先進制造業發展與工業地價變化：基于土地要素市場化配置的視角

摘要：本研究分析推進新質生產力發展背景下，地方政府從“競次策略”向發展先進制造業的“競優策略”轉變中，工業用地市場化水平提升對工業地價理性回歸的影響。研究采用面板回歸模型和中介效應分析，以浙江省為研究區域。研究結果表明：隨著以地謀發展模式逐漸衰竭，低價引資生稅的競次策略失靈，工業地價即使越低，也無法帶來更多的投資與稅收；先進制造業用地出讓占比提高顯著促進了工業地價理性回歸；工業用地市場化水平提升是先進制造業發展的潛在影響機制，先進制造業選址更看重公開透明的市場環境。研究為分析土地要素市場化配置的影響效應提供理論與事實貢獻，彌補了新質生產力發展背景下先進制造業與工業地價關聯的研究不足。

關鍵詞：土地資源管理；土地要素；市場化配置；工業地價；先進制造業；新質生產力

中圖分類號：F293 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0007-08

2024 年兩會工作報告則將加快發展新質生產力作為十大任務之首。發展新質生產力，一方面必須加強科技創新，加快實現高水平科技自立自強，推動生產力變革，另一方面，必須完善與之相適應的要素配置，使之成為技術創新和社會生產力水平快速提升的“加速器”。完善工業用地要素市場化配置機制，是深化供給側結構性改革，推動產業創新和新質生產力蓬勃發展的關鍵。

從當前地方實踐看，雖然工業用地已在2007 年后由協議出讓為主轉向招拍掛的公開出讓，但是由于絕大多數工業用地在公開出讓時被設定了排他性出讓條件以及較低的出讓起始價，兩者結合導致工業用地出讓形成“三低”態勢：企業拿地“低競爭”、政府出讓“低地價”以及空間利用“低效率”。掛牌作為“招拍掛”中競爭性最弱的出讓方式，已占工業用地總出讓規模中的80%以上 [1]；2010—2019 年間珠三角地區工業用地出讓中僅有7% 的成交價高于起始價 [2]；開發區清理整頓和集約節約評價反應出工業用地容積率和土地利用率不高[3]。然而，近年來經濟發達省市工業地價走勢出現明顯變化 [2]，以廣東省和浙江省為例，2015—2023 年廣東省、浙江省分別從615 元/m2 和465 元/m2（41 萬元 / 畝和31 萬元/ 畝）提高至870 元/m2 和675 元/m2（58 萬元/ 畝和45 萬元/ 畝）。由于2015 年是我國經濟結構調整和轉型升級的關鍵年，高端產業成為工業經濟的關鍵增長點。東部地區疏解低附加值產業，推動工業進行轉型升級發展帶動了工業地價的上漲和理性回歸[4]。

已有研究認為，工業地價受到多因素影響，包括：區域層面的經濟發展水平、人口因素、產業集聚水平、基礎設施配套、自然條件和以及宗地特征等[4-8]。根據土地財政假說和土地引資假說，縱向分權與橫向競爭促使地方政府對商住用地和工業用地采取截然不同的出讓策略，從而導致了工業地價的嚴重扭曲[9-10]，工業地價與官員任期呈現顯著倒U 型關系[11]。工業用地作為生產要素的重要構成，價格水平會對土地資源配置效率和經濟增長產生影響，席強敏和梅林（2019）認為工業用地價格提升會對工業效率產生提升效應，原因在于低效率企業進入比例降低、低效率企業淘汰風險更高共同產生的選擇效應[3]。工業用地價格提升有利于促進城市產業轉型升級和縮小城鄉收入差距[12-13]。

盡管工業地價在土地配置效率和經濟發展中起著關鍵作用，但尚無文獻研究產業結構轉型與工業地價上漲之間的關系。既有研究集中在工業地價扭曲現象[1d1af6a81fe1f6007d4b303373b1431815]、成因[16] 及相關經濟社會影響[17]，部分研究已觀察到全國范圍內以地謀發展模式的動力逐漸不足[17]，中西部地區低價引資策略對工業產值增長作用減弱[19]，而對當前研究東部地區工業地價的變化缺少觀察和實證檢驗，忽略了近些年地方政府產業發展策略的差異性及背景，因而無法解釋地價上漲的機制[19-21]。

