論區域一體化發展中的邊界經略

【關鍵詞】區域一體化發展 邊界經略 長三角一體化發展示范區

一、問題的提出

隨著國家區域協調發展戰略的推進，地方之間的關系正在經歷從競爭向合作的轉變，尋求成功的區域合作、實現高效的合作治理模式以及制定適應區域合作的協調機制成為地方政府的主要職能與活動之一。但跨區域合作之路并不總是一帆風順的。一些看似可以共贏的機制遲遲難以建立，即使建立了某種機制，落實效果有時也不盡如人意。究其原因，“邊界”是一個繞不開的話題。研究者從不同視角揭示了一體化與邊界的關系并指出：市場一體化就是區域間“經濟邊界”逐步消失的過程①；從一定意義上說，建設全國統一開放市場的過程就是逐步打破、消除市場分割的過程②；一體化戰略能夠弱化行政邊界和地理邊界的屏蔽效應，緩解區域市場分割③。有些學者通過實證方式研究了影響邊界效應的各種因素。比如，偉波、李善同等認為，財政收支、勞動力市場分割對省際貿易影響不大，而地方保護主義變量能較好地解釋省際屏蔽效應④；屠年松認為，本土偏好、貨幣、文化差異仍是形成屏蔽效應的主要來源⑤；葉建木、張帆等認為，空間結構與治理模式影響邊界地帶的邊界效應⑥；盧中輝、毛廣雄等發現，可達性的改善能夠促進城市群一體化發展等等⑦。他們較多地從經濟角度論證正確認識和處理邊界衍生問題的重要性。但邊界問題，不論是就其問題面還是就其問題源來說，都遠遠超出了經濟領域；更為重要的是，邊界不僅是一堆紛繁復雜需要謹慎處理的“問題”，而且還是一種可以利用并大有可為的“資源”。這就要求對邊界問題和邊界資源進行戰略性評估、系統性謀劃、整體性推進、復合性治理和日常性監護。基于這種對邊界作為“問題”和作為“資源”的雙重理解所形成的理念以及在這種理念指導下所采取的系統性行動，我們稱之為“邊界經略”。

二、邊界經略的內在根據與操作優勢

“經略”本是古代軍事用語，指的是將領或官員在一定地域內進行經濟、政治、軍事方面的管理和統治。經略的特點是強調對地區的全面掌控，包括經濟發展、治理秩序、軍事布局等方面。本文借用“經略”一詞，主要是強調從戰略層面對邊界進行謀劃、控制和開發。邊界經略之所以必要與可能，首先在于邊界本身的矛盾性質以及由此而來的邊界效應的正負趨向，同時也與現代生產體系、生活體系、生態體系的跨界性以及由此而來的跨界治理高度相關。

（一）邊界的矛盾特性及其正負雙重效應

邊界本義是指兩個以上區域的界線、不同事物的分界、某些事物的邊緣。邊界起初被定義為兩個獨立主權國家之間受法律保護的分界線，后來從國家邊界延伸到省際邊界，進而拓展到城市群邊界、核心一邊緣城市邊界、制度邊界等，從有形的地理行政邊界拓展到無形的差異邊界。⑧邊界既是一個空間概念，也是一種權利象征。行政邊界是確定一定空間范圍內行政組織自身管轄權限和職責的界線，不同政府部門都會在行政邊界確定的行政轄區內行使所屬部門的特定職能，發揮相應的組織功能。

邊界具有矛盾的特性。它既為一體化發展造成一定的障礙，也為其提供了靈活機動的余地。在我國，行政區劃是在綜合考慮政治、經濟、文化、歷史等因素的條件下設置的，而地理區域則是基于某一自然地理界限或生態標志所形成的特定自然地理概念，因此就會出現行政區域與地理區域在范圍上不一致的情況。行政轄區的區隔性和環境問題的整體性，導致地方政府有時無法完全對本轄區的環境質量負責。①“行政區經濟”問題的本質在于經濟區邊界與行政區邊界的沖突、經濟中心與行政中心的沖突、橫向經濟網絡系統與縱向行政等級系統的沖突。另外，隨著城市化的深入推進和城市區域的不斷成長，區域范圍內的公共事務不斷跨越單一行政轄區的邊界。但本身沒有相互隸屬關系的不同地方政府在行使行政管轄權時，就會產生權威分割，即行政權威碎片化現象，出現整體性治理的缺位，影響區域公共事務治理目標的實現。這些都呼喚對有關邊界進行新的理解和新的建構，對行政邊界、功能邊界、地理邊界進行適應性調整②，從而為一體化創造機會。

