個人養老金政策執行的阻滯因素與紓解路徑

摘 要：個人養老金制度相關政策的推出，在一定程度上提高了公眾的養老保障意識，但其執行效果仍不理想。基于史密斯政策執行模型分析個人養老金政策執行的阻滯因素，發現當前政策質量有待提升、執行主體履職不當、公眾缺乏政策認同、經濟面臨下行壓力等問題，未來應從完善個人養老金制度的相關政策、督促各主體履行自身職責、增強目標群體對政策的認同、穩定政策執行的外部環境等方面入手，促進政策落實，從而建立具有鮮明中國特色社會主義的個人養老金制度，打破公共養老金一枝獨秀的局面，更好應對老齡化帶來的挑戰。

關鍵詞：個人養老金政策；養老保險；養老第三支柱；政策執行

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2024）16-0105-05

引言

隨著我國老齡化呈現出不斷加深的趨勢，給我國養老保障體系的可持續發展帶來了重大挑戰。在養老第一支柱資金缺口大、第二支柱資金覆蓋面狹窄的情況下，我國決定建立個人養老金制度，以推動多層次、多支柱的養老保障體系建設，提高居民養老保障水平。2022年4月，國務院辦公廳正式發布了《關于推動個人養老金發展的意見》，其中詳細規定了個人養老金制度的運作模式、繳費標準、稅收優惠等關鍵內容。隨后，人社部等相關部門陸續頒布了《個人養老金實施辦法》《關于個人養老金有關個人所得稅政策的公告》《關于印發商業銀行和理財公司個人養老金業務管理暫行辦法的通知》等配套政策。2022年11月，這一系列新政策開始在全國36個城市試點。如今，個人養老金制度相關政策已執行一年有余，取得了一定成效。據人社部發布的數據顯示，截至2023年12月31日，我國個人養老金賬戶開立人數已突破5 000萬人[1]。然而，當前大部分人仍然持觀望態度，實際繳存人數較少、投資金額偏低，推動個人養老金制度成為養老第三支柱的政策目標遠未實現[2]。

那么，目前值得深入探討的問題是：究竟有哪些阻滯因素導致個人養老金相關政策的無法順利實施？如何促使個人養老金制度從當前公共養老保險制度占主導的格局中壯大起來？這些問題迫切需要學術界的及時關注與回應。因此，本文將著力剖析阻礙個人養老金相關政策執行的因素，并尋找針對性的解決方案，以期推動該項制度的快速落實。

一、相關研究梳理

個人養老金是政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的補充養老保險制度，屬于第三支柱保險中有國家制度安排的部分[3]，具有對象廣泛性、預期收益性、效用補償性、投資風險性等特點[4]。目前學界對個人養老金制度的研究主要集中在以下三個方面。

（一）對建立個人養老金制度必要性的研究

Feldstein（2005）的研究發現，個人養老金制度是國際養老金制度改革的一個重要趨勢，許多國家將個人養老金制度作為彌補養老金缺口、應對老齡化壓力的手段[5]。孫守紀和柴源（2016）研究韓國個人年金制度后認為，我國基本養老金只能保障基本生活需求，而企業實際稅負較高，在企業年金、職業年金等方面的投入潛力不足，因此建立政府引導的個人養老金計劃，可以喚醒個人對養老責任的關注，有效增加個人養老金的積累，改善老齡人口的資產結構，提高其消費能力，從而為我國經濟社會的持續發展注入新的活力[6]。羅浩和周延（2022）通過構建世代交疊一般均衡模型發現，逐步降低第一支柱養老金繳費率并加快發展第三支柱個人養老金，有助于提升綜合養老金替代率[7]。

（二）對個人養老金的制度設計和政策完善的研究

一些學者著眼于養老三個支柱的銜接問題，提出應將第一支柱基本養老保險的個人賬戶與基礎養老金分離，建立基本養老保險個人賬戶、企業年金和職業年金個人賬戶、第三支柱個人賬戶三者之間的對接制度，提升第三支柱的適用性和參與率[8]。一些學者對世界各國個人養老金制度進行研究，希望借鑒國外經驗來完善我國個人養老金制度。謝勇才和范傲（2023）對美國、德國和澳大利亞等典型國家個人養老金稅收優惠政策進行分析后認為，我國個人養老金稅收優惠政策應當從引入多種稅收優惠模式、助推優惠資源向低收入群體傾斜、提升稅收優惠政策的靈活性、支持以家庭形式參保這四個方面作出改進[9]。張磊和陳龍（2023）通過對美、英、加的個人養老金政策進行研究，提出從稅收激勵、投資管控和促進公平等方面優化我國個人養老金的政策設計[10]。也有一些學者關注個人養老金制度的內在矛盾和風險。孫守紀和王國軍（2022）從有為政府與有效市場相結合的角度提出引入準強制的自動加入機制、建立低成本的綜合性養老金公共管理平臺、建立相互協調和補充的多層次養老保險制度等建議，以解決個人養老金制度的三個內在矛盾[11]。高和榮和陳鳳娟（2022）認為，應積極建立個人養老金制度的實施機制、調節機制、協同機制和監督機制，擴大制度覆蓋面，保障資金安全，優化產品爭取高收益，控制和規避風險，理順和協調多主體間的權責利益[4]。

