政府數據資產管理的國際經驗借鑒研究

【摘要】為引領驅動數字經濟發展和數字社會建設，國家近年來積極推動數字政府建設，逐步建立起較為完善的云政務基礎體系，在更大范圍和深度內開展政務大數據共享。數字政府建設的深入開展使得政府數據資產總量快速增長，如何有效對其進行管理逐漸成為政府部門需要考慮的重要內容。文章從政府數據資產管理需求確立、管理戰略及管理行動3個維度對美國、歐盟、澳大利亞及我國的政府數據資產管理情況進行分析比較，并進一步探究我國政府數據資產管理中存在的不足，在全面借鑒國外先進經驗基礎上提出針對性的對策建議，助力國家有效開展政府數據資產管理。

【關鍵詞】政府數據資產；資產管理；國際比較；經驗借鑒

【中圖分類號】F275

一、引言

信息技術的快速發展及應用有效提升了全球智能化水平，世界逐步進入工業4.0時代。在當前國際競爭愈發激烈大環境下，新一輪科技和產業革命逐漸成為助推國家快速發展的重要力量。而將數字政府建設與國家發展戰略相融合，通過政府數字化轉型提升社會經濟發展，實現經濟“數字蝶變”并進一步推動“城市蝶變”，逐漸成為世界各國的普遍共識[1]。近年來，我國積極推動數字政府建設，相繼頒布了《“十四五”國家信息化規劃》《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》《數字中國建設整體布局規劃》等戰略規劃和指導性文件，系統性謀劃和體系化布局數字中國建設，構建了數字政府建設的“中國方案”，積極引導我國政府數字化轉型。隨著政府數字化轉型的逐漸深入，政府所掌握的數據總量快速增長。2016年，時任國務院總理李克強在貴陽數博會期間提出，“信息資源80%掌握在政府部門手中”。政府所掌握的數據具有多源性、公共性及權威性，具備其他數據無法比擬的價值，是政府部門重要戰略資產。為充分發掘數據資產價值，各國政府順應趨勢擬定相關戰略和政策，逐步建立起較為完善的政府數據資產管理保護政策體系，全面保障數據安全。我國自2019年開始探討數據資源整合、利用及保護，積極構建政府數據資產管理機制[2]。當前，我國正處于深化政府行政改革、提高國家現代化治理能力的關鍵期，深入開展政府數據資產管理的國際比較、全面借鑒相關理念及成熟經驗，對于我國提升政府數據資產管理成效、充分發掘數據內在價值、助力政府數字化轉型具有重要意義。

二、政府數據資產管理的國際經驗

深度探尋美國、歐盟及澳大利亞政府數據資產管理經驗，明確政府數據資產管理需求確立、管理戰略及管理行動方面的具體規定及執行情況，便于開展中外比較分析，明確我國存在不足，從而吸取國外先進經驗，助力我國政府數據資產管理工作的高效開展。

（一）美國政府數據資產管理經驗

美國信息化建設開展時間早、發展速度快，自20世紀90年代開始，美國制定頒布了諸多法律法規及行政命令，對數據開放、信息安全、隱私保護及信息公開等事項進行明確，逐步構建起較為完善的政府數據資產管理體系。

1.政府數據資產管理需求確立

2013年，美國頒布《使開放和機器可讀成為政府信息的新默認設置》，明確要求在進行資產管理時將政府信息作為一項資產進行全生命周期管控；同年頒布的《開放數據政策——將信息作為資產管理》進一步明確戰略資產中包含政府信息。2019年，美國頒布了《聯邦數據戰略與2020年行動計劃》，對政府數據地位進行了提升，明確政府數據是國家重要戰略資產。美國在《開放數據政策——將信息作為資產管理》中，明確信息是公眾及合作伙伴的戰略資產，允許公民、研究人員及私營企業等不同群體使用政府數據，明晰政府數據資產價值目標，從而推動經濟發展和治理目標的實現。

政府數據資產在國家經濟發展過程中發揮著舉足輕重的作用，為有效開展政府數據資產管理，美國出臺相關法規及指南對政府數據資產管理需求進行明確，提出了“政府數據治理”概念，以實現對政府數據資產的有效管理[3]。《大數據互操作性》明確數據資產安全性是保證政府數據資產作用發揮的基礎，要求政府部門對數據隱私安全進行管理；《數據治理指南》對內外部數據獲取的程序和最佳實踐作了規定，明確單個數據元素、數據集和數據庫的責任，并制定與數據隱私和安全相關的規則和期望；《數據治理行動手冊》則對政府數據資產的識別、數據質量與效用等進行規范，明確數據安全管理內容，對數據資產進行全生命周期管理。