由于邊界的存在，跨邊界經濟、政治、文化等交流受到阻礙或者促進的現象，叫作邊界效應。邊界效應可以是積極的，也可以是消極的。③對于經濟活動的影響而言，如果資源要素被邊界束縛在某一地區內部，阻礙跨區域交流，呈現的就是邊界的屏蔽效應和負面影響；如果邊界兩側頻繁交流帶動兩側地區經濟社會發展，就是邊界的中介效應在發揮積極作用。④王雪微、趙梓渝等提出，長三角城市群經濟流動領域中存在省際邊界效應，表現為融合、過濾、接觸、阻隔四種形式。⑤邊界的中介和屏蔽功能始終是存在的，邊界效應的形成是這兩種功能同時作用的結果，當邊界的中介功能占據主導作用時，邊界表現出包容跨界交流的中介效應；當邊界的屏蔽功能占據主導地位時，邊界表現出阻礙跨界交流的屏蔽效應。邊界屏蔽效應越大，市場一體化受到的阻礙越大。⑥邊界屏蔽效應和中介效應在一定條件下可以互相轉化。當各類要素在邊界地帶匯集、交流，邊界地帶不斷擴大、中介空間不斷拓展，地區之間經濟文化交流與聯系不斷加強，邊界的屏蔽功能就會被中介功能弱化、取代。當兩地經濟往來由通暢轉變為受阻時，則是中介效應向屏蔽效應轉變。邊界開放狀態是行政干預①、文化與情感認同②、產業合作③、公共資源配置④和基礎設施建設⑤等多種因素共同作用的結果。最大限度地發揮邊界的積極效應，最大限度地降低邊界的消極效應，是一體化戰略的策略基點。加強邊界兩側的地區之間經濟文化交流，促進產品、服務、信息、技術、人才和資金等要素自由流動，組團發展形成產業集聚等，有助于帶動相關方的經濟協同和治理融合，從而推動區域一體化發展。

（二）“三生”體系的跨界特征與現代治理要求

現代生產體系、生活體系、生態體系越來越多地呈現出跨邊界特征。從治理體系和治理能力現代化角度看，問題驅動和結構驅動既是一體化發展的動力，也是一體化發展的動向。從問題驅動來說，氣候變化、生物多樣性、可持續發展、經濟一體化、區域沖突管理、生態環境、公共衛生、資源能源、自然災害等問題，都超出當前治理體系所涵蓋的范圍，對治理體系和能力提出了新要求，倒逼著治理主體識別并解決問題。從結構驅動來說，現代治理方式和手段上的創新，一個重要方面就是對跨界的運籌，通過打破“一畝三分地”局限，實現規模效應、協同效應、網絡效應和創新效應。

問題驅動和結構驅動是相互交織、相互觸發的。我國傳統的公共事務治理具有典型的“屬地”特征．此種治理模式比較適用于影響范圍具有明確轄區特征的一般性公共事務，而對于影響范圍日益超出單一行政轄區邊界限制的區域性公共事務越來越顯得力不從心。以跨域生態環境治理為例，因為涉及行政部門、相關企業、環境公益社團組織、受影響的人民等主體，責權利相匯聚，必然存在沖突。跨域生態治理具有龐大的政策系統，包括中央層面的總體意見和指導方案、各區域地方層面的實施意見和細則、具體的配套政策等，執行環節容易出現偏差。水利、環保等部門及其派出機構，易依賴各自的上級命令，產生多頭領導問題，在模糊治理空間內也易出現推諉或越權。各地對跨地區生態補償的依據、標準及方式等難以達成共識，大大削弱了合作意愿。就一般而言，跨域合作存在一些消極影響，比如某種合作惰性，使合作參與者不能達成共識，合作組織中的權力不平等，難以建立信任，參與者不知道該與誰聯系，合作網絡管理不善導致受益不均衡等。⑥斯蒂芬森（Stephenson）等分析了府際合作和跨域管理需要面對的七個難題：（1）區域發展策略如何確立；（2）共同財務管理如何分配和開展；（3）制度與組織能力如何形成；（4）公共協商如何開展；（5）外包的風險問題；（6）合作時段問題；（7）政黨因素。①這些問題的根本解決都有賴于在制度創新、組織創新基礎上的結構優化，雖然我國政黨制度有著不同于國外的特色，但跨界黨建組織結構和運行方式等方面也深刻影響著問題解決效率。刑華等的研究成果顯示，在區域府際協作治理中，上級政府的介入有助于降低合作中的交易成本。②通過政治協調，即中央及地方政府通過構建政府主體間的正式與非正式合作契約及其激勵機制，可以促進合作意愿和集體行動，形成最優合作結構。