（三）對個人養老金制度相關政策執行效果的研究

高慶波（2023）從制度變遷的視角進行分析，發現決策主體的認知偏差（老齡化認知滯后）、既有制度路徑依賴約束（即繳費型養老保險體系的路徑依賴）、技術性偏差（對工資增長率、投資回報率、人口增長率等參數設置以及匯總過程中產生的偏差）導致個人養老金制度實施結果不及預期，參保規模不足[12]。

總體來看，既有文獻對個人養老金制度進行了豐富的研究，為我們的研究提供了寶貴的啟示。然而，當前的研究重點在制度的必要性、制度的設計和政策完善方面，對于政策執行的關注有所不足。政策執行是政策周期中至關重要的環節，是將政策轉化為現實行動、實現政策目標的關鍵過程。為了更好實現個人養老金政策的目標，本文將基于史密斯政策執行模型，對個人養老金相關政策執行的阻滯因素進行分析，試圖通過提出紓解阻滯因素、提高政策效果的對策建議，以改善當前的養老保險結構，分擔第一支柱基本養老保險的資金壓力。

二、個人養老金相關政策執行的阻滯因素

史密斯政策執行模型指出，在實踐中，政策的有效執行常常受到政策本體、執行主體、目標群體、政策環境四大主要因素的制約[13]。當前，個人養老金相關政策的執行也面臨這四個方面的阻力與困擾，導致其難以充分發揮政策效能。

（一）政策本體層面：政策質量有待提升

政策質量涉及政策的合理性、針對性、可行性、公正性等方面，高質量的政策設計可以降低執行難度。然而，我國個人養老金相關政策存在著四點不足，在一定程度上增加了政策執行難度，影響了政策執行效果。

1.參與門檻的設置不合理

《個人養老金實施辦法》規定，個人養老金的參加人應當是在中國境內參加城鎮職工基本養老保險或者城鄉居民基本養老保險的勞動者[14]。在這一規定下，未參加基本養老保險的人群被排除在個人養老金制度之外，而這部分人群主要是低收入勞動者、靈活就業者，他們往往不能享受企業年金和職業年金，享受的基本養老保險待遇也較低，此時新出臺的養老第三支柱又忽視了這部分人的需求，這是很不合理的。從國際經驗來看，許多發達國家（如美國、德國等）的個人養老金制度是沒有參與門檻限制的，面向所有勞動者開放。當前政策設計的初衷是保護低收入群體，因為個人養老金與基本養老金、企業年金相比風險更大，需要更強的抗風險能力。然而，是否參與個人養老金應該由個人來決定，而不是一開始就將其排除在政策對象之外。

2.稅收激勵缺乏針對性和公正性

當前的稅收優惠政策惠及人數少、優惠程度低，且未針對參與人的收入水平進行差異化設計。根據《財政部稅務總局關于個人養老金有關個人所得稅政策的公告》，對個人養老金實施遞延納稅優惠政策，個人向個人養老金資金賬戶的繳費在繳費環節按照12 000元/年的限額標準在綜合所得或經營所得中據實扣除；投資收益在投資環節暫不征收個人所得稅，在領取環節按照3%的稅率計算繳納個人所得稅[15]。從上述政策可以看出，首先，當前我國個人養老金稅收優惠政策主要集中在個人所得稅方面，然而2018年我國個人所得稅改革大幅減少了個人所得稅納稅人數，對低收入或者不繳納個稅的群體而言，參加個人養老金制度既不能像參與基本養老保險一樣享受政府、企業的補貼，也享受不到抵扣的好處，領取時還需繳納3%的個稅。其次，因為目前我國直接投資股票、基金等產品是免征個人所得稅的，所以有一定投資運營能力的中高收入者往往更愿意選擇自己運營。最后，每年1.2萬元的免稅限額標準對于高收入者來說缺乏吸引力。

