新中國集體林權制度改革的歷史演進與展望

摘 要： 新中國成立75年來，集體林權制度在社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代，從初步構建到不斷發展成為符合我國國情的一項重要制度，歷經了以下幾個階段：國民經濟恢復時期（1949—1952年）：集體林權制度的醞釀；農業合作化時期（1953—1958年）：初步構建集體林權制度，山林入社；人民公社時期（1958—1978年）：山林集體所有、統一經營；中共十一屆三中全會至中共十六大（1978—2002年）：林業三定；中共十六大至中共十八大（2002—2012年）：明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權；中共十八大到中共二十大（2012—2022年）：增綠、增質、增效；2022年中共二十大以來：穩、活、融、試。展望未來，在以中國式現代化推進強國建設、民族復興的新征程上，集體林權制度改革應繼續按照“穩、活、融、試”的頂層設計，通過創新融資機制、培育新型經營主體、做好林權流轉服務、推動產業融合等途徑分別解決錢、人、權、益四大問題。

關鍵詞： 新中國；集體林權制度；改革；頂層設計

新中國成立75年來，在中國共產黨的領導下，集體林權制度于社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期、中國特色社會主義新時代形成并不斷發展完善，成為符合我國國情的一項重要制度。對集體林權制度改革發展這一主題，學界已取得了一些研究成果，①但總體來看，這些成果大都以林業或林業經濟發展為研究視角，且缺乏對這一制度演進動因的深入分析。有鑒于此，以中華人民共和國史為研究視角，梳理集體林權制度改革發展的演進歷程、分析其演進動因、展望其發展方向，具有重要的學術意義和實踐價值。

一、社會主義革命和建設時期的集體林權制度（1949—1978年）

在1949年新中國成立后至1978年中共十一屆三中全會之前的社會主義革命和建設時期，黨和政府努力探索符合中國國情的林權制度。

（一）國民經濟恢復時期（1949—1952年）：集體林權制度的醞釀

新中國成立前夕，1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第三十四條規定：“在一切已徹底實現土地改革的地區，人民政府應組織農民及一切可以從事農業的勞動力以發展農業生產及其副業為中心任務，并應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產合作。”“保護森林，并有計劃地發展林業”。【中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第26冊，中央文獻出版社2011年版，第764-765頁。】由此可見，對于林業，是否也要引導農民組織勞動互助和生產合作，《中國人民政治協商會議共同綱領》并未作出明確規定。

新中國成立后，包括林權在內的林業問題就擺在了黨和政府的面前。1950年2月，中央人民政府林墾部召開首次全國林業業務會，其中一項任務是了解各地公私林權的劃分問題并予以解決。【 《全國林業業務會議開幕 了解情況制訂工作方針和任務》，《人民日報》，1950年3月2日，第2版。】1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》規定：大森林、大荒地、大荒山等均歸國家所有，由人民政府管理經營；“沒收和征收的山林、魚塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果園、蘆葦地、荒地及其他可分土地，應按適當比例，折合普通土地統一分配之”。【 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社2011年版，第296頁。】即有關山林、茶山、桐山、竹林等，分給農民個人所有。政務院1951年發布的《關于適當地處理林權，明確管理保護責任的指示》指出：“零塊分散的山林，由當地人民政府根據實際情況……分別進行清理或確定林權，由縣人民政府發給林權證明。”【 中國社會科學院、中央檔案館編：《中華人民共和國經濟檔案資料選編·農業卷》，社會科學文獻出版社1991年版，第679頁。】據此，在土地改革和國民經濟恢復的基礎上，隨著生產關系的調整，國有林和農民個體所有山林兩種林業所有制逐步確立，集體林權尚在醞釀中。擁有了山林的廣大群眾，發展林業的積極性很高。1953年全國的造林面積達到一個新的歷史高度，是國民黨政府時期22年造林總面積的2倍。【 國家林業局編：《生態文明之旅——中國林業改革開放30年》，中國言實出版社2008年版，第149頁。】

（二）農業合作化時期（1953—1958年）：初步構建集體林權制度，山林入社

1952年，在國民經濟恢復任務完成的基礎上，1953年新中國開始執行過渡時期總路線，對個體農業、手工業和資本主義工商業進行社會主義改造。在這種情況下，林業也和農業一樣，開始走合作化道路。

在農業合作化期間，全國人大常委會于1955年11月通過《農業生產合作社示范章程草案》。在征求意見的基礎上，一屆全國人大三次會議于1956年6月正式通過《高級農業生產合作社示范章程》。其中的第十八條規定：“社員私有的林木，應該根據以下的原則處理：（一）少量的零星的樹木，仍屬社員私有。（二）幼林和苗圃，由合作社償付本主一定的工本費，轉為合作社集體所有。（三）大量的成片的果樹、茶樹、桑樹、竹子、桐樹、漆樹和其他經濟林，根據今后收益的大小、經營的難易、本主所費工本和所得收益的多少，作價歸合作社集體所有，價款從林木的收益中分期付還。在合作社初建的時候，對于這種經濟林，也可以暫時仍屬社員私有，由合作社統一經營，從這些林木的收益中付給本主一定比例的報酬。（四）大量的成片的用材林，應該根據當時的材積分等作價，轉為合作社集體所有，價款從林木的收益中分期付還。在合作社初建的時候，對于這種用材林，也可以暫時仍屬社員私有，由合作社統一經營，從這些林木的收益中付給本主一定比例的報酬。”【 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第8冊，第350-351頁。】

