人才存在缺口等。目前我國面臨老齡化進程加速、社會保障體系不完善、未富先老等問題，這些問題對我國社區居家養老發展構成了嚴峻挑戰。為了積極應對老齡化、推動健康老齡化的發展，必須解決好社區居家養老服務供給中存在的諸多問題。

本文從供需雙方出發，分別從社區居家養老服務的供給方、需求方與供需匹配角度，對目前社區居家養老服務體系建設面臨的問題進行分析，并提出解決路徑，從而為推動建立健全合理的社區居家養老服務供給體系提供相關依據，同時為積極應對人口老齡化、推動健康老齡化發展提供相關建議。

二、供給視角下社區居家養老服務現存的困境

（一）資金供給：資金來源單一且資金總體不足

對企業而言，社區居家養老服務自身存在投資風險大、經營難度大等特點。目前我國老齡群體普遍消費能力較低、消費習慣較節約。根據北京大學國家發展研究院發布的《中國人口老齡化的挑戰》報告顯示，我國城鎮60歲及以上老年人的人均年收入中位數為16 320元，農村為4 400元。根據國家衛健委統計數據，多數老人支付民辦社區居家養老服務的能力較弱，難以負擔高額的養老費用，而且參與意愿較低，以致民辦社區居家養老服務機構成本難以回收，企業盈利難度較大。相比多數西方國家社區居家養老服務的服務收入占總體資金來源的40%左右，我國民營企業進入社區居家養老服務行業的風險較大、意愿不強，難以發展以企業投資為主的多主體社區居家養老服務資金供給模式。

目前我國社區居家養老服務的購買主要依靠政府的財政支持，資金來源較為單一，社會投資缺乏，社會籌資有限。一是政府的單一化出資在增加政府財政壓力的同時排斥市場機制在社區居家養老資源配置中的作用，致使市場與產業難以在養老供給方面發揮作用，難以建立起高效的多主體社區居家養老服務供給體系，不利于社區居家養老的持續性發展，使得社區居家養老服務缺乏自我完善與持續發展的動力。二是政府在社區居家養老服務方面存在總體投資水平較低、資金總體數額較少的問題。以遼寧省為例，2022年遼寧省安排省級統籌一般預算和福彩公益金2.76億元作為支持養老服務體系建設專項資金，并重點向社區居家基本養老服務傾斜，而當年遼寧省省級一般公共預算總支出6 253億元，這種資金投入的規模與遼寧省老年化程度之間還有很大的差距需要彌補。

（二）服務供給：專業人才缺乏，激勵機制不完善，難以提供高效服務

我國養老服務專業人才資源匱乏，目前養老服務人員的數量難以滿足老年人對于養老服務的需求。國家衛健委老齡健康司數據顯示，我國2021年失能老人約為4 500萬人，對于養老護理人員的需求數量大約在700萬人，這與目前我國的600萬養老護理人員數量相比，是較為短缺的。由于護理服務職業的社會地位與工資水平偏低，很少有專業護理人員選擇從事養老服務行業。這就使得有很多的護理人員來自發展落后的地區，且一般年齡較大，也未能對其進行專業化的職業培訓，造成該行業專業技術落后、服務質量差、服務質量低、服務人員流動性大的問題，難以滿足目前的老年人尤其是失能老人對于其專業護理技術的需求。

同時，社會組織力量作為社區居家養老服務供給的主體之一，因其具備服務供給靈活性，可以通過與其他供給主體之間進行合作，協調各方資源，發揮其特有優勢。但是，目前我國社會組織參與養老服務的成本核算依據、補償標準、補貼范圍還不夠明確，社會組織參與養老服務的補償機制有待完善，相應的投資回報與經營風險補償機制還沒有建立起來，從而導致社會組織參與養老服務的積極性不高。民政部《2019年民政事業發展統計公報》數據顯示，截至2019年底，全國在民政部門登記注冊的社會組織數量近81.2萬個，若將村委會和居委會都作為社區，將兩者總量簡單平均計算，則目前每個社區僅有1.3個社區社會組織，所以參與社區居家養老服務的組織較少。社會組織的力量沒有被積極調動，社會組織參與養老服務的激勵機制有待進一步完善，社區中社會組織存在感弱，難以實現社會組織有效參與社區居家養老服務中。