本文對制造業轉型、土地市場發展與工業地價之間的關系進行了研究，研究的創新點在于：首先，本文提供了關于先進制造業發展、土地市場化水平與工業地價提升之間直接關系的實證證據，探討了產業轉型發展背景下先進制造業比例提升對工業地價變動的影響；其次，更為重要的是，研究發現先進制造業發展和工業地價的實證關系受區域土地市場化水平的調節，公開、透明和高效的土地市場是決定先進制造業發展對地價水平影響的關鍵性因素。

本研究以浙江省作為東部沿海經濟發達地區的典型研究案例。2023 年，浙江省工業增加值位居全國第四。根據《浙江省“415X”先進制造業集群建設行動方案（2023—2027 年）》， 計劃到2025 年，“415X” 先進制造業集群體系將基本形成，制造業增加值占全省生產總值的比重將穩定在約三分之一。到2027 年，“415X”先進制造業集群規上企業營業收入預計將突破12 萬億元。選擇浙江省作為研究區域，為探索東部發達地區的先進制造業發展、土地市場化建設及其對工業地價的影響提供了一個具有代表性的樣本。本研究結構安排如下：第一部分理論分析與研究假設；第二部分為實證設計；第三部分進行計量結果分析與討論；第四部分對本研究進行總結并提出相關的政策建議。

1 理論分析與研究假設

1.1 經濟發達地區競次策略失靈

地方政府的競次策略形成了工業用地的低價出讓現象，但是已有研究認為低價供應工業用地存在著不可持續性[22-23]。劉守英（2020）等利用門檻模型得出工業用地出讓對工業化產值具有倒“U”型關系，2017 年東部地區已有76%城市的工業用地供給量超過了第二門檻值，存在著嚴重的供給過多、對工業產值有負向影響[17]。東部地區若一直保持工業地價長期低價“鎖定”狀態，帶來的低質投資難以促進長期持續產出[24]。由于東部沿海地區具有較高的生產效率和專業化水平，即使工業地價提升，也不會降低城市競爭力。處于高經濟發展、工業化后期的城市，已經積累了足夠的資金積累和工業載體建設，具備多元化的競爭手段[25-26]。

因此，從產業發展的階段研判，依賴于低價供應工業用地的傳統模式已經不適應經濟發達地區當前發展階段的需求。當低地價競爭無法取得預期的收益時，地方政府主動壓低地價的動機將減弱，使得工業地價理性回歸。基于此，本研究提出：

H1 以地謀發展模式衰竭的背景下，低工業地價引資生稅的競次策略失靈，即使地方政府降低工業地價，也無法帶來更多的投資與稅收。

1.2 工業引資從競次策略向競優策略轉變，先進制造業占比增加促進了工業地價提升

相比于低端制造業，先進制造業企業在進行選址決策和投資需求時更著眼于城市發展潛力、基建配套和集群優勢等。城市內FDI、貨運總量、知識溢出等對高新技術企業選址存在顯著影響[27]。低生產率企業集聚無法帶來全要素生產率的提高[28]，選擇性地引導高效率企業進駐，倒逼低效率企業進行技術變革，才能實現地區產業的良性發展[3]。因此地方政府對于制造業的引資需要更加精準，通過打造更成熟的產業鏈、更優越的營商軟環境等來吸引先進制造業建廠投資。

2021 年浙江省先進制造業用地出讓面積為2276hm2，較2009 年增長了26%。先進制造業出讓面積占全部工業用地出讓比重從2010 年的不到20% 上升至2021年的28%。制造業的出讓結構不斷優化，汽車、計算機、醫藥和電氣制造業的比重不斷增長，塑料橡膠、紡織服裝和金屬制品業的規模逐漸減少[29]。電力機械、計算機相關行業在2009—2021 年期間出讓規模年均增長率分別為13% 和7%，而金屬制品業和紡織服裝業等傳統產業出讓用地在2021 年僅為6% 和4%。隨著先進制造業占比上升，可以明顯看到對出讓價格的影響。2016 年后先進制造業用地出讓均價從405 元/m2（2016）增長到 585 元/m2（2021），年均增長率為6%（圖1），高于傳統制造業4% 的年均增長率。基于此，本研究提出：