2.政府數據資產管理戰略

隨著政府數據數量的不斷增長，美國聯邦政府通過頒布相關政策措施構建政府數據資產管理戰略體系，保障數字政府建設的順利推進[4]。美國聯邦政府所構建的政府數據資產管理戰略體系具體可分為目標類、方式類及法規類三種，通過明確不同類型戰略內容，實現對政府數據資產的有效管理（見表1）。

在目標類戰略方面，聯邦政府于2009年頒布了《開放政府指令》，提出構建更加開放政府的目標，因此需要對政府數據資產進行管理以提升數據的透明度及協作度；聯邦政府于2012年頒布《數字政府：構建一個21世紀平臺以更好地服務美國人民》，明確利用信息技術等構建數字政府的目標。

在方式類戰略方面，聯邦政府于2012年提出了《大數據研究和發展計劃》，增加政府支持和研發投資，推進收集、存儲、保存、管理、分析和共享大量數據所需的先進核心技術的進步；2013年頒布《“數據——知識——行動”計劃》，通過建立虛擬臨床試驗、增加獲得試驗機會等支持數據創新領域合作；2016年頒布《聯邦大數據研發戰略計劃》，明確加大信息技術應用力度，保持國家在數據科學和創新方面的競爭力；2019年頒布《聯邦數據戰略》，搭建數據治理方案，以有效統合并規范管理關鍵數據；2022年頒布《促進使用公平數據》，展現公平數據治理的戰略藍圖，以促進隱私保護與數據分類的常態化。

在法規類戰略方面，聯邦政府于2014年頒布《大數據：把握機遇，維護價值》，通過完善法規將大數據世界帶來的風險和危害降到最低的同時實現利益最大化；2018年頒布了《開放政府數據法案》，要求政府部門對“非敏感類”公共數據進行公開。

3.政府數據資產管理行動

聯邦政府數據戰略團隊在全面征求政界、專家及公眾意見的基礎上，于2020年開始制定“年度行動計劃”，對政府數據資產開展高效管理。通過對具體管理行動進行匯總分析，可以將美國聯邦政府數據資產管理行動歸納為基礎設施完善、基礎規劃及治理活動開展三個方面。在基礎設施管理方面，聯邦政府構建了統一的政府數據開放門戶網站（www.data.gov），完善數據資產編制索引，細化數據庫目錄，設計訪問及使用工具，增添數據質量工具、數據保護工具、數據倫理標準等，提升數據訪問與管理的便捷性。在基礎規劃方面，聯邦政府設立首席數據官委員會，負責對部門機構內部基礎設施建設及責任體系構建情況進行審查，督導各部門精準確定信息源及信息供給要求。同時，首席數據官委員會設立“數據技能提升跨部門試點”項目，對政府部門相關職員執業素質進行審查，并根據審查結果組織實施針對性培訓，同時編制工作人員數據技能目錄，提升審查的準確性。在治理活動方面，首席數據官委員會定期組織開展跨領域數據工作會議、部門信息分享會議、數據利用主題會議等，通過構建“機構—企業”持續協同響應治理結構，有效推動政府數據資產管理活動的開展（見表2）。

（二）歐盟政府數據資產管理經驗

為有效應對信息技術發展帶來的數據治理挑戰，歐盟積極制定頒行相關政策法規，從組織架構、平臺設計、系統完善等方面構建面向共享與開放的政府數據治理體系，實現對政府數據資產的有效管理。

1.政府數據資產管理需求確立

歐盟于1996年頒布了《數據庫保護指令》，所創設的數據庫特別權利制度確立了為數據提供財產權保護的最早實踐，數據開始作為一項資產進行保護，“數據即資產”理念開始形成。2018年，歐盟出臺了《通用數據保護條例》，將數據保護范圍由《數據保護指令》（1995年頒行）所規定的個人數據拓展至通用數據，對所有數據進行保護管理，并允許不同群體使用政府數據，明晰政府數據資產價值目標，從而推動經濟發展、治理善政和社會價值的實現。為充分發揮政府數據資產的積極作用，歐盟于2020年提出了《數據和人工智能戰略》，明確建設“歐盟數據單一市場”，對數據資產進行有效管理[5]。2022年，歐盟通過了《數據治理法案》，監管公共/持有的受保護數據的重復使用，同時監管新型數據中介機構促進數據共享，以及鼓勵出于利他主義目的共享數據，提供更多數據。同年，歐盟公布了《數據法案》，對《數據治理法案》進行完善，要求政府部門強化數據資產管理，合規開展數據的使用（見表3）。

