成渝雙城經濟圈建設背景下川南地區預防“政策洼地”問題的對策研究

摘要：成渝雙城經濟圈建設是促進成渝雙城經濟持續高速增長的重要舉措。面對成渝雙城經濟圈建設，四川省各地市都在積極謀求融圈，以求承接成渝雙城的資源外溢，達到發展自身產業經濟的目的。但成渝雙城經濟圈建設過程中，成渝雙城是否會對四川省內其他城市形成資源虹吸，導致成渝雙城與四川省內其他城市的經濟發展水平出現更大差異，這是一個值得警惕的問題。為成功融入成渝雙城經濟圈，預防資源虹吸問題的出現，川南地區需調整產業方向，與成渝雙城形成有效的產業聯動，利用成渝雙城經濟圈的建設促進產業經濟發展。

關鍵詞：成渝雙城經濟圈；資源虹吸；產業聯動

中圖分類號：F127文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）26-0009-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.26.003

周祥軍和高宇穎（2020）通過2007—2019年的數據，利用空間雙重差分模型的方法對我國設立的18個自由貿易區（以下簡稱“自貿區”）進行了實證分析。其研究證實了在自貿區設立之后，自貿區會對周邊地區形成兩種截然不同的影響：一是自貿區本身形成“制度高地”，在促進經濟高速發展的同時，也能帶動周邊地區共同發展；二是自貿區建立之后導致資源集中，無形之中抽取了原本屬于周邊地區的資源，在自貿區自身取得經濟發展的同時，卻讓周邊地區的經濟增長受到負面影響，由此形成“政策洼地”。前者符合自貿區設立的本意，但后者是自貿區建設過程中產生的副作用。雖然前人研究是圍繞自貿區建設展開的，但這里說明了一個問題：當一個核心經濟區域開始建設，其周邊地區無一例外會謀求承接資源外溢，以達到共同發展的目的，但在此過程中周邊地區也可能遭到核心經濟地區的資源虹吸，讓地區間出現更為嚴重的不均衡發展問題。

成渝雙城經濟圈建設也是如此，在成渝雙城經濟圈建設的過程中，四川省內多個城市都提出了“融圈”的口號，甚至將“融圈”列為“十四五”發展規劃的重要內容。在此過程中是否會出現資源虹吸，從而造成四川省內其他城市出現“政策洼地”問題就需要討論，這個問題應該成為四川省內城市在實現成功融圈過程中需要解決的首要問題。文章將對此展開論述。

1需要警惕的“政策洼地”類型

1.1內陸型地區的“政策洼地”

以之前的自貿區建設過程中的融圈案例來看。數據顯示，在我國現有的自貿區中，所有內陸型自貿區無一例外出現了“政策洼地”問題，究其原因是因為內陸地區原本的進出口量較少，一旦設立自貿區之后，由于前期的資金投入、政策優惠等，周邊地區資源會迅速向自貿區城市靠攏，由此形成了自貿區對周邊地區的資源擠占問題，從而給周邊城市帶來“政策洼地”問題。

事實上，內陸型地區出現的“政策洼地”問題，在四川自貿區建設過程中就表現得十分明顯。雖然川南地區擁有長江水道，但總體來講，無論是產業結構，還是交通樞紐的布局，乃至于外貿結構，四川省仍然具有典型的內陸型地區特征。可見，內陸型自貿區建設過程中存在的“政策洼地”問題，在四川省內各地區謀求融入成渝雙城經濟圈的過程中仍然可能出現。

1.2發生虹吸效應形成的“政策洼地”

根據四川自貿區、重慶自貿區的數據，當自貿區的核心區域與周邊城市存在明顯經濟增長差距或經濟實力差距時，自貿區核心區域會出現對周邊城市進行資源虹吸的現象，從而導致自貿區周邊城市資源流出，進而形成“政策洼地”。需要注意的是，發生虹吸效應所形成的“政策洼地”，并不意味著自貿區核心區域周邊城市的經濟產業差，只要是自貿區核心區域與周邊城市存在明顯的經濟差距，這種虹吸效應就可能出現。