H2 先進制造業出讓占比增加促進了工業地價上升。

1.3 工業用地市場化水平提升是競優策略促進工業地價上升的內在影響機制

要素市場化配置強調以公開市場競爭和公開交易規則為基礎來配置資源[30]。在工業用地配置中，表現在進一步優化土地出讓方式和建立公開市場交易平臺，即：土地出讓逐步從定向式掛牌轉讓轉為非定向競價式掛牌出讓，土地市場從單一的出讓一級市場平臺向構建一二級聯動的市場體系轉變。（1）從定向式掛牌向非定向競地式掛牌轉變：自2007 年4 月國土資源部、監察部出臺《關于落實工業用地招標拍賣掛牌出讓制度有關問題》以來，全國范圍內工業用地招拍掛出讓的比重已從2007 年的兩成上漲至2017 年的九成有余[31]，但基本上以定向掛牌為主，然而浙江等地小微產業園等新工業用地模式的出現使得工業用地市場出現公開競地現象。寧波余姚市2023年的一小微產業園宗地出價輪次達到97 次。（2）從單一的出讓一級市場平臺向一二級聯動的市場體系轉變：在一級土地出讓市場改革的基礎上，一些地區開始探索工業用地使用權交易二級市場體系建設，促進土地交易信息集聚以及存量資源的優化配置。加強二級市場的建設通過公開市場信號對一級市場工業用地出讓價格定價機制和水平產生聯動影響[32]，促進工業用地配置符合經濟發展需要和市場供求機制，避免工業用地出讓價格扭曲[33]。

上述事實與政策推進表明政府已從提供廉價土地、定向非競爭性持牌出讓等招商初級階段向營造更優的公共服務軟環境，構建“親清”關系轉變，讓土地市場充分發揮自身的要素價格配置作用，使得工業用地價格更迅速反映市場供需關系。因此本研究提出如下假設：

H3 引資策略轉變通過工業用地市Xs5XKIElLa/Sw5vDkbaiW22R4K0I3hfCRSEc5wFt6Ho=場化水平這一中介渠道促進工業地價上升。

2 實證設計

2.1 模型設計

（1）為了檢驗在東部發達地區引資生稅策略的失靈，即工業地價即使越低，也無法為當地帶來更多的投資和稅收，構建如下面板回歸模型。

（2）為了檢驗發展先進制造業產業的引資策略轉變對工業地價上漲影響，本研究構建如下模型。

（3）為了檢驗工業用地市場化水平的中介作用對工業地價上漲影響，本研究構建如下中介效應模型。

2.2 變量選取與說明

（1）投資與稅收的測度。根據土地引資假說，地方政府通過更低的工業用地價格來吸引更多的投資，其主要目的是制造業企業建廠投產后的稅收[34]， 因此為了檢驗在東部發達地區引資生稅策略的失靈，即工業地價即使越低，也無法為當地帶來更多的投資和稅收，用當年外商直接投資（FDI）衡量“引資”程度[35]，并用當年新簽外資合同數和當年工業投資作為“引資”程度的替代變量；用當地政府稅收收入來衡量“生稅”程度，并用規上工業企業所繳稅費（稅金及附加與應交增值稅之和）作為“生稅”程度的替代變量[36]。

（2）工業用地價格的測度。按照地塊所屬區縣進行工業用地出讓面積以及出讓金的匯總，計算得出各區縣的工業用地平均價格。

（3）引資策略轉變的測度。采用各區縣當年出讓先進制造業用地面積占全部出讓工業用地面積比例。

（4）工業用地市場化水平的測度。大量研究中采用協議出讓比例來衡量工業用地的市場化水平 [1][37]，這一指標存在明顯缺陷。雖然2007 年以后工業用地招拍掛已成為法定要求，但工業用地出讓大量以招拍掛的形式行“協議”之實的出讓行為較多。本研究參考崔新蕾和何爽（2022）[38]的研究，采用工業用地出讓價格溢價率來衡量工業用地市場化水平，具體而言，根據當年各縣各類工業用地實際出讓價格與《全國工業用地出讓最低價標準》文件中15 類等級的工業用地最低價標準之比算出各縣各類工業用地的溢價率后，再根據各縣各類工業用地出讓面積進行加權匯總得到各縣的工業用地市場化水平。各縣土地市場化水平的計算公式為：