根據《高級農業生產合作社示范章程》的規定，在從互助組到初級社再到高級社的合作化過程中，除少量零星樹木外，農民個人所有的林木逐步改變為合作社集體所有，林業經營形式逐步由分散經營改為合作社統一經營。林業領域形成了國家所有、集體所有與農民個體私有三種所有制形式，其中集體所有又包括大集體所有和小集體所有兩種形式。

（三）人民公社時期（1958—1978年）：山林集體所有、統一經營

1958年8月，中共中央決定在全國農村建立人民公社。人民公社政社合一，強調“農林牧副漁全面發展”，一段時間內大搞“一大二公”“一平二調”。由此，原合作社的山林、耕地等全部歸人民公社所有。林木收歸集體所有時，林業所有制的改變過急過快，挫傷了農民群眾造林護林的積極性。加之全民大煉鋼鐵，砍樹燒炭，亂砍濫伐現象一度十分嚴重。

1961年1月中共八屆九中全會召開，以毛澤東為核心的中共中央大力倡導實事求是、調查研究，對國民經濟進行調整。4月，中共中央發出通知，要求對農村工作中的若干關鍵問題，包括“山林分級管理問題，給農民留一定數量的柴山作為自留山的問題”，進行重點調查。中央同時轉發了毛澤東批示的胡喬木率調查組到韶山調研后所寫的報告，報告專門討論了“柴山問題”：“過去破壞山林的重要原因之一，就是沒有劃定社員的自留山。這個問題，經過群眾討論之后，決定作如下解決：一般以高級社的自留山為基礎劃分自留山，對搬出搬進的戶，作個別調整。”結果“當天，社員就去看山立界，并且公議……果真停止了亂砍樹木的現象”。【 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第14冊，第276、267頁。】

在調研的基礎上，中共中央于1961年6月頒布了《關于確定林權保護山林和發展林業的若干政策規定（試行草案）》。由于這一規定共有十八條，故一般簡稱為“林業十八條”。關于山林所有權問題，“林業十八條”明確指出：“高級合作社時期，劃歸合作社、生產隊集體所有的山林和社員個人所有的山林，應該仍然歸生產大隊、生產隊集體所有和社員個人所有。除此以外，人民公社化以來和今后新造的各種林木，都必須堅持‘誰種誰有’的原則，國造國有，社造社有，隊造隊有，社員個人種植的零星樹木，歸社員個人所有。”為避免出現大集體侵犯小集體權益、小集體侵犯社員個人利益的混亂狀況，“林業十八條”要求：“林木的所有權必須長期固定下來，劃清山界，樹立標記，不再變動。”1961年10月，中央農村工作部部長、國務院副總理鄧子恢回到福建龍巖老家調研。在調研的基礎上，他在給中央、毛澤東上報的報告中，實事求是地專門就“山林問題”提出詳細建議：“凡有林木的山一律歸大隊所有，劃片分給小隊管理，山林收獲按山林遠近，大隊提二、三、四成，其余全歸小隊。這種有林木的山不應劃歸小隊所有，以免群眾因對林權不相信而大量采伐。至于荒山則應完全劃歸小隊所有，并發證立界，以確定所有權。靠近鄉村的荒山可以分給社員作為自留地。”【 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第14冊，第429、693頁。】毛澤東批轉了該報告，要求“各省委第一書記帶若干工作組，采取鄧子恢同志的方法，下鄉去，做十天左右的調查研究工作”。【 中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949—1976）》第5卷，中央文獻出版社2013年版，第54頁。】