（三）政策支持缺少落實與聯通機制

目前，我國正在建立以政府為主導的多元主體社區居家養老服務合作供給機制，但是政府尚未出臺完善的協調、引導與監督等配套政策。就協調政策而言，缺少有關政府、企業、社會組織三者之間合作協調機制，供給主體之間聯動性較低。大多目前已有政策缺少協調多方的具體方法和路徑多停留在表面，社區、企業和社會組織在推進養老服務的過程中缺少工作依據。就引導政策而言，我國現有相關法規雖然對民辦社區居家養老服務機構在水電、電信等日常費用以及稅收方面給予了優惠，但這些優惠政策實際落實與設計存在偏差。企業在實際經營中的最大難題是老齡群體的參與意愿與支付水平較低，因此一些日常優惠政策很難真正對企業經營產生幫助，難以真正實現政策的引導作用。就監督政策而言，政府在社區居家養老服務機構服務水平、補貼使用、服務質量以及相關政策落實情況的監督方面的作用沒有充分發揮，相關監督管理政策并不完善。且由于涉及部門眾多，各部門之間服務內容與模式缺乏統一標準，不同部門間存在著辦事標準的差異，導致多部門之間往往存在標準對接的問題。不同部門標準的差異使得民辦社區居家養老服務機構在服務提供的過程中很難適應并遵循所有相關規定，從而陷入復雜的監管環境中，以至于在經營發展中面臨著極大挑戰。

三、需求視角下社區居家養老服務現存困境

（一）老年群體需求多樣化且難以精確需求

目前，社區居家養老服務需求呈現多元化，老齡人口需求信息難以反饋。由于不同老年群體對養老服務的需求不盡相同，同時，由于老年群體的收入與消費的特殊性，即使其群體有較高的養老服務需求，但是實際有效需求有限并且難以掌握。此外，由于老齡群體的特殊性，老齡群體的養老服務需求較為分散且輸出、收集較為困難，容易形成“信息孤島”，也就導致難以真正探求老年人的實際需求，并供給與之相匹配的服務。

（二）農村社區居家養老服務需求迫切

一方面，農村社區居家養老需求加劇。根據第七次全國人口普查的數據，我國農村60歲以上的老年人口占比高達23.81%，高于城市15.82%占比7.99個百分點，說明農村老齡化程度明顯高于城鎮。而且大部分農村地區存在子女外出務工、老年人無人照護的問題，這也使得農村對社區居家養老服務的需求不斷增加。另一方面，農村社區居家養老供給力量薄弱。首先，資金供給不足制約了農村社區居家養老服務的發展。農村地區經濟相對較為落后，財政支出有限，導致社區養老服務的資金投入難以跟上老齡化的速度。其次，農村供給主體不足和服務人員缺失也是農村社區居家養老服務面臨的困境。在農村地區，由于基礎設施建設滯后、人才流失等原因，缺乏專業的社區養老服務機構和專業的養老服務人員，直接影響了社區養老服務的質量和可及性。

四、供需錯配下社區居家養老服務現存困境

（一）信息不對稱情況嚴重，缺少供需對接平臺

由于老年群體的信息隱藏特殊性、需求把握精準度有限以及已有信息共享性較低等問題，目前社區居家養老服務供給與需求之間存在嚴重的信息不對稱問題。其中，導致供需之間難以實現精準匹配的最主要原因是缺少能夠反映社區居家養老服務供需情況的平臺，從而無法提高養老服務供給的效率，無法高效滿足老年人對于養老服務的需求。

（二）城鄉間、地域間服務供需錯配

我國社區養老服務供給方面目前存在著城鄉之間供給結構不均衡、地區之間結構不合理的問題。一方面是城鄉之間存在的供給結構不合理。第一，農村經濟發展水平低，農村老年人收入水平低，農村老年群體養老金水平普遍較低，城鎮和農村人員在養老方面收入水平差別很大，難以支付相關服務費用。第二，由于絕大部分農村年輕勞動力傾向于流動到經濟發展水平較高、就業機會較好的大城市，導致農村中青年群體占比較低，從事服務業的人口較少，養老服務供給的資源有限。根據第二次農業普查結果，農村從業人員中在第三產業從業的人數僅占13.6%，遠遠不能達到農村社區居家養老服務人員數量需求。另一方面是存在地區之間供給結構不合理問題。由于地域之間發展的不平衡性，往往經濟發展水平越高的地區在社區居家養老服務供給方面資金來源更加廣泛、政府機制更加靈活、會提供給養老服務人員更高的工資，所以就會享有更多的服務資源與更高的服務水平。但是，往往有很多經濟發展水平較低的地區面臨著老齡化程度較高、政府機制更加固化、難以擴展資金來源等問題，同時政府資金不足，難以建立社區居家養老服務體系。

五、供需視角下社區居家養老服務提升路徑

（一）明確各供給主體責任，通過基層自治組織實現供給主體之間協調治理

從公共產品理論視角出發，社區居家養老服務屬于準公共產品，介于私人產品與公共產品之間，其服務供給兼具公益性與營利性。為了平衡公益性與營利性之間的關系，社區居家養老服務供給的最佳方式應該是由政府、市場、社會組織三者共同提供，從而避免由于由單個主體供給養老服務而產生的問題與缺陷，實現三者之間的取長補短。要明確政府在社區居家養老服務供給中應該充當引導者、規劃者、監督者，同時要發揮其權威性，協調各供給主體之間關系，起到對于低收入群體在享用社區居家養老服務中的兜底保障作用；要明確市場應當發揮資源配置以及服務供給的職能，推動城鄉社區居家養老服務行業發展，形成社區居家養老服務產業，提高服務供給數量與服務供給質量；要明確社會組織應當發揮第三次分配作用，同時與政府與企業相結合，最大化發揮社區居家養老服務優勢，促進社區居家養老服務的公平發展。