2.政府數據資產管理戰略

為充分發揮數據積極作用，歐盟構建面向共享和開放的政府數據治理體系，明確數據治理戰略，加快推動“單一數據空間”構建。2020年，歐盟委員會發布《歐洲數據戰略》，明確政府數據具有公共價值屬性，各成員國應通過協商方式有效解決數據的互聯互通、數據存儲、數據處理等問題。同年，歐盟委員會為加快數字化轉型步伐而發布了《塑造歐洲的數字未來》，對歐盟數字化變革的理念、戰略和行動進行明確。兩項戰略對政府數據資產管理進行了規范，明確政府必須在遵守數據主權的基礎上公平、開放的開展共享數據的查詢、瀏覽及應用，保證充分發揮數據價值。

3.政府數據資產管理行動

自2018年頒布《通用數據保護條例》后，歐盟于當年制定并實施“歐洲量子技術旗艦項目”，統籌歐洲正在進行的所有量子技術工業和研發計劃，推動高價值數據開發及利用，在引導共享數據獲取及訪問的同時，推動政府數據的交換、共享及流動。2020年，歐盟發布“5G網絡安全工具箱”，要求各成員國全面評估5G網絡現有及潛在風險，保證能夠采取有效手段進行風險的管控。2022年，歐盟委員會頒布《歐洲互操作法》，組建互操作聯盟，開展定期研討及溝通，統一各國共享治理安排；同時進行互操作性系統和平臺構建，并與各成員國政府數據系統進行接口對接和實時更新，以實現開放數據的復用。此外，歐盟制定了數據協同治理管理和績效考評方案，監督各成員國有效開展數據治理。

（三）澳大利亞政府數據資產管理經驗

為有效提升數據時代下智慧服務質量，澳大利亞積極開展數據開放及管理實踐，推動數據資源治理體系建設，增強多元協同治理能力，推動智慧服務工作質量提升。

1.政府數據資產管理需求確立

澳大利亞于2013年頒布《公共服務大數據戰略》，提出政府數據是一項資產，且其歸屬于國家； 2015年頒布了數字發展指導性政策《數字連續性政策2020》，提出政府數據是重要的國家戰略資產和經濟資源；2017年頒布《數字連續性指南：確定信息資產和商業需求》，明確數據是國家重要戰略資產；2021年頒布《國防數據策略》，提升數據地位，明確數據是僅次于人民的第二大資產。為有效保護數據資產，澳大利亞明確政府數據資產管理需求。2013年頒布的《公共服務大數據戰略》明確提出，政府要對歸屬于國有資產的政府數據資產進行管理，規范數據整合分析及共享。2020年，澳大利亞國家檔案館發布《建立對公共記錄的信任：為政府和社區管理信息和數據》，明確政府部門需要對相關信息資產進行盤點并編制具體目錄，利用信息技術開展數據資產管理，并對其進行評估及處置（見表4）。

2.政府數據資產管理戰略

澳大利亞于2013年頒布的《公共服務大數據戰略》對政府數據資產開放共享、整合分析、隱私保護、數據管理四個方面的工作戰略進行了規劃，以提升政府數據質量，實現對相應資產的有效管理。澳大利亞國家檔案館于2020年發布的《建立對公共記錄的信任：為政府和社區管理信息和數據》制定了六項政府數據資產管理相關的計劃，對政府數據資產的持續性創造、盤點、保存、管理、移交、評估與處置等進行戰略設定。2021年，澳大利亞政府為提升網絡安全成熟度而提出了關鍵基礎設施提升計劃（CI-UP），對關鍵基礎設施中存在的漏洞進行精準識別及處理，保障通用數據安全。