“林業十八條”的頒布和毛澤東的批示下發后，各級領導干部深入農村、林區調查研究，制定貫徹落實辦法。1962年5月，中央辦公廳林業調查組就福建、廣東、廣西、湖南、江西南方五省區林業情況進行調查并將建議寫成報告，報告認為，林權問題，“比解決農業所有制的問題還要復雜”。報告建議：“林權處理以后，應當以省區為單位作出統一規定，立界發證，林業糾紛的官司要有人管，以切實保障林權。”【 中央檔案館、中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第40冊，人民出版社2013年版，第 285頁。】1962年9月中共中央通過的《農村人民公社工作條例修正草案》指出：“為了保護、培育和合理利用山林資源，公社所有的山林，一般地應該下放給生產隊所有；不宜于下放的，仍舊歸公社或者生產大隊所有。歸公社或者生產大隊所有的山林，一般地也應該固定包給生產隊經營；不適合生產隊經營的，由公社或者生產大隊組織專業隊負責經營。這些山林的所有權和經營權，定下來以后，長期不變。”【 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第15冊，第525-526頁。】這一規定，即“三級所有，隊為基礎”，成為此后一個時期內集體林業的基本制度和主要經營形式，也使得林木所有單位和所有者的正當權益得到了保護，人心逐步穩定。1963年5月國務院頒布的《森林保護條例》規定：“保障國家、集體的森林和個人的林木所有權。森林和林木歸誰所有，其產品和收入就歸誰支配，任何單位和個人不得侵犯。”【 中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第16冊，第289-290頁。】由于林權得到落實與保護，1964年是新中國成立后護林最好的一年。“文革”時期，在“割資本主義尾巴”的過程中，農民房前屋后以及自留山的林木又被收歸集體所有，實行集體統一經營。

“文革”結束后，如何落實和保障林權問題成為社會議論和關注的一個焦點。林業部負責人答復指出：“國家的造林政策是‘誰造誰有’，就是國造國有，社造社有，隊造隊有，社員個人在房前屋后和生產隊指定的地方種的樹木、竹子、果樹等，永遠歸社員個人所有。”【 《植樹造林 誰造誰有》，《人民日報》，1980年3月5日，第1版。】

二、改革開放和社會主義現代化建設新時期的集體林權制度（1978—2012年）

在改革開放和社會主義現代化建設新時期，隨著改革開放深入發展，黨和政府與時俱進推進集體林權制度改革。

（一）中共十一屆三中全會至中共十六大（1978—2002年）：林業三定

1978年中共十一屆三中全會召開之后，隨著人民公社體制逐漸動搖解體，集體林權制度改革問題自然而然被提上議事日程。

1981年2月16日至3月7日，國務院召開新時期第一次全國林業會議。3月8日，中共中央、國務院發布《關于保護森林發展林業若干問題的決定》，提出“穩定山權林權，落實林業生產責任制”。【 中共中央文獻研究室編：《三中全會以來重要文獻選編》下冊，中央文獻出版社2011年版，第70頁。】據此，全國開展了以“穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”【 《安徽抓“三定” 推動春季植樹造林》，《人民日報》，1982年2月23日，第4版。】為主要內容的“三定”工作。1982年7月，在全國林業“三定”工作會議上，國務委員張勁夫指出，林業“三定”是農村生產關系部分變革的重要組成部分。各級黨委和政府要力爭明年春耕大忙以前，善始善終地全面完成林業“三定”工作。他強調，開展林業“三定”不能瓜分國有林，不能要回“土改山”“祖宗山”，不能趁機亂砍濫伐。 張勁夫指出，各地“三定”工作應該有一個統一的驗收標準。這一標準主要包括以下幾項：“國家、集體、個人山林權屬已經明確，并發了證書；有條件的地方給社員劃自留山或指定植樹地點；因地制宜地建立林業生產責任制；制止亂砍濫伐，重大毀林案件得到處理；建立護林組織，訂立鄉規民約，制訂發展規劃，建立林業‘三定’檔案。”【 仇學忠、黃正根：《各地要在明春大忙前完成林業“三定”》，《人民日報》，1982年7月7日，第1版。】截至1986年，林業“三定”結束時，在福建、江西、浙江、安徽、湖北、湖南、廣東與云南八大集體林區落實權屬面積達到5182萬hm2，占山林總面積的69％。其中，江西省家庭經營的林地面積占全省集體林地總面積的93％。【 轉引自張智光等：《綠色中國：理論、戰略與應用》，中國環境科學出版社2010年版，第239頁。】各地通過林業“三定”工作，基本上穩定了山林權屬。

廣大農民在分到自留山、承包責任山后，經營林業的積極性大為提高。隨著農村家庭聯產承包責任制的推行，加之以城市為重點的經濟體制改革即將全面展開，推動了農村勞力、資金、技術在城鄉間流動，搞活農村經濟、廣開生產門路、發展商品生產的刺激與沖動，誘導林業政策出現新變化。1985年1月，中共中央、國務院頒布的《關于進一步活躍農村經濟十項政策》提出，“開放木材市場，允許林農和集體的木材自由上市，實行議購議銷”，并強調“砍伐須依法經政府批準，嚴禁亂砍濫伐”。【 中共中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》中冊，人民出版社1986年版，第612、613頁。】這一政策未全面考慮林業的特點和規律，造成木材經營放開過急，一些地方出現亂砍濫伐、盜伐哄搶的情況，這在南方林區尤為嚴重。有鑒于此，1987年6月，中共中央、國務院發布的《關于加強南方集體林區森林資源管理，堅決制止亂砍濫伐的指示》要求：“集體所有集中成片的用材林，凡沒有分到戶的不得再分”，“重點產材縣，由林業部門統一管理和進山收購”。【 國家體改委辦公廳編：《十一屆三中全會以來經濟體制改革重要文件匯編》上冊，改革出版社1990年版，第192頁。】之后，各地整頓、強化林業管理秩序，林權管理秩序得到恢復。在這一過程中，在福建寧德工作的習近平同志對林業和林權問題進行了有針對性探索，把林業問題擺到地方經濟發展的戰略高度來看待，強調“林業有很高的生態效益和社會效益”，“森林是水庫、錢庫、糧庫”，提出“狠抓統一思想認識、多方籌集資金和落實管護開發措施等三個重點，解決林業政策體制和祖宗山權兩大難題，提高經濟、社會和生態三種效益”。【習近平：《閩東的振興在于“林”——試談閩東經濟發展的一個戰略問題（1989年1月）》，《擺脫貧困》，福建人民出版社1992年版，第83、84頁。】