（5）控制變量。以人均GDP 衡量當地經濟發展水平、以第二產業工人數衡量制造業勞動力資源、以二三產業增加值之比衡量當地產業結構[26]、以轄區內平方米公路里程數衡量地方政府交通基礎設施建設水平[36]。以轄區內工業用地總供應面積（包括招拍掛出讓、協議出讓和劃撥供地）來衡量當年工業用地供給[39]，以規模以上工業企業數來衡量工業用地的需求。同時還需基于土地財政和土地引資兩主流理論進行變量的控制。土地財政方面采用城市（一般預算內支出- 一般預算內收入）/ 一般預算內支出來衡量財政缺口。財政缺口越大，地方越有動機壓低工業地價抬高商住用地價格，來獲取土地財政進行缺口的填補[22]，并將轄區內的商住用地價格納入土地財政角度的控制變量。土地引資變量選取當年外商直接投資（FDI）進行測度。

2.3 數據來源與描述性統計

本研究收集了中國土地市場網（www.landchina.com）上2009—2021 年來4 萬余條浙江省工業用地出讓的交易信息，剔除變量缺失宗地后，進行截尾處理，按照地塊所屬區縣計算得出各區縣的工業用地平均價格。根據國際上對先進制造業的定義[40]，同時結合國內年鑒統計口徑和《高技術產業（制造業）分類（2017）》，將醫藥制造業，專用設備制造業，計算機、通信和其他電子設備制造業，儀器儀表制造業、汽車制造業，鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業，電氣機械及器材制造業定義為先進制造業。社會經濟指標來自于浙江省統計年鑒以及各地級市統計年鑒。工業用地最低出讓價格源于《全國工業用地出讓最低價標準》，由于最低價標準自2007 年施行后未進行調整更改，因此采用浙江省的居民消費指數（CPI）對其進行累積調整。具體指標變量及描述性統計見表1。

3 實證檢驗

3.1 工業用地低價策略對引資生稅的影響

經豪斯曼（Hausman）檢驗，拒絕存在隨機效應的假設，采用固定效應。在控制了城市經濟層面的變量以及固定效應后，比較表2 列（1）和列（2）發現，工業地價對引資程度的影響雖為負相關，但均不顯著，即在工業出讓中低地價策略無法實現更多招商引資，證明了經濟發達地區，低價出讓工業用地的引資效果失靈的推測 [18，22-23]。表2 的列（3）和列（4）顯示，滯后兩年的工業地價對政府稅收收入的影響不顯著，且系數為正，即更低的工業地價只可能帶來更低的稅收收入。

3.2 先進制造業出讓占比對工業地價的影響

表3 列（1）為在控制了工業用地供給與需求、土地財政與土地引資、社會經濟層面變量后，結果顯示先進制造業用地出讓占比對當地工業地價的影響為正，且在5% 統計水平下顯著，表明先進制造企業選址已不再將土地低價作為決策依據，營商環境、產業鏈、區域發展前景、區位條件等作為決策重要依據[28]。工業用地供給量對工業地價的影響在1% 統計水平下顯著為負，說明工業地價仍符合供給與需求對價格影響的預期推斷，其他控制變量的回歸系數符合預期。

3.3 工業用地市場化水平的中介機制檢驗

為探測工業用地市場化水平的潛在影響，表4 列（1）檢驗了反映引資策略轉變的先進制造業出讓和工業用地市場化水平的關系，表明先進制造業用地出讓占比對當地工業用地溢價率的影響在1% 統計水平下正向顯著，即先進制造業用地出讓占比越高，工業用地市場化水平越高。表4 列（3）中將市場化指標替換為當地協議出讓面積占比（Xieyiratio）進行穩健性檢驗，協議出讓占比越小，市場化水平越高，回歸結果無明顯變化。