（三）一體化戰略下邊界經略的操作優勢

這里以長三角一體化戰略的推進為例加以論述。推動長三角一體化的核心難點之一在于探索跨省級行政區的治理體制機制，設立示范區是一條突破強、見效快、風險小、可操作、能復制的破解路徑。在長三角區域內選擇一小塊跨省級行政區的邊界地塊，探索破解一體化中深層次的體制機制障礙，并在積累經驗后撬動長三角的大尺度一體化甚至是全域的一體化，具有以下優勢：

一是省市交界地帶問題突出集中。地理鄰近，但卻不受同一行政部門管轄，這就容易產生“斷頭路”、垃圾偷倒、違禁物品買賣等跨界違章違法現象，110、120、119等緊急救護不及時，阻礙優勢資源流動，鄰近區域的斷崖式景觀差異等。這種由于制度造成的“隱性墻”，使得各行政區空間鄰近卻以鄰為壑，利益關聯卻推諉扯皮。在這些治理困境最為凸顯的區域設立示范區，有關省市向合作區讓渡部分社會經濟管理權限，探索建立跨行政區的一體化治理體制機制，可試驗更多的一體化發展和治理內容。

二是政區交界處易于形成示范效應。從歷史上看，政區交界處由于空間鄰近，習俗和文化也都接近，出現的諸多治理難題多是制度“人為”造成的，一旦在制度上有了突破，將很快能“攀親結對”、融合發展，易于取得一體化治理的成就，進而形成示范效應。

三是小尺度探索面臨的風險性較小。示范區的空間范圍一般較小，在實驗中其制度風險相對較小，就組織架構、運行機制、財稅情況而言，牽扯面都不大，萬一實踐中出現問題，也易于及時糾偏，縮小影響面。

三、三示范區的邊界經略實踐

長三角一體化發展上升為國家戰略后，國家在上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉善縣設立長三角生態綠色一體化發展示范區（簡稱“示范區”）。示范區在空間上跨省級行政區劃，但要求在既定的行政區劃條件下打破行政分割壁壘。自2019年10月成立以來，示范區快速從三省市交界的“地區邊緣”躍升為我國探索區域協調發展的“改革前沿”，積累了很多經驗，這為我們觀察邊界經略提供了生動案例和實際參驗。除了高屋建瓴的頂層設計之外，示范區建設在具體操作層面也有以下突出亮點。