3.封閉期設置缺乏靈活性

個人養老金制度要求存入個人養老金賬戶里的資金必須強制鎖定，并且采取封閉運行的方式。只有在滿足特定條件，如達到退休年齡、出國或喪失勞動能力等情況下個人才能領取。這種規定的優點在于能夠強制儲蓄并確保專款專用，但在面對突發大病、重大家庭變故等特殊情況時缺乏相應的應急退出機制，在一定程度上影響了人們開戶繳存的意愿。

4.缺乏兜底保障

目前政策規定，個人養老金參與人將資金繳存到賬戶后，自行選擇金融產品，風險自擔，這讓許多個人參與者對該項政策心存顧慮，擔心本金安全。

（二）執行主體層面：執行主體履職不當

政策執行主體是負責將政策轉化為現實行動的機構或個人，其中可能包括政府部門、企事業單位等，他們在政策執行過程中扮演著不同的角色、承擔著各自的責任。根據《個人養老金實施辦法》，個人養老金政策的執行主體主要包括人社部門、財政部門、稅務部門、銀保監會、證監會以及金融機構。審視當前實踐發現，個人養老金政策執行中存在部分執行主體缺位的現象，未能認真履行職責，這對政策推行進程造成了延滯性影響。

1.信息披露機構缺位

根據規定，人社部、財政部需要匯總并披露個人養老金實施情況，包括但不限于參加人數、資金積累和領取、個人養老金產品的投資運作數據等情況[14]。然而，當前只披露了參加人數，其他數據并不透明，以致公眾無法了解當前個人養老金政策的具體實施情況，增加了公眾對該政策的不信任程度。

2.監管機構缺位

與基本養老保險、企業年金等不同，個人養老金參與人將資金存入到指定賬戶后，需要自主選擇購買經政府甄選的機構所提供的金融產品，并自行承擔投資風險。這些金融產品包括個人養老金儲蓄、個人養老金理財產品、個人養老金保險產品、個人養老金公募基金產品等[16]。對于大多數保險產品、基金產品來說，其底層資產通常為公司債券和股票。但目前我國資本市場的監管不到位，存在上市公司甄選機制和新股發行定價機制不合理、上市公司財務披露制度不完善、金融產品底層資產不透明等問題，導致普通公眾對金融產品缺乏信任，對個人養老金政策的實施造成了一定的阻礙。此外，我國個人養老金制度采取所有權與投資權相分離的管理制度，在這種“委托－代理”關系下，如何避免金融機構利用個人養老金賬戶中的資金進行利益輸送也是一個重要問題。目前的政策主要從投資經理的資質、理財公司的內控和考核激勵機制進行規范，但缺乏嚴厲的懲罰機制。個人養老金關系民生，更應強調資產的安全性，不能一句“自擔投資風險”就將責任和損失推到個人養老金政策參與人身上，否則難以在公眾中建立信任。

3.金融機構缺位

當前金融機構對個人養老金政策重視不夠，推出的可供選擇的產品數量少，且同質化嚴重，無法滿足個人養老金參與者的個性化偏好和多元投資需求。國家社會保險公共服務平臺數據顯示，截至2023 年底，我國個人養老金產品有753只，包括465只儲蓄類產品、162只基金類產品、107只保險類產品、19只理財類產品[17]。

（三）目標群體層面：公眾缺乏政策認同

目標群體對政策的認同和接受程度對政策執行效果有著重要的影響。在個人養老金政策的執行過程中，因為種種因素，目標群體對政策的認同度較低，增大了政策執行的阻力，影響了政策執行效果。

1.目標群體對個人養老金政策缺乏了解

根據同方全球人壽聯合清華大學經濟管理學院中國保險和風險管理研究中心在2023年12月聯合發布的《2023中國居民退休準備指數調研報告》，其中有4 000多位受訪者，但僅有21.21%的受訪者對個人養老金制度比較了解或完全了解[16]。公眾對個人養老金政策缺乏了解導致他們對政策產生質疑。例如，有些人認為，個人養老金制度是政府為了補足養老金缺口而想出來的“拆東墻補西墻”的手段；也有些人認為，個人養老金制度不像基本養老金和企業年金有政府補貼和企業繳納的部分，既然都是自己的錢還不如定期存款讓人安心。然而他們沒有意識到個人養老金制度的推行對國家、社會和自身的諸多益處。對于國家和社會而言，個人養老金制度可以充分利用民間閑置的資金進行投資，促進經濟發展，提供更多的就業機會。對于個人而言，個人養老金制度的長期投資策略、多樣化投資組合、專業投資管理、稅收優惠激勵，可以增加個人退休儲備，合法合理避稅，優化個人資產的配置，提高投資效率和投資回報的穩定性。