進一步根據中介模型，將先進制造業出讓占比和工業用地市場化水平同時引入模型對工業地價進行回歸。根據表3 列（1）和表4 列（2）結果，當工業用地溢價率為中介變量時，市場化水平將發揮部分中介效應；結合表3 列（1）和表4 列（4），當以協議出讓面積占比為中介變量進行穩健性檢驗，市場化水平同樣發揮部分中介效應。說明市場化水平發揮的中介效應顯著，提高市場化水平有助于創建高效透明的營商環境，進而吸引先進制造業企業選址落戶。

3.4 穩健性檢驗

3.4.1 工業用地低價策略失靈假設的穩健性檢驗

表5 的列（1）報告了穩健性檢驗關于低價引資策略失靈的結果，用當年新簽外資合同數（Lnwzht）作為工業投資的替代變量，與表2 列（2）結果近似。考慮到政府稅收收入不僅有企業所得稅，還包括個人所得稅，因此將工業企業的稅金及附加與應交增值稅之和（Lnqysf）作為被解釋變量進行穩健性檢驗[36]，結果如表5 列（2），滯后兩年的工業地價雖然與企業所繳稅負相關，但依然不顯著。考慮到部分工業企業在前三年有稅收減免，本研究參考已有研究用滯后3 年出讓的工業用地對生稅指標進行回歸[41]，在表5 列（3）的回歸結果中，對當地稅收收入或企業所繳稅費仍然均沒有顯著的正向作用。

3.4.2 先進制造業出讓占比對工業地價影響假設的穩健性檢驗

通過替換衡量引資策略轉變的先進制造業出讓指標進行先進制造業出讓占比對工業地價影響假設的穩健性檢驗，將先進制造業出讓面積（ it Lnxjmj ）作為衡量引資策略轉變的第一個替代指標，其次構造先進制造業出讓區位熵作為引資策略轉變的第二個替代指標，其具體測算公式為：

為探測可能存在的內生性問題，本研究進行了兩階段最小二乘法。選擇各縣的發明專利授權數作為工具變量[42]。表3 列（4）為第二階段回歸結果，在使用工具變量后，先進制造業用地出讓占比對區縣工業用地出讓價格有顯著的正向影響。當處于低價引資效果逐漸減弱的階段，地方政府減少壓低工業地價的策略，使得工業地價理性上漲，進一步論證了假設二的穩健性。

4 結論與建議

本研究以浙江省作為近年來東部經濟發達地區代表省份，通過對工業地價走勢變化的觀察和實證檢驗表明地方政府通過發展先進制造業的引資策略轉變對工業地價變化起到了關鍵作用。得出以下結論：（1）隨著以地謀發展模式逐漸衰竭，低工業地價引資生稅的競次策略失靈，工業地價即使越低，也無法帶來更多的投資與稅收。（2）基于發展新質生產力的要求，地方政府在招商引資上摒棄壓低工業地價的策略，而市場化水平提升是工業地價上漲的內在影響機制。市場化水平變化充分說明地方政府積極創造親清營商的公平透明環境，構建“競優策略”吸引先進制造業落戶。

本研究提出以下建議：（1）優化工業出讓方式是促進市場主體公平競爭的前提。提高工業用地出讓的市場化水平，可形成合理的地價梯度，促進產業結構協調發展。（2）提升營商軟環境是推動先進制造業發展的重要保障。公開透明的市場環境可增強對優質項目的投資吸引力，為做優做強世界級先進制造業集群提供重要制度支撐。（3）精準捕捉市場需求，從傳統的土地要素供給模式向“要素+ 場景”的空間供給迭代是國土空間治理現代化的關鍵。應及時根據行業和地方產業差異，研究當地產業空間的新需求特征，引導市場主體積極參與高質量產業空間建設，提高園區與產業的空間適配性[43]。（4）加速二級市場建設是形成土地市場新體系的重要保障。在提高土地資源配置效率過程中，清晰產權界定、暢通產權交易不可或缺。二級市場交易平臺可以促進信息集聚，降低交易成本。應積極促進一、二級市場協調發展，以構建促進資源利用集約高效的現代土地市場新體系[32，44]。

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