（一）“騎界”工程集結

所謂騎界，就是緊鄰邊界線兩側的地帶。從大的方面說，示范區就是長三角一體化的一個騎界工程，示范區先行啟動區又是示范區的一個騎界工程，建設示范區和示范區先行啟動區都可以視作騎界工程的集結號。在示范區和示范區先行啟動區內，又有多項騎界工程。騎界工程的集結，具有領先性、快速性、集群性和共有性特征。以騎界工程為突破口，吹響一體化的集結號，可以迅速打開局面，引領一體化的共同心向。目前，示范區典型的騎界項目有三個。一是元蕩修復工程。元蕩湖體水面積為13平方公里（上海部分為3.1平方公里、江蘇部分為9.9平方公里），岸線全長23公里（上海段為6.2公里、江蘇段為16.8公里）。曾經的元蕩根據省界線用毛竹和網片分隔開來，4公里長的網障縱貫南北，沿岸交通阻隔、野樹雜草叢生。2020年，以示范區一周年國家現場會為契機，青浦區與吳江區攜手啟動生態岸線整治，統一理念和標準，著眼最好效果，體現最快速度，133天完成1.2公里生態岸線貫通、105畝退漁還濕、11.3萬平方米水生態修復、12萬平方米花海主題景觀綠化；2021年，又完成1.9公里，形成入口公園、風景森林、濕地風光三段主題特色。建成后的元蕩青浦段“醉美郊野灣”碧波蕩漾、花草繁盛，與吳江段“智慧門戶灣”串聯成畫，成為“網紅打卡點”和文旅消費新增長點。二是江南水鄉客廳。為集中實踐和展示城水共生、活力共襄、區域共享的發展理念，在蘇浙滬交界處約35平方公里范圍，地跨金澤、黎里、西塘、姚莊四鎮，由滬、蘇、浙三地合力打造體現東方意境、容納和諧生境、提供游憩佳境、共聚創新環境的“江南庭院、水鄉客廳”，在展示湖蕩水網風光的同時，發揮文化交流、成就展示、協商論壇、管理平臺、創新服務等作用，打造可感知、可體驗、可激發一體化認同的標志性場所。三是跨省域高新技術產業開發區。示范區跨省域高新技術產業開發區是全國首個跨省域高新區。高新區涵蓋青浦、吳江、嘉善三個片區，規劃面積約19.54平方公里，重點發展數字產業、智能制造、綠色新材料三大戰略性新興產業和總部經濟、綠色科創服務兩大特色產業。三地將在高新區探索產業空間協同、創新協同和人才協同，從而有力推動長三角地區科創資源融合發展和企業提質升級，塑造招商和創新發展新優勢，全面推進跨區域創新鏈和產業鏈的一體化布局。項目建設還為制度創新提供了應用場景和實踐范例，總結提煉形成一系列一體化制度機制，為在跨省級行政區、沒有行政隸屬關系、涉及多個平行行政主體的框架下實現項目一體化推進提供了示范。①

（二）“通界”規劃引領

跨省級行政區劃的區域規劃對于諸如長三角等跨省域一體化發展戰略顯得尤為重要。2019年，中共中央、國務院批準《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，對長三角一體化發展提供了戰略性指導。2019年起，有關部門組織編制《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃》。示范區統籌建立國土空間規劃體系、跨省域統一的編審體系和先行啟動區規劃標準體系，構建跨區域一體多類規劃協同的“1+1+N+X”國土空間規劃體系（“1”個總體規劃、“1”個單元規劃、“N”個專項規劃、“X”個控制性詳細規劃），形成跨省域統一編制、統一審批的編審體系，制定《跨省域國土空間規劃編制指導手冊》，明確規劃組織編制、協商機制、審批機制和編制要點等。有關部門制定了《示范區先行啟動區規劃建設導則》，形成了國內首部跨省域范圍規劃建設標準，明確了空間戰略、區域協同和底線管控原則，建立了覆蓋示范區全域的生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界、文化保護控制線“四線”管控體系。專項規劃深化與上海市區、江蘇蘇州、浙江嘉興的錯位發展和相互配合，突出生態綠色特征，構建“研一學一產”協同共進布局，形成接軌國際標準與技術前沿的“正面清單”和倒逼傳統產能退出或升級的“負面清單”。一體化編制國土空間總體規劃和各類專項規劃，實現“一張藍圖管全域、一套標準管品質”，有利于各個專項工作在國土空間總體規劃中實現一盤棋統籌，聚焦近期、聚焦重點，在三地交界地區率先形成合力。

