“外擺位”：政策邏輯、探索實踐與推進路徑

摘要：2020年以來，全國至少50個城市出臺支持“地攤經濟”發展的相關措施，其中夜市經濟、特色商業業態“外擺位”政策的實踐，對進一步推動城市環境和城市經濟可持續發展具有現實意義。從價值邏輯、目標邏輯、實踐邏輯出發，系統梳理“外擺位”的政策邏輯，以溫州鹿城支持有序放開“外擺位”政策演進、政策探索、政策成效為切入點，分析出臺放寬政策、簡化申報流程、創新監管方式、深化政策布局等“外擺位”政策的推進路徑，為聚焦“放管服”社會治理理念，加快推進城市管理和城市經濟同向同行發展，促進城市管理更加精細化，提供路徑借鑒。

關鍵詞：外擺位；政策邏輯；探索實踐；推進路徑

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.05.008

城市管理與城市發展密不可分，在城市管理參與城市發展的過程中，科學適度的行政管理能夠幫助城市有條不紊地運行。有關“外擺攤”政策上的“松綁”早就有跡可循，2020年5月27日，中央文明辦在當年全國文明城市測評指標中已明確不將占道經營、馬路市場、流動商販列為測評內容，[1]2020年全國至少50個城市出臺措施支持“地攤經濟”發展。[2]2019年以來，溫州鹿城陸續出臺放寬“外擺位”政策，從開展試點到有序鋪開，為擴大城市公共空間、促進消費活動等提供了發展與規范的路徑，是對共管共治共享的社會治理格局理論的探索和實踐，具有一定理論研究和實踐意義。

一、“外擺位”政策邏輯：基于價值、目標、實踐三個維度

目前，對于“外擺位”國家層面缺乏政策文件或研究報告支撐，基于相關法律法規和各地的實踐，可以從價值、目標、實踐三個維度分析“外擺位”的政策邏輯（圖1）。

（一）價值邏輯：適應城市非正式經濟需求

價值邏輯反映的是“為什么”的問題。從新馬克思主義城市空間理論視角來看，尋求“小空間”和“大空間”的平衡，滿足人民群眾對美好生活的需要，成為城市治理中的重要問題。[3]城鄉二元結構下城市形成集聚效應、虹吸效應，“地攤經濟”成為城市非正式經濟的組成部分，對于流動攤販占道經營的治理，核心問題是攤主“小空間”與城市公共“大空間”的矛盾。堅持包容開放的態度，以政策扶持推動公共空間與城市發展形成良性互動，為城市注入活力。商業空間與商業形式的不斷發展，從“月光經濟”到爆發式出現的“商圈集市”，再到“淄博模式”的暴熱，是基于城市商圈擁有越來越多的開放空間，商業外擺迅速成為一種時尚潮流場景模式，適應經濟社會發展的需求。“外擺位”帶來的絕不是潮流輪回那么簡單，這既是時代的產物，也是商業發展的產物。不能忽視的是，在一片支持聲之下，也有一部分人表達出對于城市市容環境衛生問題的擔憂。因此，鼓勵和支持“外擺位”，這無疑值得肯定。作為加強日常管理的一種依據，“外擺位”要想從試點變成助力經濟發展的常態化模式，不僅需要綜合考慮地方特色、因地制宜進行模式創新，更呼喚政府部門更加精細化的管理和服務。“外擺位”政策正是基層政府基于公眾需求開展的有效實踐，也是政府部門在管理上主動作為的先行探索，指導商戶經營內容、時間、規模實施的精細化管理，明確不得占用盲道、綠化帶，不得妨礙行人正常通行，不得對周邊居民正常生活造成影響等“負面清單”，保障市容環境衛生的同時，滿足群眾休閑消費需求。