根據2022年已經統計完成的經濟數據，以實際地區生產總值計算，四川省在省級行政區域中排名全國第六，同時重慶市實際地區生產總值已經超過傳統超一線城市廣州市。川渝經濟取得令人欣喜成果的同時，也需要注意到川渝地區內部的經濟規模差異仍然十分巨大。從2023年第一季度實際地區生產總值來看，成都市已經超過蘇州市，然而成都市與省內排名第二的綿陽市在經濟規模上的差異并沒有得到明顯縮小。可見，四川省內本身就具有發生資源虹吸的客觀條件，在成渝雙城經濟圈開始建設之后，成渝之間的省內城市不僅要面臨來自成都市的資源虹吸，也要面臨來自重慶市的資源虹吸。

1.3由于產業集群不同形成的“政策洼地”

一個經濟圈的建設要帶來與周邊地區共同發展的結果，實際上就是讓周邊地區與經濟圈核心地區形成一個整體，地區間形成共同體的紐帶就是“產業鏈”。在我國各地建設經濟圈以及自貿區的過程中，但凡經濟圈核心區域與周邊地區存在很大產業集群差異，且這種產業集群之間沒有形成有效的產業聯動時，就會帶來周邊地區對于經濟圈核心地區的融圈失敗，同時也會發生資源虹吸現象，從而帶來“政策洼地”問題。

在成渝雙城經濟圈建設背景下，四川省內各地區要成功融圈，需要讓各地區的產業與成渝雙城產業之間形成有效聯動。就當前來看，川南地區的產業主要集中在機械、食品、酒業、化工、能源等行業，各城市工業結構相似度極高。很明顯，這與成渝雙城的主要發展產業之間的聯系不夠緊密，這將成為成渝雙城經濟圈建設背景下川南地區出現“政策洼地”的隱憂。

2解決問題的基本思路與具體方法

文章認為，川南地區在成渝雙城經濟圈建設過程中，要實現成功融圈而不是成為“政策洼地”，其核心是要避免在發展產業上與成渝雙城脫鉤，從而造成成渝雙城的高速發展成為川南地區資源外溢的原因。因此，在謀求融圈的過程中，川南地區應該先應對可能存在的“政策洼地”問題，再尋求發展才是正確的思路。對于川南地區可能面臨的“政策洼地”問題，文章認為應該從以下思路進行預防和應對。

2.1問題解決的整體思路

在成渝雙城經濟圈開始建設之后，川南地區的發展實際上存在兩種不同的路徑：第一，采取融入式經濟發展路徑。即積極讓川南地區的產業成為成渝雙城的一部分，讓惠及成渝雙城的各種優惠政策得以讓川南地區相關產業同時受益，并讓川南地區承接成渝雙城經濟圈設立之后，成渝雙城快速發展所帶來的溢出資源。第二，采取輔助型經濟發展路徑。即認可川南地區與成渝之間存在的客觀差異，不一味尋求川南地區與成渝雙城之間的絕對融合，而是通過發展與成渝雙城之間相互彌補的產業，甚至是以輔助角色加入成渝雙城產業發展的價值鏈，通過成渝雙城的發展帶動川南地區產業的增長。

事實上，這兩種經濟增長路徑并無所謂優劣之分，只需要符合實際情況即可。就川南地區與成渝雙城之間存在的現實差距來看，川南地區要融入成渝雙城的發展存在一定困難，且容易出現因經濟差距過大形成的“政策洼地”。因此，川南地區要在兩者的經濟總量差距較大，且產業結構不同的情況下吸收針對成渝雙城制定的發展政策紅利并不容易。但川南地區作為成渝雙城的輔助加入以成渝雙城為核心的區域價值鏈則完全可行。

2.2問題解決的努力方向

為防止在成渝雙城經濟圈建設過程中讓川南地區形成“政策洼地”，文章提出了確立川南地區針對成渝雙城的輔助型經濟發展策略。在此基礎上，文章將基于“雙鉆石模型”的構想，提出在預防“政策洼地”問題基礎上，川南地區面對成渝雙城經濟圈建設的努力方向。

2.2.1資源要素整合

在成渝雙城經濟圈建設過程中，川南地區要避免出現“政策洼地”問題，且能從成渝雙城經濟圈的建設中獲利，所需要完成的第一項任務是加快資源要素整合。這種資源要素的整合存在于以下兩方面。