（三）“跨界”治理協同

在示范區跨區域治理中，水生態治理是重點，也是焦點。在示范區執委會牽頭下，三地探索創建了“三地共治一方水”的一體化治理模式，實現從分段分界各自治理走向流域一體化治理。一是堅持關鍵突破，構建生態環境共保聯治體系，實現環境目標、標準、監測、執法和應急高度協同。這一治理模式在國內首創跨省域生態環境標準“統一立項、統一編制、統一審查、統一發布”流程，實現環境監測編織“一張網”，對大氣環境質量、水環境質量、固定排污口、移動污染源等開展聯合監測和治理，并在聯合監測基礎上實現環境污染預警聯動、應急聯動。環境執法做到“一把尺”，統一指揮調度，統一隊伍建設，統一檢查程序，統一執法力度，統一自由裁量，實現執法結果互認。三地統一重點跨界水體環境要素功能目標，制定跨域水體《聯保方案》，確定建立聯合河湖長制、實施聯合監管機制、開展聯合執法會商、完善聯合監測體系、健全數據共享機制、深化聯合防控機制，圍繞飲用水源安全共保、水污染共治和水生態資源共享建設聯保合作新格局。二是堅持與時俱進，構建跨省域碳達峰碳中和一體化實施機制。有關部門制定《示范區“雙碳”工作指導意見》，明確示范區“雙碳”總體目標、碳排放碳匯一體化核算、評估考核體系，構建綠色低碳創新產業、綠色低碳現代能源、綠色宜居低碳建筑等體系，實現“雙碳”標準統一和制度集成。三地編制“水鄉客廳”近零碳專項規劃，建立近零碳“單元一子單元一地塊”三級管控體系，協同探索“跨域共治、低碳韌性、智慧共贏”的近零碳轉型發展新模式。三是堅持源頭治理，構建統一項目管理制度，構筑環境友好型產業政策平臺。示范區制定統一的企業投資項目核準目錄和產業發展指導目錄，提出功能型總部經濟、特色型服務經濟、融合型數字經濟、前沿型創新經濟、生態型湖區經濟“五大經濟”為主導的產業發展方向，推動三二一產業融合創新發展，并制定先行啟動區產業準人標準，從源頭提升新增產業質量，推動產業投資項目一體化管理服務，制定標準清單管理制度，統一企業經營許可、資質互認制度，形成企業統一登記標準、統一辦理流程和統一辦理模式。

（四）“聯界”組織網絡

示范區建設是一個多主體、多主題、多層次、寬領域的交互性運行結構，加上兼有共時性和歷時性的特點，要實現全過程充滿活力又井然有序，必須建立卓有成效的組織網絡。示范區采用“理事會+執委會+發展公司”三層次組織架構，形成“業界共治+機構法定+市場運作”治理格局?！皟墒∫皇小甭摵铣闪⑹痉秴^理事會，理事會由“兩省一市”相關政府部門和示范區屬地政府組成，突出政府作用和屬地責任；同時，還邀請知名企業家和智庫代表作為理事會特邀成員。理事會下設示范區建設執行委員會（簡稱“執委會”），作為示范區開發建設管理機構。執委會負責示范區發展規劃、制度創新、改革事項、重大項目、支持政策的具體實施，重點推動先行啟動區相關功能建設。不同于“強協調、強審批”的開發區管委會模式以及“弱協調、弱審批”的跨域項目領導小組模式，示范區采取了“強協調、弱審批”的運作模式來實現“不破行政隸屬、打破行政邊界”的目標。這種模式充分發揮了理事會的重要決策平臺作用以及執委會在利益協調過程中的牽頭作用，較好解決了跨域治理中多頭決策“各掃門前雪”與“九龍治水”導致的協調效率低下的問題。

示范區建設以來，三地跨區域橫向聯系、部門聯動也空前活躍。三地黨委聯合印發《關于提升以組織力為重點推進長三角生態綠色一體化發展示范區黨建高質量創新發展的意見》，圍繞推動資源共享、信息共通、發展共推、治理共抓、隊伍共育，建立有效銜接、高效運轉的工作機制，形成一體化運行、全區域聯動、各領域支持的工作模式，構建黨建引領、全域統籌、多方融合、協同發展的示范區黨建工作新格局。以此為基礎，三地區縣黨委、組織部門和先行啟動區五鎮黨委三個層面，構成了示范區跨域黨建的制度框架。在黨建引領下，各類政府組織、群團組織的區域聯動協同、溝通合作機制平臺紛紛建立。這些做法極大地煥發了組織能量，有力保障了制度創新及其落實效率。