1992年中共十四大提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標，以此為導向，林權制度改革實踐向深水區邁進。多個林業改革試驗區開展了山地開發制度、林產品流通市場、林業股份合作等嘗試，通過落實和完善林業生產責任制，有的把集體山林的經營管護權落實到戶、聯戶和村民小組等。隨著社會主義市場經濟體制逐步建立，制度的松綁加上市場主體意識的激活，20世紀90年代中后期，一些地方開始進行集體林權制度改革試點，接連出現了幾個被冠為“全國林改第一”的典型——江西武寧縣的長水村、【 參見遲誠：《“林改第一村”，我們來了！》，《中國綠色時報》，2012年5月15日，第1版；練煉、林雍、何深寶：《以更大的力度保護好——綠色崛起的武寧模式之一·生態保護篇》，《江西日報》，2015年8月17日，第1版，等等。】福建永安市的洪田村【 參見顧仲陽：《中國林改第一村——福建省永安市洪田村林改紀實》，《人民日報》，2007年7月6日，第1、6版；余榮華：《家家有林樂呵呵》，《人民日報》，2007年10月18日，第6版，等等。】和福建武平縣的捷文村。【 參見張杰、王發祥、陳威：《武平敢為天下先，成就林改第一縣》，2021年8月24日，http：//www.taihainet.com/news/fujian/cbhx/2021-08-24/2544972.html，2023年5月7日；陳歡歡：《福建領跑新時代林改：成就了綠水青山 豐盈了金山銀山》，2021年9月5日，http：//fj.people.com.cn/n2/2021/0905/c181466-34899662.html，2024年1月20日；龍敏：《“中國林改第一縣”走出綠色富民路》，2022年6月22日，https：//www.chinanews.com.cn/cj/2022/06-22/9785692.shtml，2023年11月11日，等等。】

據有關報道，1998年福建永安洪田村在沒有“紅頭文件”的情況下，村民們冒著風險“分山到戶”。2001年福建武平縣捷文村進行集體林權制度改革試點。2004年10月，江西武寧縣長水村第一次林改工作會在村部召開。【 任江華：《山定權樹定根人定心——江西武寧縣長水村林改紀實》，《人民日報》，2007年7月4日，第1、8版。】從時間上來看，福建永安的洪田村和武平的捷文村的試點工作，要比江西武寧的長水村更早一些；至于福建永安的洪田村和武平的捷文村，究竟哪個是“第一村”需具體而論。【 2011年11月，時任國家林業局副局長趙樹叢指出：“福建的林改有兩個地方是不能忽略的。一個是永安。永安的洪田村打響了林改第一槍，出臺了林改合同的第一單；一個是武平。武平的捷文村發了第一本林權證。從縣里來講，武平縣委、縣政府第一個出臺了規范性文件。”參見趙樹叢：《在武平林改調研座談會上的講話》，2011年11月，根據錄音整理（中共武平縣委、縣政府提供的工作匯報材料）。2014年1月，趙樹叢又指出：“武平縣是全國最先進行林改的地區。”參見趙樹叢：《在福建省深化集體林權制度改革現場會上的講話》，《林業情況通報》，2014年第1期。】原國家林業局主編的《中國集體林權制度改革實例》一書，把武平縣捷文村放在第一例，洪田村放在第二例，長水村放在第三例，題目分別是：“全國林改策源地——福建武平捷文村林改紀實”“洪田——中國林改的‘小崗村’”“綠水青山變成‘金山銀山’——林改給長水村帶來巨變”。【 國家林業局主編：《中國集體林權制度改革實例》，中國林業出版社2014年版。】

2001年4月，福建武平縣在萬安鄉捷文村、上圳村開展林權登記換發證工作試點。12月，萬安鄉捷文村村民李桂林領到全國第一本新式林權證。2002年6月21日，時任福建省省長的習近平同志在武平縣調研林改工作時，有針對性地指出：“集體林權制度改革要像家庭聯產承包責任制那樣從山下轉向山上。”【 《“福建的林權制度改革是習近平同志親自抓起、親自推動的”——習近平在福建（十八）》，《學習時報》，2020年7月27日，第2版。】