（二）目標邏輯：重塑城市治理理念

目標邏輯反映的是“是什么”的問題?！巴鈹[位”是指在屬地人民政府確定的特定區域和時間，在不影響消防安全、群眾生活、交通通行以及市容環境衛生的前提下，充分利用業主門前自有區域、空場、空院等公共空間，適當設置相應促銷、經營、休閑的設施，方便顧客進行消費和休閑活動，提升商業氛圍。[4]它突破的是什么？從法治的角度來說，首先需要理解“占道經營”①“流動攤販”②概念，對于流動攤販、占道經營的管理是城市發展到一定時期的產物，早年由于貿易市場建設、交通滯后、物質交易的需求，形成的“集市文化”方便了居民購物消費。但是，隨著城市化的推進，人們對于精神文化的追求越來越高，對公共資源的利用與文明城市、衛生城市等建設發展矛盾也愈發突出，流動攤販、占道經營導致的市容秩序、環境衛生、食品安全、消防隱患等與公共利益產生沖突，流動攤販野蠻發展形成“馬路市場”等問題帶來復雜的城市負外部性，已經不符合現代化城市治理的要求。當然，“流動攤販”“占道經營”也有除外規定。③從發展的角度來說，近年來，受到全球經濟形勢的影響，人們物質消費水平變低，就業形勢嚴峻，城市經濟發展迫在眉睫?！巴鈹[位”對于就業、經濟復蘇有一定助力作用，可以促進消費發展。放寬商業外擺并不是降低城市管理的標準，從而放任流動攤販、占道經營等問題不管，反而是對滯后的治理模式、城市管理領域監管力度的優化提升，以科學化的內部管理實現“溫情”的城市治理方式，找到發展與治理之間的平衡。例如，在外擺經營范圍內剔除極易產生噪聲、環境污染的重油煙餐飲業，實現便民、利民，以事先報送信息的方式，最大限度地避免擾民，降低商戶、居民以及政府管理之間的矛盾。因此，如何除弊興利，制定科學合理的“外擺位”具體規范，利用好政策合法合理地提升管理舉措，考驗著城市治理的智慧。

（三）實踐邏輯：試點逐步探索推進

實踐邏輯反映的是“怎么做”的問題。政策如何制定、如何執行，執行中如何統籌規范管理、企業運行、政府監管，在缺少先例的情況下，就需要通過“摸著石頭過河”，蹚出一條規范發展的路子。從宏觀層面出發，政府部門進行的整體規劃，通常以政策文件、研究報告等形式發布，如各地制定出臺的“外擺位”政策文件。從中觀層面出發，體現在組織者與管理者根據發展需求統籌發展與管理的平衡，推進政策制度的完善，如放寬“外擺位”時間限制、申報流程等。從微觀層面出發，體現在外擺區域、規模、設置內容等方面的具體實踐，以推動政策有效執行。因此，“外擺位”政策的實施要通過頂層規劃設計、統籌管理、探索實踐一體化推動，不能局限于局部的變化。允許符合規范的商戶外擺，不僅有利于恢復城市經濟、促進消費增長，更回應了便民利民的民生訴求，展現了城市的溫度和包容，是城市管理精細化的體現。聚焦市場主體需求，不斷探索政府服務新模式，著力在出臺政策依據、精簡辦事流程、規范辦事標準、及時解決企業訴求上下功夫，跑出便民利企的“加速度”，努力探索形成更多可復制可推廣的經驗，為經濟“跑起來”“活起來”蓄能加力，才能真正提高人民的滿意度、獲得感。城市治理，管與不管不一樣。缺少管理的“馬路夜市”，經常凌晨兩三點才收攤，有時候一次性筷子、打包盒還撒一地，只有實現管理無盲區，才能讓城市文明與“人間煙火”同行。[5]

二、溫州鹿城“外擺位”政策實踐探索

溫州是中國改革開放的先行區、民營經濟的發祥地，鹿城區是溫州市的政治、經濟、文化中心。為順應消費發展新趨勢，不斷增強“新業態”帶動消費的基礎性作用，近年來溫州鹿城以“外擺經濟”監管一件事擴面提質為目標，深挖企業經營空間發展和市容秩序管理的問題癥結，著力推進“外擺經濟”監管一件事改革，努力打造“消費+”新業態，激發消費新活力。

（一）鹿城“外擺位”政策演進：從“月光經濟”到“商圈集市”

自2019年以來，鹿城區統籌多元措施，從試點逐步放開“外擺位”限制（表1）。

2019年，推出《鹿城區綜合行政執法局服務“月光經濟”十大保障措施》，制定“夜間局長”“夜間隊長”等措施，強化夜間施工管理，加大城市環衛保潔力度。其中，推出夜間特定時段、特定區域的“外擺位”試點，開始受到關注。

2020年，為貫徹落實溫州市政府全力支持和服務“月光經濟”產業培育與發展的工作部署。鹿城區制定出臺《鹿城區“外擺位”試點申報方案》，指導屬地街鎮根據轄區實際情況，有序開展“外擺位”申報，助推城區夜市經濟發展，以提升鹿城區營商環境和中心城區首位度。