（1）基礎資源要素的整合。基礎資源要素包括傳統經濟學理論認為的基礎勞動力與資本。在勞動力方面，成渝雙城在總人口與外來輸入人口兩方面都要絕對優于包括川南在內的四川省所有地區。成都市作為四川省的省會城市，重慶市作為西南地區唯一的直轄市城市，對于外來務工人口的吸引力要遠大于其他地區，以至于川南地區作為臨近城市，在勞動力資源的儲量上遠不及成渝雙城。在這種情況下，川南地區不應該采取任何企圖與成渝雙城之間在勞動力資源上進行競爭措施，或者試圖將屬于成渝雙城的勞動力資源吸引至川南地區，這有可能給川南地區帶來“政策洼地”問題。對于川南地區而言，整合自身資源，尤其是能與成渝雙城相關產業形成聯動產業的資源，讓成渝雙城的勞動資源與川南地區的勞動資源進行整合，可以充分提高川南地區產業的競爭力，并從成渝雙城經濟圈建設中獲利。

（2）高級要素的整合。在高級要素方面，川南地區相比成渝雙城的劣勢更為明顯。在高級人力資源方面，成渝雙城除了擁有更多的高水平高等學校與專業研究機構之外，其作為新一線城市，對來自全國各地的高水平技術人才的吸引力要遠大于川南地區。因此，在高層次人才的引進與保留方面，川南地區相對成渝雙城存在較大劣勢，以至于成渝雙城存在對川南地區人才的強烈吸出，容易在人才發展領域給川南地區帶來“政策洼地”問題。面對此問題，川南地區應該在成渝雙城重點發展產業的上游產業或聯動產業上發力，并以此類產業為中心積聚高水平人才，以此助力川南地區的產業發展。

2.2.2需求條件利用

以下游產業的實際需求作為產業發展的方向符合務實的需求導向主義觀點。文章認為，川南地區在進行產業發展時，也需要符合這種需求導向主義。在面對成渝雙城經濟圈的建設時，川南地區需要充分利用成渝雙城的需求，以此擴大川南地區相關產業的生產規模。川南地區利用成渝雙城產業需求時需要注意兩個問題。

（1）擴大川南地區產業需求的數量。可以預見，在成渝雙城經濟圈的建設過程中，成渝雙城相關產業必然會享受到一定的政策福利，從而形成“制度高地”，最終帶來的結果必然是生產規模的擴大。因此，川南地區在發展相關產業的時候，如果能以成渝雙城相關產業的上游產業（以此成為成渝雙城產業的上游供應商）或聯動產業為重點突破方向，不僅可以避免與成渝雙城發展的相關產業產生直接沖突，從而避免“政策洼地”問題，更重要的是可以讓成渝雙城的發展成為川南地區發展的動力，使川南地區的產業成為成渝雙城價值鏈上的一環。

（2）提高川南地區產業需求的質量。根據成渝雙城經濟圈的功能定位，成渝雙城經濟圈建設主要是對“能源基地、重型裝備制造業基地、高新技術產業基地、國防科技工業基地、特色農副產品加工基地”的試驗與實踐。可見，成渝雙城經濟圈是一個在建設生態文明基礎上發展第二產業的試驗高地。當川南地區成為成渝雙城制造業價值鏈上的一環，作為上游產業與聯動產業的川南地區產業，必須以高水平供給滿足下游成渝雙城產業對于上游附件的需求。這種高水平的供給既是對川南地區所生產的附件品質上的要求，同時也是對川南地區打造高水平現代物流供應鏈的要求。因此，當川南地區與成渝雙城在產業上形成上下游關系與聯動關系之后，川南地區相關企業在得到機會的同時，實際上會面臨來自價值鏈下游更嚴苛的品質要求，這對刺激川南地區本身的產業升級與現代物流供應鏈網絡的建立具有積極意義。川南地區相關部門與企業應該積極主動抓住此次產業升級的機會，在滿足成渝雙城產業發展的基礎上，積極拓展自己的產業發展路徑。

2.2.3競爭環境打造

在產業發展過程中，具有一定強度的競爭環境有助于刺激產業中各企業的創新與進步，從而提升企業整體的競爭力。如前文所述，在成渝雙城經濟圈的建設過程中，隨著成渝雙城相關產業的發展，下游產業對于上游附件的需求必然會增加，這對于川南地區來說是一個機會。但是，也必須認識到，當下游產業的需求增加時，社會資源會進一步流入上游產業，增強上游產業的競爭力。因此，川南地區的相關產業需要適應具有競爭強度的發展環境。需要特別注意的是，在此過程中川南地區相關產業需要面臨來自兩個方面的競爭。