（五）“無界”同城體驗

示范區瞄準人民群眾所憂所急所盼，集中解決跨區域公共服務障礙，完善公共服務共建共享機制，不斷增強群眾跨省無感體驗。一是完善“硬聯通”。按照互聯互通、共建共享原則，積極推動多層次、立體化的交通網絡體系建設。公路交通方面，各條省際斷頭路得以打通。軌道交通方面，滬蘇湖鐵路、滬蘇嘉城際鐵路相繼開工建設。它們成為串聯示范區虹橋商務區動力核、青浦新城、環淀山湖創新核、西岑科創中心、水鄉客廳、祥符蕩創新綠谷、吳江高鐵科創新城、嘉興科技城等核心功能區的關鍵交通紐帶。建成投用后，沿線群眾將獲得隨到隨乘、“一票”通達的全新出行體驗，極大提升示范區軌道交通運輸服務品質，實現交通出行的“同城化”。二是加強“軟聯通”。示范區提升區域基本公共服務標準并加強制度銜接，先后出臺兩批共建共享公共服務項目清單，全方位持續推進跨區域公共服務標準的統一和資源的共享。①三是促進“人聯通”。《長三角生態綠色一體化發展示范區外國高端人才工作許可證互認實施方案》出臺以后，三地實施人才統一互認措施并設立外國人工作、居留單一窗口，為用人單位提供辦事便利。上海市修訂《海外人才居住證管理辦法》，將吳江、嘉善的海外人才視同上海海外人才。出臺《長三角生態綠色一體化發展示范區專業技術人才資格和繼續教育學時互認暫行辦法》，專業技術人才職業資格、專業技術職務任職資格、繼續教育學時等方面實行互認互準。出臺《長三角生態綠色一體化發展示范區統一企業登記標準實施意見》，選擇企業登記事項中社會關注度最高，與企業關系最為密切的名稱、住所等事項為切人點開展改革，方便企業辦事，凸顯集聚效應。

（六）“和界”共商機制

示范區解決重大問題和推進制度創新遵循以下行動原則：一是重點突破、有序推進。在統籌謀劃、頂層設計指導下，針對示范區發展的重點區域、重點領域、重點問題、重點需求等集中攻關，破解區域一體化發展的難點和堵點，通過重點、局部突破帶動示范區整體制度創新。二是上下協同、部門聯動。堅持多層級政府協同合作，充分發揮中央和地方各級政府的積極性、主動性、創造性，推進示范區工作落地實施。堅持求同存異，暫時擱置難以統一的客觀差距，不斷放大三地共同目標，形成統一的工作方案；堅持各揚所長，結合三地生態環境整治基礎和經驗，充分發揮各自優勢、調動各方積極性，推進生態保護各項工作落地見效；堅持統分結合，建立“行業部門牽頭+執委會協調重點矛盾”模式，通過三級八方積極探索，按照共識度高、可操作性強、先易后難的原則，探索跨區域一體化治理新路。例如：在元蕩修復工程中，青浦、吳江創造了“四共”經驗，即共繪一張藍圖、共商一套標準、共建一批機制、共推一個計劃；在統一規劃管理制度創新過程中，進一步深化和拓展了這些經驗。②

四、邊界經略中的主體心智能力建設

制度性行動邏輯理論認為，地方政府合作關系的建立是基于交易成本、交易風險進行理性考量后，追求合作收益最大化的一種結果。①但是，制度并不是唯一因素，而且制度創新和執行都是人的行為，對交易成本、交易風險和合作收益的理解也因主體而有差異。因此，在強調制度創新和組織創新的同時，還必須關注和加強領導干部心智能力建設。

（一）尊重邊界

邊界經略的首要前提是承認邊界的客觀存在，尊重邊界所內含的相關權利。每一個組織（系統）都有自己的活動領域，組織邊界就是把自身與外界環境分隔開來的界線。就行政邊界而言，從空間范圍上主要表現為相鄰行政轄區在橫向上管轄權限分界；組織層級上屬于縱向政府間劃分的層級邊界；組織功能上往往劃定了某一具體行政組織的功能實施范圍。從地方政府體制來說，行政區邊界劃定，可以看作是制度穩定性的體現，起到降低區域內交易成本的作用。對于由行政區邊界劃分的行政區域之間，邊界成為一種府際關系的“長期契約”。組織邊界既要執行“緩沖功能”，使組織免受環境影響的干擾從而維護組織的自主性和獨立性，也要發揮“過濾作用”，對（環境的）投入和（組織的）產出進行篩選。②因此，“一刀切”的規章條例與一場“運動式”的驟然改變，很難符合跨越議題發展的周期性與規律性。為了實現共同治理和發展目標，必須保持全過程的相互尊重。一要尊重利益關切，建立合作主體間利益激勵相融關系。要建立利益共享機制，為區域治理提供人、財、物等資源支持；用恰當的利益補償方式減少利益不均衡問題；通過經濟合作、資源互補促進交流與合作。二是要尊重法定權責，建立統分結合的權責配置機制。可通過權力下放、授權賦權促進“自上而下”的層級協調；通過成立指揮部、協調委員會、領導小組等任務型組織以促進行動協調、任務共享、責任分配等，統籌人、財、物等橫向跨部門協調。三是要促進資源互惠，培育彼此信賴的文化心理認同。要建立資源共享機制，促進資源整合，實現資源的最大化利用與互惠。要給予合作中困難方以“鮑叔牙式”③的體諒，并在對方需要幫助時“雪中送炭”，在實踐中不斷豐厚共享文化、互惠意愿和共同體意識。四是要加強信息溝通，有效協調工作標準和推進節奏。信息共享是協同主體間保持協作行動的一致性、提高協同效率的關鍵。數字化背景下，除了常規的會議溝通、聯絡小組方式之外，還可以直接創建跨界協作網絡，將信息以最優方式及時輸送到需求點。