3.政府數據資產管理行動

為有效開展政府數據資產管理，澳大利亞明確由國家檔案館負責組織開展政府數據資產管理工作。為推動政府數字化轉型，國家檔案館于2015年頒布《數字連續性2020》，從流程、人才、技術及信息等方面引導政府部門開展數字化建設，為公民提供更優質服務。在進行數據資產盤點、造冊時，政府部門按照《建立對公共記錄的信任：為政府和社區管理信息和數據》相關要求對內容進行分組；為防止分類過細導致的資產類別過多問題，國家檔案館設計了39種信息資產登記模板，實現對數據移動、變化及交互的全面記錄，保證政府數據的可追溯性。2015年頒布的《政府公共數據政策聲明》與2016年頒布的《政府機構共享數據指南》則對數據標準與質量管理進行了規范。為改變以往數據監管方法，澳大利亞于2022年加強數字監管，組建了數字平臺監管論壇（Digital platform regulatory Forum），將注意力轉向計算機算法和數字透明度。

三、我國政府數據資產管理分析

為有效提升政府決策科學化水平及政務服務質量，我國近年來積極推進“數字政府”建設，重塑政務信息化管理架構、業務架構及技術架構，優化調整政府內部的組織架構、運作程序和管理服務[6]。隨著數字政府建設的不斷深入和發展，我國數字政府數字基礎設施等硬環境建設趨于成熟，政務大數據體系建設初步形成。

（一）我國政府數據資產管理分析

隨著政務大數據體系建設初步形成，我國政府數據資產總量快速增長。為發揮數據決策支持作用，國家開始積極推動政府數據資產管理工作深化開展，引導各部門開展數據整合及清洗，提升數據信息質量，助力公共服務提供方式和質量的優化。

1.政府數據資產管理需求確立

我國信息通信研究院于2018年發布院《數據資產管理實踐白皮書（3.0版）》，提出數據資產是能夠產生價值的、被各主體擁有或控制的、以電子或紙質方式記錄的數據資源。政府數據是國家各部門有效開展社會管理、社會管制及社會治理的重要支持，開展政府數據資產管理具有極高現實必要性[7]。全國人大常委會于2019年審議通過了《中華人民共和國密碼法》，要求對涉及國家政治安全、經濟安全、國防安全和信息安全的密碼數據進行有效管理及保護，維護國家安全和社會公共利益。針對數據治理安全問題，全國人大常委會于2021年審議通過了《數據安全法》，要求規范數據處理活動，有效開展數據信息的創造、識別及使用，強化信息安全保護，助力國家發展。信息基礎設施是數據產生、清洗、盤點、存儲及應用的基石，因此國務院為強化信息基礎設施保護，于2019年頒布了《關鍵信息基礎設施安全保護條例》，要求建立健全關鍵信息基礎設施安全保護體系，提升網絡安全防護能力。2021年，全國人大常委會審議通過了《個人信息保護法》，要求強化個人信息權益保護，規范個人信息處理活動，促進個人信息合理利用。

2.政府數據資產管理戰略

國務院于2015年頒布《促進大數據發展行動綱要》，要求完善組織實施機制、加快法規制度建設、建立標準規范體系，加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力。國家市場監督管理總局與國家標準化管理委員會于2018年聯合發布《信息技術服務治理第5部分：數據治理規范》，對數據治理的總則和框架進行了明確，規定了組織機構數據治理的頂層設計、數據治理環境、數據治理域及數據治理過程的要求。國務院于2022年印發被稱為“數據二十條”的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》，要求加強數據流通交易頂層設計，完善相關要求，加快構建數據質量標準化體系及多層次市場交易體系。

3.政府數據資產管理行動

為有效開展政府數據資產管理，我國上海、江蘇及廣東等地方政府開始先行先試，探索政府數據的開放方式，出臺了諸多地方性指導政策。根據國脈電子政務網相關統計，截至2023年10月，全國31個省區市先后出臺了125份與政府治理數據直接相關的文件，設置了相應的管理機構，各省區市的政府數據平臺先后開放，將政府數據開放平臺建設和政府數據治理機制創新作為政府治理創新的主要任務。《數據安全法》《個人信息保護法》及相關法規正逐步構建起我國數據治理保護機制，為保證相關法規的順利落實，國務院于2021年發布《網絡數據安全管理條例（征求意見稿）》，并在向社會公開征求意見后，將其列入2022年度16件擬制定、修訂的行政法規中。2023年，作為國家發改委下屬管理機構的國家數據局正式揭牌，負責數據資源的統籌使用，推動數據資源合理共享。

（二）政府數據資產管理的國際比較

通過對美國、歐盟、澳大利亞及我國政府數據資產管理情況進行分析，可以發現各國在信息化快速發展環境下，積極對數據資產概念內涵進行確認，確立政府數據資產管理需求，在不同發展階段制定政府數據資產管理戰略，并通過組織開展具體管理行動保障戰略的實現；但是，在法規細致性、戰略全面性及行動前瞻性等方面存在一定差異。