（1）來自川南地區內部的競爭。由于地處成渝雙城中間的地理位置，成渝雙城經濟圈的建設對于川南地區全域的產業發展都會產生影響。可以預見，在成渝雙城經濟圈的建設過程中，會有源源不斷的企業進入或企圖進入相關產業，以期從成渝雙城經濟圈的“制度高地”中獲利。由此帶來的川南地區內部產業競爭強度會明顯增大。在此過程中，部分抗壓能力較弱的企業有可能被市場所淘汰。雖然合理的企業退出對整體產業的健康發展有利，但川南地區相關政府部門也需要防止企業間的無序競爭，防止形成不健康的寡頭市場結構。

（2）來自其他成渝雙城周邊城市的競爭。從地理位置上看，除了川南地區以外，四川省其他地區，以及周邊省份的一些毗鄰城市都臨近成渝雙城經濟圈的核心區域。因此，當成渝雙城經濟圈開始建設之后，其他城市與川南地區一樣會尋求對成渝雙城產業的對接。雖然在成渝雙城經濟圈的建設過程中，整體“蛋糕”會做大，但當所有相關城市都在尋求對成渝雙城產業的對接之時，相互間的沖突與競爭難以完全避免。因此，對川南地區而言，在積極探索與支持特色產業的發展，以此融入成渝雙城產業的價值鏈時，找到與周邊城市發展的區別與特點尤為重要，否則在成渝雙城帶動周邊城市發展的過程中，反而會給川南地區帶來資源的虹吸效應，最終造成川南地區出現“政策洼地”問題。

綜上所述，成渝雙城經濟圈的建設過程中，必然會給川南地區相關產業帶來競爭。在面臨這種競爭時，企業與政府相關政策制定部門需要通力合作，維持一個良性的競爭環境，并打造區別于其他周邊城市的產業發展特點。

2.2.4輔助產業扶持

文章認為，讓川南地區的產業融入成渝雙城產業價值鏈，即作為成渝雙城經濟圈主要發展產業的輔助產業，以此避免出現“政策洼地”問題，進而爭取發展機會的觀點。事實上，在將川南地區產業打造成為成渝雙城產業的輔助產業之外，川南地區自身還需要做到以下兩點。

（1）打造川南地區產業的輔助產業。即使作為成渝雙城所發展產業的上游產業或者聯動產業，其本身也不可能是孤立的存在。換句話說，作為成渝雙城產業的輔助產業，川南地區產業還需要有自身的輔助產業。這種輔助產業本身是川南地區產業的一部分，而且高水平輔助產業所產生的競爭力，也可以隨著價值鏈的傳遞讓川南地區的產業更具有競爭力。因此，在面對成渝雙城經濟圈的建設時，川南地區除了打造成渝雙城相關產業的輔助產業之外，引導建設自身產業的高水平輔助產業同樣需要政府有關部門的重視。

（2）打造川南地區成為成渝雙城周邊城市中成渝雙城經濟圈輔助產業的中心區域。如前文所述，在成渝雙城經濟圈的建設過程中，對于成渝雙城的政策支持可能惠及包括川南地區在內的周邊所有城市，這些城市可能會在針對對接成渝雙城經濟圈的過程中產生競爭，或者說這些城市會形成一個針對成渝雙城經濟圈的廣域產業集群地。雖然按照成渝雙城經濟最初的建設構想，所有能與成渝雙城產業形成聯動的地區的產業都將因成渝雙城經濟圈的建設而獲利，但是事實上并不能排除某些地區因自身的問題形成“政策洼地”。有鑒于此，在成渝雙城周邊城市開始針對成渝雙城的產業發展狀況形成產業集群地的過程中，川南地區有關政府部門有必要采取措施，讓川南地區成為這種產業集群地的核心，至少保證川南地區不至于被排除在產業集群地的核心之外。