（二）中共十六大至中共十八大（2002—2012年）：明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權

2002年中共十六大之后，林業改革發展的新實踐推動認識的不斷深化。在習近平同志對武平縣林改工作給予肯定和支持的基礎上，福建在全國率先開展了以“明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”【 《“人民群眾是我們力量的源泉”——記中共中央總書記習近平》，2012年12月25日，http：//www.xinhuanet.com//politics/2012-12/25/c_114148683_4.htm，2023年10月20日。】為主要內容的集體林權制度改革，后來成為全國林改的標桿。

2003年6月，中共中央、國務院頒布的《關于加快林業發展的決定》，對“進一步完善林業產權制度”，指出“要依法嚴格保護林權所有者的財產權，維護其合法權益”；對分包到戶的責任山，“要保持承包關系穩定”；對仍由集體統一經營管理的山林，“要區別對待，分類指導，積極探索有效的經營形式”。【 國家環境保護總局政策法規司編：《中國環境政策全書》上卷，中國環境科學出版社2005年版，第941頁。】為推動《關于加快林業發展的決定》貫徹落實，同年9月，國務院召開全國林業工作會議，要求實現“務林有其山，山林有其主，林主有其權”。【回良玉：《加強林業建設 再造秀美山川 實現林業的跨越式發展——在全國林業工作會議上的講話》，《陜西林業》，2003年第5期。】按照中央精神和國務院要求，福建、江西、遼寧等省率先進行探索，并取得了顯著成效：一是農民造林育林的積極性顯著提高；二是農民收入中來自林業的部分明顯增加；三是資金等生產要素向林業聚集；四是村集體有了穩定的收入來源；五是密切了干群關系；六是推動了林業部門和基層組織職能轉變。【 高保生：《集體林權制度改革意義重大——訪全國綠化委員會副主任、國家林業局局長賈治邦》，《人民日報》，2006年8月22日，第6版。】

2008年6月，中共中央、國務院發布的《關于全面推進集體林權制度改革的意見》，將 “明晰產權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”的“四權”改革目標，“縣直接領導、鄉鎮組織實施、村具體操作、部門搞好服務”工作機制，以及“方案制定關、外業調查關、產權轉讓關、確權發證關、政策法規關、質量督查關”的林改“六關”等從地方實踐中總結出來的有益經驗，吸納寫入中央文件。同年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，重申“全面推進集體林權制度改革”。2009年6月，中央林業工作會議召開，這是新中國成立以后由中央召開的第一次林業工作會議，將集體林權制度改革提高到全黨工作的重要位置。

在中共中央直接領導和推動下，全國集體林權制度改革步入快車道。截至2011年底，全國共完成26億畝集體林地確權。【 顧仲陽：《我國集體林改明晰產權任務基本完成》，《人民日報》，2011年12月30日，第1版。】根據對全國12個省、自治區、直轄市118個村莊的調查問卷和專題訪談，基本完成了明晰產權、承包到戶的改革任務，有94.7%的集體林地確權到戶，67%的農戶拿到了林權證，林農對林改政策滿意度較高；農戶林業收入有所增加，社會各方面參與林業發展的積極性和創造性增強，“資源增長、農民增收、林區和諧”的良好局面逐步形成。同時，在推進改革過程中也暴露出一些問題，如：林地分散經營和規模經營存在一定矛盾，林地利用過程中生態效益與經濟效益存在一定沖突，部分地方配套改革難以推進，林業管理體制改革滯后，林業公共服務支持力度不足。【 楊學博：《“2011年中國集體林權制度改革跟蹤觀察報告”認為——集體林權制度改革成效逐步顯現》，《人民日報》，2012年7月27日，第16版。】這表明林權制度改革還需堅持問題導向，繼續深化、細化。

三、中國特色社會主義新時代的集體林權制度（2012年以來）

中共十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。以習近平同志為核心的黨中央對集體林權制度改革高度重視。2005年時任中共浙江省委書記的習近平同志就提出了“綠水青山就是金山銀山”。進入新時代，習近平總書記進一步指出，林業要為建設生態文明和美麗中國創造更好的生態條件，【 霍小光、楊維漢：《習近平總書記在參加首都義務植樹活動時強調 把義務植樹深入持久開展下去 為建設美麗中國創造更好生態條件》，《人民日報》，2013年4月3日，第1版。】林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題。【 霍小光、陳菲：《習近平在參加首都義務植樹活動時強調 一代人接著一代人干下去 堅定不移愛綠植綠護綠》，《人民日報》，2014年4月5日，第1版。】這些重要論述彰顯了林業的戰略地位和作用，為深化集體林改提供了思想指引，也推動集體林權制度改革進入新時代。