2021年，圍繞服務文化旅游、夜間購物等業態發展，對《鹿城區“外擺位”試點申報方案》進行修訂，制定出臺《鹿城區“外擺位”試點方案》，進一步優化放寬外擺活動要求?！巴鈹[位”由夜間放寬至24小時，著力破解“外擺位”時段僅限于夜間，無法滿足實際需求的問題。簡化申報流程，減少申報審核單位，提高申報效率。結合浙江省開展垃圾分類工作，增加了垃圾分類要求，進一步規范“外擺位”的設置及管理要求。

2023年，鹿城區制定印發《關于進一步優化鹿城區“外擺位”活動的實施意見（試行）》，在商戶“外擺位”的基礎上，細化規范了臨時商業活動外擺要求，允許在重點商圈、步行街開展外擺。鼓勵街鎮綜合考慮市民需求，利用自有空間、待開發閑置用地，設置臨時便民疏導點，融入后備廂市集、早市、夜市等新型業態小微集市元素，打造更“接地氣”的特色消費場景和靈活創業就業市場，為自產自銷農產品“安家”，更好地滿足群眾休閑消費需求。另外，制定印發《溫州市鹿城區綜合行政執法局關于進一步加強“外擺位”管理工作的通知》，進一步明確工作目標、工作重點，不斷提升外擺活動的精細化管理和服務水平。

（二）鹿城“外擺位”政策探索：政策“松綁”的實踐案例

1.商戶固定“外擺”

店面商戶在不影響群眾生活、交通通行及市容環境衛生的前提下，利用業主用地紅線范圍內的公共空間，在特定的時間和地點適當設置相應的休閑和綠化美化設施。例如，大南街道銀泰商圈星巴克、Tims等臨街店鋪，利用業主用地在店門前設置遮陽傘、桌椅、綠植裝飾等，美化休閑環境、方便顧客就座并促進消費。

2.臨時性商業“外擺”

業主利用用地紅線范圍內的公共空間、商業步行街，在固定場地舉辦臨時性商業活動，要求同一場地舉辦臨時活動時間原則上每月累計不超過7天，節假日等重點促消費節點可酌情延長至15天。例如，五馬街道在公園路步行街利用固定的公共區域，統一組織舉辦的商業促銷活動，吸引人氣，促進消費。

3.街鎮臨時便民市場

便民市場以屬地街鎮為主體，以市民必需為前提，按照溫州市城市管理委員會辦公室和溫州市食品安全委員會辦公室《關于印發〈溫州市城區臨時疏導點設置和管理標準〉的通知》文件，屬地街鎮引導業主單位設置便民疏導點，作為農貿市場、居民小區等周邊配套商業網點的補充，以解決部分自產自銷農產品的出路。例如，城郊仰義街道規劃利用涂上路約700m2的拆遷后閑置地塊，設立臨時便民市場和配套停車場，打造設50余個攤位的“夜市”商圈，可輻射周邊3km內的居民，有效規范流動攤販經營秩序，拓寬本地農產品銷路。城區濱江街道利用閑置地塊停車場設置花源路臨時市場，對東甌智庫晚市聚集的流動攤販進行嚴管嚴控，疏堵結合實現路面流動攤販“清零”。另外，蒲鞋市街道在雙井頭菜市場利用街道閑置房產，將60歲以上、自產自銷的老年流動攤販引入攤位，妥善解決轄區老年人流動攤販管理難題。

4.民俗文化公益性活動

民俗文化公益性活動是指政府部門為貫徹落實上級工作要求，舉辦民俗文化、社會公益活動，在不影響群眾生活、交通通行的情況下，確需臨時占用城市道路、廣場以及其他公共場地的開展的公益活動。如經地方人民政府同意，在五馬、大南、南匯、濱江4個街道特定地點臨時設置搗年糕民俗攤點開展民俗文化活動。

5.其他確定區域“外擺”

區域外擺是指在市、區（縣）人民政府確定開展外擺活動的商業街及其他不影響群眾生活、交通通行的公共空間，開展的外擺活動。如根據《溫州市區月光經濟產業發展三年行動計劃（2020-2022）項目清單》及區政府相關會議紀要精神，市城市發展集團有限公司、區歷史文化街區建設服務中心在甌江光影碼頭、海坦廣場、公園路周邊指定區域開展的特色市集。

（三）“外擺位”政策成效：“放管服”提升城市“溫度”