3對川南地區產業發展的政策建議

在上述的問題解決大方向上，文章為川南地區相關政府部門提出以下建議，以求讓川南地區在面對成渝雙城經濟圈建設的時候，在避免“政策洼地”問題的同時提高川南地區產業的競爭力，最終達到服務川南地區經濟產業發展的目的。

3.1調整產業發展方向

川南地區要充分利用成渝雙城經濟圈，而不是成為成渝雙城經濟圈建設過程中的“政策洼地”。為達成此目的，川南地區需要調整所發展的重點產業。例如，由于成渝雙城經濟圈的功能定位為試驗“能源基地、重型裝備制造業基地、高新技術產業基地、國防科技工業基地、特色農副產品加工基地”的建設。由此，為與成渝雙城的產業之間形成有效聯動，川南地區未來應該將“基礎電子行業”“材料研發產業”“食品加工”等作為主要的發展方向。另外，作為基礎產業的輔助，可用于服務成渝雙城與川南地區之間連接的現代物流行業也應該是川南地區未來發展的重要方向。

3.2提供內貿服務

為確保川南地區在與周邊城市之間的競爭中不至于形成“政策洼地”，需要充分考慮與周邊城市之間的競爭條件，使競爭成為提高川南地區產業競爭能力的有效路徑，而不是對川南地區產業形成傷害。因此，川南地區各市政府可以考慮通過內貿展覽會的舉辦等形式，向成渝雙城的下游企業充分宣傳川南地區產業的優勢與競爭力，以此幫助川南地區相關企業在與周邊城市企業進行相互競爭的時候取得優勢，最終幫助川南地區在面對成渝雙城經濟圈建設的時候打造“制度高地”。

3.3提供人才支持

無論是否需要與成渝雙城經濟圈進行對接，對于川南地區的產業發展而言，人才的吸引與培養都是川南地區各市必須做到的。在此過程中，川南地區有兩個要點需要重視：第一，防止川南地區人才的流失。可以預見，成渝雙城經濟圈建設過程中，成渝雙城必然會出臺一系列人才引進政策和計劃，一旦政策落地，成渝雙城將不可避免地對包括川南地區在內的周邊城市的人才產生虹吸效應，為防止川南地區在人才工程方面出現“政策洼地”問題，川南地區各市應該在人才待遇、人才禮遇等方面制定相應對策。第二，培養后備人才。在高新技術領域，需要大量研發投入，除專業研究機構以外，重視高校的人才培養同樣重要。迄今，川南地區在積極打造大學城，吸引一批高校在川南地區建立校區，川南地區各市政府應該與高校充分合作，在對應產業所需人才領域的新專業申報、研究生培養等方面，政府應該給予各所高校充分的支援。

3.4加強對外合作

文章建議川南地區與成渝雙城的其他周邊城市共同形成產業集群，以此形成共同的競爭力。在此過程中需要注意一個要點，川南地區應該爭取在產業集群形成的過程中占據主導地位，或者成為多城市產業集群的核心。尤其需要避免在產業集群形成的過程中成為邊緣化城市，謹防“政策洼地”問題的產生。

3.5救濟弱勢產業

成渝雙城經濟圈的建設過程中，川南地區要努力成為“制度高地”，同時要謹防“政策洼地”問題，但同時也必須注意到一個問題：成渝雙城經濟圈的建設，對川南地區的部分產業而言，尤其對于與成渝雙城之間存在相互替代可能性的產業而言，必然會在此過程中受到損害。雖然在產業升級和更替過程中產生受害產業是正常的經濟現象，但必須要認識到，產業更替并不意味著對原有產業的放棄，作為維護市場公平秩序的政府有關部門，應該在產業升級的過程中對受到損害的產業進行有效救濟，這對在新時代實現各產業之間的均衡發展與川南地區的共同富裕具有重要意義。

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[基金項目]宜賓市2023年度社科規劃課題“宜賓市融入成渝雙城經濟圈過程中應對‘政策洼地’問題的對策研究”；成渝地區雙城經濟圈川南發展研究院2023年度規劃項目“產業鏈布局視角下川南地區融圈過程中應對‘政策洼地’問題的對策研究”（項目編號：CYQCNY20233）。

[作者簡介]周凌軻（1988—），漢族，四川自貢人，經濟學博士，四川輕化工大學經濟學院國際經濟與貿易系講師，碩士研究生導師，研究方向：區域經濟。