（二）總理跨界

總理跨界就是要基于跨界事務的經常性、關聯性和互需性建立起整體性的因應機制，包括制度機制和心理機制。公共管理和國家治理活動經常發生在政府與其他各種行為體的邊界上或邊界外。①由于區域公共事務具有內容的跨界性、影響的外溢性和治理的整體性等特點，跨界治理的客體、主體和情景都是作為運動著的系統而存在的，跨界的深度合作必然需要總體布局和系統謀劃。比如，對大氣污染的治理，既有氣候帶來的不確定性邊界，也有排放源主體的利益邊界，還有政策主體的管制邊界，它們之間的交匯構成了由各類政策工具組成的復雜界面，存在著“政策網絡”“合作網絡”“治理網絡”等不同形式，涉及橫向組織、縱向組織與功能組織等各類組織，因此在思想意識層面首先需要考慮并接受其復雜性，突破單一化誤區，運用復雜性思維。

跨界的公共管理活動既存在于政府之內，也存在于政府之外。政府部門、私人部門和社會組織的管理者一般會基于伙伴關系、契約關系，通過網絡、結盟和聯絡等形式，來共同制定戰略、提供公共服務。②申劍敏認為，跨越治理能力既有別于科層制下的專業化管理，也不同于效率導向下的市場化原則，它包含組織、調適、互動和反饋四個方面的機制。因此，要通過建立相對穩定的組織機制，即根據合作和治理階段的要求，建立制度化的組織結構，形成動員和整合合作項目及共享資源的能力，以支撐和推動長期合作；通過建立靈活應變的調適機制，即參與合作的政府部門及其他組織，根據階段要求及時調整合作的方式、策略及內容，形成不斷適應和調整合作策略的能力；通過建立開放持續的互動機制，即合作主體為達到治理目標，建立彼此間溝通信息、整合資源、共同行動的渠道與機制，形成管理不同類型合作伙伴的能力；通過建立評估合作的反饋機制，科學和系統地評價合作項目的整體成效，不斷改進合作的策略和技巧。③

（三）主動搭界

主動搭界是一種開放的心態以及為了實現管理目標而主動采取的呼朋喚友和結朋交友行動。多數組織都是開放性系統，它們既依賴于與環境之間的交換，又嵌入環境并由環境建構。在區域經濟社會一體化持續推進的背景下，越來越多的地方公共事務跨出單一轄區的行政邊界而具有跨界性，成為區域公共事務。區域公共事務跨界治理面臨著行政邊界對行政管轄權的剛性約束、碎片化行政權威導致整體性應對能力不足、單一地方政府有限治理能力與復雜治理訴求不適應的三重挑戰；同時區域經濟社會一體化也為區域公共事務的跨界治理提供了重要的基礎①，這就需要相關政府不斷推進區域一體化程度、有效消解邊界沖突并建立協作機制②。組織越是能與變化著的環境適配，它就越能獲得更多的環境力量支持；組織越是無法與環境適配，它越容易走向失敗。③奧圖爾（O' Toole）指出，針對具有復雜性質的跨域問題，除了依靠建立跨組織結構（比如組織間網絡關系）來解決，似乎沒有其他更好的辦法。④跨組織結構的建立，意味著組織可以借此跨越其內部的和外部的邊界采取行動。⑤賴特（Wright）和克雷恩（Krane）把“府際管理”定義為“在不確定性和復雜性的條件下通過創造和利用政府網絡和非政府網絡來解決政府間問題的過程”⑥。網絡成員越多樣，跨界行動者越能多方位地整合知識、經驗和其他資源。⑦長三角一體化發展中的搭界工作包括但不限于以下內容：一是進一步落實區域一體化戰略安排，深化省際合作制度化機制。⑧二是結合城市群內部結構、城市分布，創設各種合作模式。⑨三是通過結對互助不斷加強核心一外圍城市間邊界的中介功能，發揮好都市圈、示范區的輻射作用。⑩四是借助要素跨界流動強化中介效應，推動區域高水平均衡發展。主動搭界就是積極作為建立渠道、網絡和平臺，它類似于一種“橋梁戰略”?！皹蛄簯鹇浴钡哪芰κ侵父鹘M織通過商議、契約、共同抉擇、聯盟、合并、聯合等形式，增進彼此間的聯系，獲得合法性和支持。有了這種橋梁能力，組織能夠將自己與其他參與者聯系起來，使得組織邊界跨越得以實現。