1.實現了有序“放”，促進“外擺”氛圍

不斷優化“外擺位”試點政策，明確“外擺位”實施要求，鼓勵開展臨時商業活動、發展新興業態集市。指導屬地街鎮嚴格按照政策文件要求，在不影響群眾生活、交通通行及市容環境衛生的前提下，2次優化申報程序（圖2），形成活動事項信息“一表申報”，實現全區外擺活動“提出申請—現場勘查—征求意見—備案實施”統一流程，并通過“容缺+承諾”的申報方式避免了活動主辦方“多次跑”，前期已備案活動實現“零次跑”。2023年，鹿城區在溫州率先實現“外擺經濟”監管一件事覆蓋率100%，全年共支持相關企業、街鎮和部門開展商業外擺、民俗文化等各類活動254場次，較前幾年變化明顯（圖3）。吸引客流300多萬人次，直接拉動消費近5億元，力爭年度流動攤販類投訴舉報下降50%、投訴舉報處置率達100%、群眾滿意度達95%以上。

2.實現了規范“管”，強化“外擺”保障

強化“首違不罰”柔性執法手段，動態調整30多場外擺活動方案，主動引導流動攤販、臨街店鋪及企業規范經營，對初次違法或違法行為輕微的，以勸導宣傳為主，避免“一刀切”執法，建立健全企業信用體系應用，有力提升“首違不罰”執法效能和社會效果。依托區級非現場執法平臺對26處外擺區域開展常態化監測，對違法違規行為實行遠程取證、預警提醒、短信提示，同步建立“非現場”執法工作規范，推動“非現場”監管與“非現場”執法的有效銜接。依托“大綜合一體化”執法監管數字平臺，2023年牽頭發起綜合行政執法、市場監管、相關街鎮開展“綜合查一次”550多次，檢查時間壓縮90%，避免多頭執法和重復執法，最大程度減小行政檢查頻次，盡可能支持企業發展。

3.實現了強化“服”，提升“外擺”成效

按照“街道主導、部門協同、業主主責”的原則，在不影響群眾生活、交通通行及市容環境衛生的前提下，充分利用用地紅線范圍內的公共空間及商業步行街規范外擺經營。以“高頻”臨時商業活動為突破口，逐步提升“外擺經濟”活動覆蓋率。例如，溫州印象城濱水街區自啟動市集以來，日均人流量達2萬人次，商業街營收同比增長10%。屬地街鎮綜合考慮市民需求、環境衛生、交通安全、食品安全等實際，采取堵疏結合的方式，利用自有空間、待開發閑置用地，因地制宜設置臨時便民疏導點，鼓勵發展“后備廂經濟”、早市、夜市等新型業態小微集市，打造更接地氣的特色消費場景。

三、“外擺位”政策的推進路徑

“外擺位”政策實施是一個整體性、系統性工程，牽一發而動全身，要堅持系統集成思維，在政策實施、申請程序和監督管理上同向發力，把系統、整體、規范作為政策推進的關鍵和前置條件。

（一）出臺放寬政策

根據制定的政策文件，設立統一標準，指導屬地規范開展工作，是政策得以有效執行的保障。堅持優化營商環境、提升執法服務效能、創新監管方式，明確外擺支持類型、申報流程等。從鹿城方案設定的活動期限看，“商業外擺”一次備案最長期限不超過1年；“臨時商業活動”每月累計不超過7天（含布場和撤場時間），節假日等重點促消費節點，最長可延長至15天。從運營時間看，按照“原則與靈活相結合”方式，“一點一時間段”確定運營時間，外擺時間放寬至24小時，住宅和其他噪聲敏感建筑區周邊，原則上不超過晚間22時，具體結合居民意見調整。鼓勵發展新興業態集市，明確屬地街鎮可利用待開發閑置用地、集體經濟自留建設用地，規范發展“后備箱經濟”、早市、夜市等新型業態小微集市，繁榮區域靈活創業就業市場。政府部門要結合商圈特色規范戶外廣告、外擺區域與經營業態，加強事前的工作指導與培訓，協助商圈管理方加強內部管理。

（二）簡化申報流程

從溫州鹿城的流程優化改造可以看出，申報流程的簡化可有效縮短辦事時間，進一步優化申報流程，降低業主單位參與商業外擺的門檻，提高服務效率，有利于支持鼓勵特色發展。在符合地方政策的前提下，采取“業主申報、屬地審核、部門備案”的管理模式，實現流程應簡盡簡。對于業主來說，在保障周邊環境規范有序的前提下，有了更多的經營時間和空間。對于消費者來說，有了新的消費范圍和消費體驗，經濟社會也隨之有了更多的生機與活力。