（一）中共十八大到中共二十大（2012—2022年）：增綠、增質、增效

在改革開放以來持續推進集體林權制度改革過程中，農民的林地承包經營權逐步得到落實，產權和公平問題逐漸得到解決，但是林業發展還面臨著如何進一步增強活力、提升效益等問題。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，吹響了新時代全面深化改革的號角，其中強調的“完善集體林權制度改革”對于推進農村供給側結構性改革、釋放農村發展潛力、維護農村和諧穩定具有戰略意義。福建三明等地再次先行先試，從分離承包經營權到改革“林票”制度，再到發行全國首張林業“碳票”，改革步步深化，推動了林業發展、林農增收、林區繁榮。

2015年4月，中共中央、國務院頒布的《關于加快推進生態文明建設的意見》，提出繼續“深化集體林權制度改革”；9月，中共中央、國務院頒布《生態文明體制改革總體方案》，要求“完善集體林權制度，穩定承包權，拓展經營權能，健全林權抵押貸款和流轉制度”，“深化碳排放權交易試點，逐步建立全國碳排放權交易市場，研究制定全國碳排放權交易總量設定與配額分配方案”。【《中共中央國務院印發〈生態文明體制改革總體方案〉》，《人民日報》，2015年9月22日，第14版。】

2016年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》和《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》。《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》就“深化林權制度改革”提出了具體要求：“著力破解生態保護與林農利益間的矛盾，支持福建省試點將重點生態區位內禁止采伐的商品林通過贖買、置換等方式調整為生態公益林，將重點生態區位外零星分散的生態公益林調整為商品林，促進重點生態區位生態公益林集中連片、森林生態服務功能增強和林農收入穩步增長，實現社會得綠、林農得利。研究探索建立多元化贖買資金籌集機制。”【 《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發〈關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見〉及〈國家生態文明試驗區（福建）實施方案〉》，2016年8月22日，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5109307.htm，2023年1月5日。】

在實踐的基礎上，2016年11月，國務院辦公廳印發的《關于完善集體林權制度的意見》，明確了新時代完善集體林權制度的指導思想、基本原則和到2020年的改革目標，指出：“堅持農村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農民財產權益保護；堅持創新體制機制，拓展和完善林地經營權能，構建現代林業產權制度；堅持生態、經濟和社會效益相統一，開發利用集體林業多種功能，實現增綠、增質和增效；堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，充分調動社會資本發展林業的積極性，增強林業發展活力。”【《國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見》，2016年11月25日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-11/25/content_5137532.htm，2023年8月5日。】《關于完善集體林權制度的意見》還就穩定集體林地承包關系、引導集體林適度規模經營、加強集體林業管理和服務等方面提出了具體要求。

2017年5月，在福建林改15周年之際，中共中央總書記、國家主席習近平對福建林改作出重要指示，他在肯定成績的同時，要求福建繼續深化集體林權制度改革，更好實現生態美、百姓富的有機統一，在推動綠色發展、建設生態文明上取得更大成績。同年7月，在福建武平召開了全國深化集體林權制度改革經驗交流座談會。國務院副總理汪洋到會并講話，指出集體林權制度改革是繼家庭聯產承包責任制后農村生產關系的又一次深刻調整，對推動綠色發展、建設生態文明具有重大意義。要按照中共中央、國務院的決策部署，緊緊圍繞增綠、增質、增效，著力構建現代林業產權制度，廣泛調動農民和社會力量發展林業，更好實現生態美、百姓富的有機統一。【 《推廣福建經驗 促進深化改革》，《人民日報》，2017年7月28日，第4版。】這表明，集體林權制度改革進入一個聚焦“增綠、增質、增效”的新階段。這個新階段，聚焦重點難點問題，在體制機制創新上下功夫，全面提升林業經營和發展水平。

截至2017年7月，全國集體林權制度改革取得明顯成效，確權集體林地27.05億畝，發放林權證1.01億本，明晰產權、承包到戶改革任務基本完成；林地流轉、林權抵押貸款等政策不斷完善；集體林業發展活力逐步顯現。分山到戶使1億多農戶擁有了戶均近10萬元的森林資源資產，在集體林業經濟帶動下，全國林業產業的總產值每年增幅達到20%左右；2016年，全國林權抵押貸款累計達3000多億元。【 王浩：《我國集體林權制度改革成效明顯 明晰產權承包到戶基本完成》，《人民日報》，2017年7月28日，第11版。】“增綠、增質、增效”效果顯著。

如上所述，福建三明在推動林權制度改革過程中不斷深化探索，2019年底，在全國率先開展林票制度改革試點。這一改革以合作經營、量化權益、市場交易、保底分紅為主要內容。經過這一改革，有效解決了林業難融資、林權難流轉、資源難變現、林分質量難提高、各方難共贏等問題。【劉建波：《福建集體林改持續先行先試》，2021年3月24日，https：//www.forestry.gov.cn/c/www/lcdt/149376.jhtml，2023年11月25日。