2.個人投資理念尚未形成

長期以來，我國居民更傾向于將收入存入銀行，而不是進行其他形式的投資。這種傳統觀念在一定程度上限制了個人養老金政策的推廣和實施。此外，個人養老金投資涉及的專業知識和長期規劃對大多數人來說是相當復雜和陌生的。面對相關金融機構推出的幾百種個人養老金產品，許多人缺乏選擇合適產品的能力。

3.年輕一代對養老保障的忽視

相較中年群體，年輕人對于個人養老金的接受度較低。這主要是因為年輕人普遍缺乏養老意識，他們更關注眼前的經濟壓力和生活需求，而對于退休后的養老規劃則缺乏足夠的關注和思考。此外，個人養老金需要等到退休后才能領取，周期較長，也讓年輕人覺得難以等待和規劃。

（四）政策環境層面：經濟面臨下行壓力

環境因素也是影響政策執行的基礎性變量。因為疫情等原因，我國經濟面臨下行壓力，從兩方面加大了個人養老金政策的執行難度。

1.個人收入預期受到經濟形勢影響，不容樂觀

雖然當前政府通過積極穩健的財政政策、貨幣政策等手段，使得就業形勢保持了總體穩定的局面，但是疫情、俄烏沖突、美國單邊主義等因素加大了居民對未來風險和收入不穩定性的擔憂，從而導致群眾參與個人養老金的積極性受到了一定影響。

2.國內資本市場低迷慘淡，投資環境不佳

2022年與2023年，我國不管是股票市場、債券市場還是外匯市場，都表現欠佳。股票市場方面，2022年，上證指數、深證成指和創業板指數均出現大幅下跌，且2023年仍延續跌勢。債券市場方面，由于房地產行業的危機，房企債務違約風險增加，導致眾多以房地產公司債券、城投債為底層資產的理財產品出現問題。外匯市場方面，受美國加息的影響，人民幣貶值嚴重。這兩年來，資本市場波動導致理財產品投資收益普遍虧損，對于剛剛落地實施的個人養老金制度來說無疑造成了一定的負面影響。

三、個人養老金政策執行阻滯的紓解路徑

（一）完善個人養老金制度的相關政策

1.降低參與門檻，放寬個人養老金資金賬戶開戶限制

為了擴大個人養老金覆蓋面并滿足更多人的養老需求，建議降低參與門檻，適當放寬個人養老金資金賬戶開戶限制，不再將參加基本養老保險作為開立個人養老金賬戶的必要條件。相反，應當積極將各類低收入和就業群體，尤其是那些需要更多保障的靈活就業群體加入到個人養老金制度中來。這樣可以讓更多人參與個人養老金中，共同分擔養老風險，提高養老保障水平，促進社會的和諧和穩定。

2.為進一步激勵個人參與個人養老金制度，建議完善稅收激勵政策

第一，建議采取差異化的稅收激勵政策，對低收入或者不繳納個稅的人群全程免稅并給予財政補貼，對于中高收入人群可以提高稅收優惠的最高限額并設置不同的稅率及稅收優惠比率。第二，建議在領取環節不再對投資收益征稅，僅對本金部分進行征稅。根據當前個人養老金稅收優惠政策，在投資收益階段不繳納個人所得稅，在領取期按照實際稅率3%繳納個人所得稅。投資收益部分并非免征個人所得稅，而是遞延至領取期。若個人不參與個人養老金，自行運用稅后收入進行投資儲蓄，所獲取的存款利息、基金理財收益、股票轉讓收益、持有期超過一年的股票分紅等均暫免征收個人所得稅，二者差異導致個人養老金節稅效應有所下降，打擊居民參與個人養老金積極性。

3.為提高個人養老金制度的吸引力，建議增強政策的靈活性

未來可適度提高取用的靈活度，變“強鎖定”為“弱鎖定”，允許參與者在突發重大疾病或面臨其他變故的情況下提前取出個人養老金賬戶中的資金。或者規定，參與者可以在承擔一定懲罰成本的情況下，通過保單質押等方式提前使用養老金。這樣可以在保證總體封閉性要求的同時，提供一定的靈活支取資金的可能性。

4.為了消除參與者的顧慮，建議建立兜底保障

西方一些發達國家的個人養老金制度會配套有一些兜底條款，比如，英國規定若養老金提供機構因為投資經營不善而破產，個人參與者可以獲得政府100%金額的賠償。我國可以借鑒西方經驗設立風險準備金或引入保險機制，以確保參與者的本金安全，降低投資風險。