（四）提升境界

跨界治理和協同發展對于相關議題的價值追求必須具有長遠性，在滿足當前情景需求的同時兼顧未來發展需求，這就要求有關區域和部門的領導全方位提高思想境界。一是要涵養開明大氣的視野與襟懷。要突破“造福一方”和“守土有責”的狹隘眼界，堅持“造福八方”和“合作守土”的共同體理念。在上海工作期間，習近平把“開明睿智、大氣謙和”納入上海城市精神，同時提出了謀劃上海發展的“四個放在”，即把上海未來發展放在中央對上海發展的戰略定位上、放在經濟全球化的大背景下、放在全國發展的大格局中、放在國家對長江三角洲區域發展的總體部署中來思考和謀劃?！八膫€放在”至今仍是上海謀劃一切工作的基點，對于長三角一體化發展的主體心理建設也具有普遍的牽引作用和指導意義。上海不能滿足于獨善其身，也不能停留在獨惠其身，其他地方也是一樣，都要樹立“一盤棋”思想，充分發揮區域的資源優勢，避免各自劣勢；推進區域一體化，避免惡性競爭；增強組織間協作治理，避免部門間各自為政。二是要樹立共創未來的愿景與志向。鄭永年曾提出一個重要概念——地域嵌入型世界級經濟平臺。①他認為，舊金山灣區、紐約灣區和日本東京灣區都是地域嵌入型世界級經濟平臺成功案例。它們有一個共同點，不管本國的政治和社會發生多么大的危機，都不會受到非常大的影響，全世界的優質資本、技術和高端人才仍然拼命涌人，進來以后不想跑，也跑不掉。形成中國的地域嵌入型世界級經濟平臺應該是長三角的發展方向。要成為地域嵌入型世界級經濟平臺，須得長三角各地政府協力同心，走融合發展之路。三是要培養引領變革的氣度與能力。那些跨界的棘手的政策議題，需要通過各組織間的協作行動，比如共同決策和集體執行，才能有效地應對。在協作治理架構下，政府需要向社會借力，也就需要從公共管理方面的壟斷者角色向協調者、服務者、組織者甚至是計劃的安排者轉變，因此政府官員尤其是領導者要有適應這種變革的氣度。同時，組織邊界跨越是一種“與外部參與者建立關系和互動的行為”②，因而就產生了一種協作治理中跨組織的共同決策和集體執行能力即“邊界跨越能力”③的要求。有合作需求和動力并不必然會自動產生協作行動。不同組織和行為體的資源、技術和優勢能否被彼此利用，取決于相互依賴的性質與狀態（比如組織間的信任程度），取決于有什么樣的機制安排（比如協作機制的數量和質量），還取決于他們駕馭這種依賴關系的能力（比如跨界行動者之間的互動強度與頻度）④，因此系統提升推動合作、維護合作和深化合作能力便提上了重要的議事日程。

五、結語

在區域一體化發展過程中，邊界是一個可以利用并且大有可為的重要戰略資源。因此，需要涉邊界治理主體基于對邊界的作為“問題”和作為“資源”的雙重理解，形成一種“邊界經略”理念，從而對邊界問題和邊界資源進行戰略性評估、系統性謀劃、整體性推進、復合性治理和日常性監護。為促進邊界經略理念付諸實施并取得最佳整體性效果，必須在強調制度創新和組織創新的同時，進一步關注和加強領導干部心智能力建設，其基本要求就是尊重邊界、總理跨界、主動搭界和提升境界。