在政府數據資產管理需求確立方面，美國通過立法明確數據資產重要性，并在此基礎上提出了“政府數據治理”概念，明確政府需對數據隱私安全進行管理，進一步規范內外部數據識別、獲取的程序和最佳實踐；歐盟則以構建“歐盟數據單一市場”為目標，通過立法明確要求對通用數據進行保護管理，保證不同群體合理有效使用政府數據；澳大利亞則在明確數據重要性的基礎上要求政府對數據資產進行管理，規范數據整合分析及共享。我國雖然也通過相關法規對政府數據重要性進行明確，并要求開展數據資產管理，但是強調對涉及國家安全的領域開展數據資產管理，且相關法規的訂立時間相對較晚。

在政府數據資產管理戰略方面，美國從目標、方式、法規三個維度制定管理戰略，且在不同維度制定了多項具體計劃，對政府數據資產管理進行有效指導；歐盟以構建歐洲“單一數據空間”為目標，對歐盟數字化變革的理念、戰略和行動等進行明確，保障數據多元價值的實現；澳大利亞則通過制定戰略對政府數據資產開放共享、整合分析、隱私保護、數據管理等諸多方面工作計劃進行明確，引導政府部門有效開展數據資產的持續性創造、盤點、保存、管理、移交、評估與處置。我國通過立法明確戰略，明確數據治理總則、框架、維度等內容，從服務生態、交易市場、流通規則等方面加強數據流通交易頂層設計，探索開展數據質量標準化體系建設。我國所制定的政府數據資產管理戰略從整體層面進行規范，并未制定具體的計劃方案。

在政府數據資產管理行動方面，美國通過編制年度行動計劃組織開展基礎設施完善、基礎規劃健全及活動執行治理等維度工作，所開展的管理活動針對性較強；歐盟則通過設定具體管理項目并組建互操作聯盟開展數據資產管理，統一各國共享治理安排，并制定了數據協同治理管理和績效考評方案，監督各成員國有效開展數據治理；澳大利亞明確國家檔案館為政府數據資產管理職能部門，同時設計信息資產登記模板，規范數據標準與質量管理內容，組建專業監管平臺，對政府數據治理活動進行指導及監管。我國的政府數據資產管理工作采用自下而上的方式開展，首先由地方政府開展試點，進而上升到國家層面，組建國家數據局統籌數據資源整合共享和開發利用。值得注意的是，我國政府數據資產管理行動開展相對較晚，雖然組建職能部門開展具體工作，但是數據安全管理條例尚未制定頒布，整體工作成效有待進一步提高（見表5）。

四、政府數據資產管理的國際經驗借鑒

西方發達國家技術發展速度快，開展數字化政府建設的時間相對較早，政府數據資產管理實踐經驗較為豐富，相關法律法規也更為完善。我國近年來科技迅猛發展，國家積極推動數字技術發展應用，但是整體發展時間相對較短，相關規制并不健全，政府數據資產管理工作尚有較大提升空間。通過開展政府數據資產管理的國際比較，對于發現我國政府數據資產管理工作中存在的不足、吸收借鑒國外成熟經驗具有重要意義。

一是拓展數據治理范圍，實現對政府數據的全生命周期管控。國家相關部門除了將涉及國家安全的領域數據納入管理，還需要將其他通用數據進行管控，制定相應規范，強化數據隱私安全管控，完善數據隱私和安全規則，規范內外部數據獲取程序，對數據資產進行全生命周期管理。

二是健全政府數據資產管理戰略，建立明確整體性目標及管理方式。國家相關部門可借鑒國外成熟經驗，從目標、方式及法規等維度制定政府數據資產管理戰略，搭建完善的政府數據資產管理戰略體系，構建更加開放的數字政府，加大政府支持和研發投資，推動核心技術進步，合理引導數據創新領域合作，增強國家在數據科學和創新方面的競爭力。

三是制定完善數據治理法規，構建政府數據資產管理法規體系。國家相關部門應積極推進政府數據資產管理法規的制定及修訂，借鑒西方發達國家經驗制定更為細致的管理戰略及管理活動指導法規，明確多層次治理目標，拓展數據治理范圍，從而對政府數據資產進行有效識別，提升數據質量，實現對政府數據資產的全生命周期管理。

主要參考文獻：

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責編：夢超