】“十三五”期間（2016—2020年），福建率先實施了“閩林通”系列普惠林業金融產品，發放貸款累計81.93億元，為7.4萬戶林農解決了生產資金來源；在全國率先開展了林業碳匯交易試點，共完成交易256萬噸，成交額達3861萬元，探索了生態產品價值實現新途徑。全省共培育林業專業合作社、家庭林場等新型林業經營主體達5913家，經營面積1295.5萬畝。【

陳科灶、劉建波：《大美福建：這五年，青山常在綠水長流》，《中國綠色時報》，2021年1月26日，http：//lyj.fujian.gov.cn/zxzx/lydt/202101/t20210128_5528195.htm，2021年1月28日。

】

2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于全面推行林長制的意見》要求：“深化集體林權制度改革，鼓勵各地在所有權、承包權、經營權‘三權分置’和完善產權權能方面積極探索，大力發展綠色富民產業。”【 《中辦國辦印發意見 全面推行林長制》，《人民日報》，2021年1月13日，第1版。】 2021年3月，習近平總書記在福建三明考察時指出：“要堅持正確改革方向，尊重群眾首創精神，積極穩妥推進集體林權制度創新，探索完善生態產品價值實現機制，力爭實現新的突破。”【燕雁、王曄：《習近平在福建考察時強調 在服務和融入新發展格局上展現更大作為 奮力譜寫全面建設社會主義現代化國家福建篇章》，《人民日報》，2021年3月26日，第1版。

】 2022年3月，習近平總書記在參加首都義務植樹活動時指出：“森林是水庫、錢庫、糧庫，現在應該再加上一個‘碳庫’。”【 黃敬文：《習近平在參加首都義務植樹活動時強調 全社會都做生態文明建設的實踐者推動者 讓祖國天更藍山更綠水更清生態環境更美好》，《人民日報》，2022年3月31日，第1版。】這些重要論述，特別是森林“四庫”重要理念，闡明了人與自然、經濟發展與生態保護之間的辯證關系，為深化集體林改指明了方向，提供了根本遵循。

（二）中共二十大以來：穩、活、融、試

2022年中共二十大報告重申：“深化集體林權制度改革。”【 習近平：《習近平著作選讀》第1卷，人民出版社2023年版，第42頁。】2023年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《深化集體林權制度改革方案》，全面貫徹習近平生態文明思想，

積極推進集體林權制度創新，對深化集體林改作了系統部署，即：“堅持穩字當頭。牢牢把握改革方向，穩步深化探索。鞏固和完善農村基本經營制度，保持集體林地承包關系穩定并長久不變。聚焦激發活力。放活林地經營權，引導林權流轉，培育規模經營主體。盤活森林資源資產，暢通林權融資渠道，引入金融活水。完善森林經營管理制度，實施興林富民行動。突出融合發展。推進森林資源節約集約循環利用，打通生態產品價值實現路徑，推動資源管理和產業發展相融相長，實現高質量發展和高水平保護深度融合。支持先行先試。尊重群眾首創精神，鼓勵地方和基層積極探索。”【 李曉晴：《促進林業高質量發展 推動山區林區鄉村振興》，《人民日報》，2023年10月13日，第6版。】《深化集體林權制度改革方案》支持福建、江西、重慶等地建設深化集體林權制度改革先行區，為全面深化改革探路子、做示范、立標桿。“穩、活、融、試”四個字的核心，就是解決“山要怎么分”“樹要怎么砍”“錢從哪里來”“單家獨戶怎么辦”【 《“福建的林權制度改革是習近平同志親自抓起、親自推動的”——習近平在福建（十八）》，《學習時報》，2020年7月27日，第2版。】，即“林改四問”等關鍵問題。

頂層設計為基層實踐探索指明了方向，基層實踐與時俱進不斷創新。比如，集體林權制度改革一直走在前列的福建三明不斷有新舉措，

先后創新推出林票、碳票制度。林票是國有林業企業與村集體或林農合作共有的林權份額化、價值化憑證，可進行交易、質押、兌現。林業碳票是林地碳減排量收益權的憑證，有了這一憑證，林子的固碳功能可以作為資產進行交易。三明市林業局有關負責人說：“林農通過林票制度，可獲得穩定收入；林業碳票通過交易可以抵消企業碳排放額度。”【李曉晴：《生態美起來 百姓富起來》，《人民日報》，2023年11月17日，第18版。】

截至2023年底，三明市開發林業碳票項目共計49個，涉及森林面積33.94萬畝、碳減排量112.2萬噸；交易量共計10.8萬噸，交易金額共計150.9萬元；制發林業碳票共計106張。【 方煒杭、馬丹鳳、羅昱倫、董觀生：《出山入海，林業碳票“探路”記》，《福建日報》，2024年4月24日，第8版。】

2024年3月，全國深化集體林權制度改革現場推進會在三明召開，繼續探尋林權制度改革最佳路徑。

7月，中共二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，要“創新重要制度”，“完善生態文明基礎體制”，“健全綠色低碳發展機制”。【 《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1、2、3版。】作為重要制度的集體林權制度持續創新，無疑是進一步全面深化改革的題中應有之義。