（三）創新監管方式

從監管要求來看，實行“負面清單”管理。明確不得存在影響市容環境或居民正常生活等不宜開展臨時外擺活動的情形，以此引導商圈商戶等經營主體合法、規范、文明經營，避免油煙、燈光、噪聲等對周邊居民生活和市容環境的影響。從監管手段來看，實行“包容審慎”監管。在屬地街鎮和執法中隊日常監管的基礎上，強化部門站所協同聯動監督效應，踐行城市管理“721”工作法，提高行業主管部門在“外擺位”政策發展中的參與性和主動性，以及發揮促進行業管理職能的作用。通過交通管理、住建、市場監管、綜合行政執法等部門聯動，商務、自然資源和規劃等行業主管部門信息數據共享，常態化開展“調研式”“蹲點式”監督，持續健全優化行業管理指導服務的機制，深入落實“包容審慎”行政執法，為“外擺位”政策精準落地保駕護航。

（四）深化政策布局

要把“外擺位”政策一以貫之落實到底，地方政府部門強化協調落實、部門按照職責分工強化監管的工作機制，落實行政區域各個行業主管單位的工作職責，突出發揮商務、交通管理、住建、市場監管、自然資源和規劃等行業主管單位的指導作用，在政策扶持、活動費用、示范打造等方面給予支持，創造有利于商戶外擺空間發展的政策環境，促進“外擺位”政策的平穩健康發展。例如，溫州市商務局打造時尚網紅消費新場景，改造提升梧田老街，提升“青燈市集”“楠溪江音樂節”“小壩坊藝人秀”等活動影響力，舉辦新春甌菜展、溫馬美食節、“味美浙江”餐飲消費歡樂季等各類促消費活動360余場次，還開展汽車促銷活動20場，帶動汽車消費20.8億元，[6]如果可以將消費場景和“外擺位”政策有機結合，將有效促進商業業態、消費的進一步升級。諸如商務部門在打造消費新場景、優化業態新模式等方面具有非常重要的指導作用，需要更多的行業主管部門站出來，在產業政策、行業布局、監管體制等方面展現“智慧”和“擔當”。

注釋：

①占道經營：《城市道路管理條例》（國務院令第198號）第二十七條第（一）項：城市道路范圍內禁止下列行為：擅自占用或者挖掘城市道路。占道經營通常是指經營者沒有經過合法審批，擅自占用城市道路、橋梁、城市廣場等公共場所進行盈利性買賣商品或服務的行為。

②流動攤販：《無證無照經營查處辦法》（國務院令第684號）第三條規定了無證無照經營的范圍，流動攤販通常是指無固定經營場所、無營業執照的小商販，因經營規模較小，多占用城市公共道路、橋梁、廣場等室外公共場所從事經營。

③除外規定：如《無證無照經營查處辦法》第三條規定了不屬于無證無照經營的范圍：（一）在縣級以上地方人民政府指定的場所和時間，銷售農副產品、日常生活用品，或者個人利用自己的技能從事依法無須取得許可的便民勞務活動；（二）依照法律、行政法規、國務院決定的規定，從事無須取得許可或者辦理注冊登記的經營活動。一些地方性法規也有相關條款，如《溫州市市容和環境衛生管理條例》第二十一條明確，在不影響群眾生活、交通通行以及市容環境衛生的情形下，縣（市、區）人民政府可以確定特定區域和時間，允許擺攤設點。

參考文獻：

岳懷讓.中央文明辦：不將占道經營列為今年文明城市測評考核內容[EB/OL].（2020-5-27）[2023-9-15].https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7581261.

前瞻網.小小地攤煥發“中國的生機”前瞻產業研究院發布《2020年中國地攤經濟行業研究報告》[EB/OL].（2020-7-10）[2023-9-15].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1671832957401586528.

高聰穎.習近平總書記關于城市公共空間發展重要論述的理論蘊涵與實踐價值[J].兵團黨校學報，2021（5）：5-8.

張亦盈.溫州推行“外擺位”試點！有哪些要求，如何申報？快來看看！[EB/OL].（2020-6-30）[2023-9-19].https：//zj.zjol.com.cn/news.html？id=1476038.

夏婕妤.溫州“地攤經濟”規范后，且看——城市文明如何與“人間煙火”同行？[N].溫州日報，2023-8-9（02）.

劉欣瑜.2060.7億元，同比增長10.0%！上半年溫州消費市場持續回暖[EB/OL].（2023-8-7）[2023-9-19].https：//news.66wz.com/system/2023/08/07/105593824.shtml.