（二）督促各主體履行自身職責

1.信息披露部門需要做好信息公開的工作

人社部、財政部應按照規定，確保個人養老金實施情況的及時、完整、真實披露，特別要避免因數據不理想而進行選擇性披露，以免影響政府部門的公信力。

2.監管機構要加大監管力度

銀保監會、證監會等資本市場監管部門要認真履行自身的監管責任。首先，在合規公司選擇、產品銷售及運營管理方面，要充分發揮監督審核作用，提高金融產品的透明度和公正性，保護參與者的合法權益。其次，要定期對金融機構的組織架構、風控體系、投資流程進行檢查，加強對金融機構的風險控制，如果發現違法違規行為，要處以嚴厲的懲罰措施。此外，還需要建立多渠道的投訴通道，接納各方對養老金投資運營機構的監督投訴意見。

3.金融機構要加大產品設計與開發的創新力度

當前的個人養老金產品數量仍然較少，且產品同質化嚴重。今后應在堅持嚴格審核的基礎上，豐富個人養老金產品的供給，為參與者提供更加豐富的配置選擇和投資工具，滿足不同人群的投資需求。

（三）增強目標群體對政策的認同

1.開展個人養老金政策宣傳

目前，居民對于個人養老金政策了解不足，導致參與個人養老金制度意愿不強。政府部門、金融機構等可以通過舉辦短視頻大賽、宣傳講座、投放公益廣告等方式提升居民對于個人養老金政策的認識，使居民認識到個人養老金制度所帶來的福利增加，激發居民參與個人養老金的積極性，提高全社會養老保障水平。

2.加強養老金融教育

可以通過建立專業化的養老金融教育平臺，以線上線下相結合的方式，普及養老金融知識。也可以設置專業服務機構，為居民提供免費、專業的咨詢服務，針對居民的疑惑進行解答，確保信息的準確性。

3.提高國民養老意識

政府部門、學校等應加強輿論引導，通過多種渠道宣傳養老規劃的重要性，特別是針對年輕人群體，更應加強養老意識的培養和教育，引導他們提前規劃個人養老儲蓄和投資，為未來的養老生活做好準備。

（四）穩定政策執行的外部環境

1.改善居民的收入預期，確保其有足夠的經濟能力參與個人養老金制度

一要關注就業。政府通過鼓勵創業、減稅降費、優化營商環境、推動產業升級等方式，增加市場主體數量和活力，增加就業崗位，并建立完善的就業服務體系，加強職業教育和技能培訓，幫助勞動者了解和適應市場需求。二要關注工資。在提升就業水平的基礎上，政府要適時根據經濟發展水平和消費價格指數等綜合因素調整最低工資標準、定期開展薪酬調查為企業制定薪酬提供參考依據、推行工資支付保證金制度根治欠薪頑疾。三要降低百姓的生活壓力。政府應控制物價房價，盡可能實現教育和醫療的公益化，搬掉壓在民生上的負擔，并不斷完善社會保障制度，以此來減輕居民繳納個人養老金的后顧之憂。

2.穩定資本市場

對于股票市場，要出臺積極的財政政策和貨幣政策，引入中長期資金，以穩定市場信心，并改革上市公司治理結構，完善信息披露制度、退市制度等，保護包括個人養老金開戶者在內的所有投資者的利益。對于債券市場，要通過發行特殊再融資債券、新一輪債務置換、直接轉移支付、直接債務減記等方式，化解當前嚴峻的地方政府債務危機和房地產企業債務危機，防止系統性金融風險。對于外匯市場，要實時追蹤美聯儲貨幣政策調整動向，及時調整我國貨幣政策與財政政策，并加強與國際貨幣金融合作，加快人民幣國際化的步伐，以有效應對其他國家貨幣政策的沖擊。

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The Obstructive Factors and Relief Paths in the Implementation of Personal Pension Policies

XIE Chen

（Guangxi Minzu University， Nanning 530006， China）

Abstract： The implementation effect of policies related to the personal pension scheme is not ideal. Analyze the obstacles to the implementation of personal pension policies based on the Smith policy execution model， find that the current policy quality needs to be improved， the executing entities perform their duties improperly， the public lacks policy recognition， and the economy is facing downward pressure. In the future， efforts should be made to improve the relevant policies of the individual pension system， supervise all parties to fulfill their responsibilities， enhance the recognition of target groups towards policies， and stabilize the external environment for policy implementation. As a result， we can establish a socialist individual pension system with distinct Chinese characteristics， break the monopoly of public pension， and better respond to the challenges brought by aging.

Key words： Personal pension policy; Pension insurance; The third pillar of elderly care; Policy implementation

[責任編輯 彥 文]