四、思考和展望

綜上所述，新中國成立75年來，在中國共產黨領導下，集體林權制度幾經改革變遷，成為符合我國國情的一項重要制度。歷史、現實和未來是相通的。集體林權制度改革的創新，重點不在于形式，而在于實際效果。在以中國式現代化推進強國建設、民族復興的新征程中，集體林權制度改革應該繼續按照“穩、活、融、試”的頂層設計，尋求解決錢、人、權、益四大問題之道。

第一，創新機制，創新集體林權抵質押貸款及林權收儲擔保融資方式，破解發展瓶頸，實現“有錢管”。針對林農普遍面臨的“評估難、擔保難、收儲難、流轉難、貸款難”等瓶頸，創新林業投融資和商品林贖買機制，探索實施林業碳票制度等生態產品價值實現新途徑，有針對性地構建“評估、收儲、擔保、流轉、貸款”一體的金融服務體系，打通林權融資“最后一公里”，有效破解林農發展難題。

第二，多線并進，培育新型集體林業經營主體，做好服務工作，實現“有人管”。創建林業專業合作社示范社，發揮典型示范導向作用；培育新型職業林農，鼓勵發展家庭林場，打造農戶家庭承包經營升級版；鼓勵組建林業合作社聯合社，實現產加銷融合發展；鼓勵龍頭企業與林農，通過“公司＋農戶”模式，建立利益聯結機制，讓林農分享產業鏈增值收益。與此同時，加強林改機構隊伍、基層林業站和林業服務中心建設，做好改革指導和服務工作。

第三，因地制宜，完善林權流轉管理制度，引導規模經營，實現“有權轉”。“權”定之后，“聯”是關鍵。從地方實踐來看，林權結構小型化、林地狀態分散化，不利于提高林業經營效益和林農收益。推進林權有序流轉，是實現林業適度規模經營的有效途徑。應進一步做好林權流轉服務，研究制定針對性的扶持措施，引導林農有序規范流轉承包林地，推進適度規模經營。應充分尊重林農的意愿，嚴格遵循依法、自愿、有償的原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，因勢利導推動林權有序流轉，同時推進林權交易服務平臺建設。

第四，發展產業，推動一、二、三產業融合，促進林農增收，實現“有效益”。林業不能僅局限于林木的生產，要契合新時代發展形勢，深入貫徹習近平總書記提出的“拓展綠水青山轉化為金山銀山的路徑，推動森林‘水庫、錢庫、糧庫、碳庫’更好聯動，實現生態效益、經濟效益、社會效益相統一”【 鞠鵬：《習近平在參加首都義務植樹活動時強調 全民植樹增綠 共建美麗中國》，《人民日報》，2024年4月4日，第1版。】的要求，推動林業向木材深加工、林化產品深加工以及林下經濟、森林康養、森林旅游等新業態發展，促進林農增收。

（本文有關資料搜集得到中共福建龍巖市委、市政府和中共武平縣委、縣政府的大力支持，特別致謝！）

責任編輯：吳 彤

On the Historical Evolution and Prospect of the Reform of

Collective Forest Right System in New China

LI Qing-gang

（Teaching and Research Department of CPC History， Party School of the Central Committee of CPC; National Academy of Goverance， Beijing， 100091， China

）Abstract：Since the founding of the People’s Republic of China onwards， during the period of socialist revolution and construction， the new era of reform and opening up and socialist modernization construction and the new era of socialism with Chinese characteristics， from initial construction to continuous development， the collective forest right system had become an important system that is in line with China’s national conditions. The forest right system had gone through the following stages： The brewing of collective forest right system during the period of national economic recovery （1949-1952）; the initial establishment of collective forest right system with the forest incorporating into the people’s commune during the period of agricultural cooperation（1953-1958）;collective owning and unified management of mountain forest during the period of people’s commune（1958-1978）; stabilizing of mountain and forest rights， delimiting the barren mountain for peasant household and determining the responsibility system of forestry production during the period from the Third Plenary Session of the 11th CPC Central Committee to the 16th CPC National Congress （1978-2002）; clarifying property rights， activating management rights， implementing disposal rights， and ensuring the right to profits during the period from the 16th to 18th National Congresses of the CPC （2002-2012）; planting more trees， improving quality and increasing efficiency during the period from the 18th to 20th National Congresses of the CPC （2012-2022）; stability， vitality， integration and trial since the 20th National Congress of the CPC until now. Looking forward to the future， the reform of collective forest rights system should continue to follow the top-level design of “stability， vitality， integration and trial”， and solve the four major problems of money， people， rights and benefits respectively by innovating financing mechanism， cultivating new management subjects， doing a good job in forest rights transfer service， and promoting industrial integration.

Key words： New China; collective forest right system; reform; top-level design