同時，社區與村鎮作為社區居家養老服務開展的最終實際載體，各責任相關方應當共同搭建以基層自治組織為核心的居家養老服務平臺，充分發揮基層自治組織的作用，實現供需的高效匹配與資源的高效供給。應當以村委會與居委會為依托，在建立多主體資源共享互補機制的同時厘清各方職責，將各方資源高效結合。縮小頂層設計與現實實踐中的差距，將頂層設計實際落實到基層，發揮中國特色優勢，促進社區居家養老服務體系建設。

（二）發展政府主導下的“互聯網+”平臺建設，提高供需匹配效率

通過運用大數據、互聯網等信息技術發展“互聯網+社區居家養老”模式，將老年人需求通過數據與網絡展現，避免“信息孤島”的產生。平臺建設要以政府為主導，市場和社會等其他主體應當積極參與。政府在平臺建設過程中發揮協調、引導、監督的作用，針對平臺建設與運行制定統一標準，進行統一領導，并予以技術與資金支持。同時，要發揮社會資本與社會組織的力量，鼓勵民間資本一定程度上參與平臺建設。“互聯網+”模式通過大數據精確掌握老年人的養老服務需求，并從客觀數據入手明確老年人需求，借助互聯網平臺整合供需信息、數據、資源，實現虛實主體之間的平行互動，依照客觀需求進行服務供給，提高社區居家養老服務的供給能力與供給效率，減少資源浪費，實現資源的高效整合。

（三）加大養老服務人才隊伍建設，提高服務供給質量

大力發展職業技術培訓，培養專業照護人才。要提高養老護理人才的薪資水平與社會地位，增強養老護理人員的社會保障力度，引導更多年輕人投身養老護理行業；要加強對于專業護理人員的培訓與專業要求，在高校、專科院校開設相關專業，培養專門人才；要制定就業相關政策，提高護理人員在養老服務方面的就業熱情。鼓勵職業教育的發展，打破教育偏見，培養年輕化的專業護理團隊，提高進行系統學習護理知識并且專業能力優秀的護理人員的薪資待遇水平。

（四）加快建立長護險制度，提高老年群體支付能力

目前，各長護險試點都在根據自身實際狀況開展探索。長護險制度的建立有望減輕醫保與養老保險的壓力，完善社會保障體系，因此，應盡早建立統一的長護險制度標準和政策框架，確立總體目標，提高實施效率。同時，要完善相關配套措施，提升相關護理機構服務質量。政府或相關機構要進行詳盡的統計調查，了解人口老齡化情況、長期護理需求以及現有保險模式的優缺點，為制定長護險政策提供數據支持。政府可以與醫院、地產商、基層自治組織等多方主體合作，整合不同領域的專業資源，發揮各自優勢，提高長期護理保險的可及性和可持續性。通過各方合作，可以更好滿足老年人和長期患病者的需求，創造更健康、更包容的社會環境。

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The Dilemma and Solution Path of Home-Based Elderly Care Services in Urban and Rural Communities from the Perspective of Supply and Demand

MENG Shuran， FAN Shuaibang， WANG Yixuan

（School of Public Administration， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract： With the deepening of China's aging population and the increasing demand for elderly care， the problem of elderly care supply urgently needs to be solved. Due to the limited resources of elderly care services in China， there are difficulties in the supply of community-based elderly care services， such as weak supply capacity， incomplete supply system， and supply-demand mismatch. In the face of these supply difficulties， it is necessary to consider how to improve the supply capacity， promote the rational allocation of elderly care service resources， promote the health and happiness of elderly care， and promote the equalization of basic public services in China by establishing a reasonable elderly care service supply system. Therefore， based on the perspective of supply and demand， starting from the three aspects of supply， demand， and supply-demand matching， it is clear that there are problems and difficulties in the current development of community-based elderly care services， such as insufficient funding supply， single funding sources， low-quality and inefficient service supply， and supply-demand mismatch. Methods are proposed to play the role of grassroots autonomous organizations， clarify the relationships between supply subjects， and build service platforms to solve these problems， providing theoretical basis for promoting the establishment of a sound and reasonable elderly care service supply system， and providing relevant suggestions for actively responding to population aging and promoting healthy aging.

Key words： Community home-based elderly care services; Supply and demand perspective; Elderly care service system; Dilemma; Solution Path

[責任編輯 若 云]