基于案例城市比較的低效工業用地再開發政策研究

摘要：探索低效工業用地再開發政策對推動工業用地節約集約利用、促進產業轉型升級和經濟高質量發展具有重要意義。我國低效工業用地再開發在規劃管控、全過程政策銜接、二級市場高溢價、行業部門聯動等方面存在政策難點。文章通過對天津、深圳、上海、北京等城市現行低效工業用地再開發政策的比較分析，得出低效工業用地再開發政策主要由規劃編制與管控、盤活利用、土地管控、全生命周期管理等4 個核心環節政策構成。文章據此提出完善規劃編制與管控方式、建立全過程的政策鏈條、完善土地價格核算機制、加強政策融合集成等方面建議，以期為完善低效工業用地再開發管理政策提供借鑒。

關鍵詞：土地管理；工業用地；提質增效；開發利用；案例比較；對策建議

中圖分類號：F293.22 文獻標志碼：A 文章編號2095-1329（2024）03-0021-06

工業用地作為城市可持續發展的基礎性資源要素，承載著推動產業發展和經濟增長的重要使命。我國很多大城市在經歷快速工業化、城鎮化后，受產業更新迭代、企業經營不善、園區配套服務落后、區域規劃調整等因素影響，工業用地閑置、低效利用的現象屢見不鮮，城市發展空間緊缺與存量工業空間價值發揮不足的現象并存，大量低效工業用地成為城市更新和再開發的主要對象。《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出盤活存量土地和低效用地，近年來各地根據實際需求，在低效工業用地再開發的理念范式、技術方法、政策制度、管理方式進行了一系列的創新探索，但在應對多樣化的盤活訴求、靈活的管控需求方面仍然存在一些難點。因此，開展低效工業用地再開發政策研究，加強工業用地有效盤活，是對增加城市有效發展空間、優化產業布局、促進經濟高質量發展的迫切需求。

當前，在城市發展邁入存量高質量發展的背景下，學界對存量工業用地盤活開展大量研究，主要集中在幾個方面：一是低效工業用地識別與判斷標準[1-2]，通過建立評價體系、運用時空大數據分析技術，開展工業用地利用績效評估、低效空間識別、低效標準研究。二是工業用地盤活的影響因素、更新意愿[3-4]，探討了更新收益、政策法規、政府行為、公眾態度等低效用地再開發意愿的影響因素；三是存量產業空間重構[5-6]、再開發模式[7]，提出了甄別重點產業空間、構建集合單元的規劃方法和低效工業用地優化模型等；四是工業用地更新路徑[8]、空間治理[9-10]，深入分析了更新策略、治理結構、利益統籌等方面思路。既有的研究體現了低效工業用地再開發的單一問題和某個環節政策，并未在政策機制層面提供系統的建議，缺乏對低效工業用地再開發的全過程政策和產業發展先行地區的實證研究。因此，本文通過梳理當前低效工業用地再開發面臨的主要問題，選取天津、北京、深圳、上海等建立了相對成熟的低效工業用地再開發政策體系的城市為研究案例，對比分析其主要管理環節及政策內容，總結政策經驗，在此基礎上提出完善低效工業用地再開發政策的建議。

1 當前低效工業用地再開發面臨的主要問題

1.1 規劃編制與管控方式難以適應多樣化的再開發需求

低效工業用地再開發規劃編制是在符合區域發展定位、滿足功能需求的基礎上，需要綜合考量新功能導入、產權關系調整、不同業態引入、空間定制化、成本收益平衡等因素[11-12]，與增量地區規劃的側重點有所差異。現行的專項規劃、控制性詳細規劃一般明確土地使用、功能布局、空間結構、基礎設施和公共服務設施、建筑規模指標等內容，通則化的規劃內容難以滿足低效工業用地再開發規劃引導和管控需求。以存量工業用地實施“工業上樓”為例，存量地塊較高的產業集聚會對周邊區域的交通承載、電力負荷、環境容量、公服配套等方面帶來壓力，需要統籌存量地塊與周邊地區人口、交通流量、景觀環境等要素的協調平衡，需要在規劃層面重點論證研究。

同時，不完善、缺乏規范化的規劃管控方式也使得存量土地再開發出現一些障礙，主要包含兩個方面：一是不同的低效工業用地再開發路徑可能存在容積率調整、土地用途改變、綠地率提高等規劃需求，面臨規劃程序復雜、審批周期長、審批方式不明確等難題，尚未形成差異化的管理路徑。例如工業用地“零增地”提容，提容幅度在控制性詳細規劃確定的規劃容積率上限值以內，如果采用規劃調整的審批程序，易造成規劃審批時間過長，影響項目落地效率；二是節余土地分割轉讓部分需要設立規劃條件，但往往因已建成部分的容積率、建筑密度達到原地塊規指標上限，無法通過審批，造成節余土地長期空置，需要在規劃層面研究規劃參數和利用方式。

1.2 全過程政策的連續性和銜接性不足

低效工業用地再開發具有一個較長的管理鏈條 [13-14]，主要包括規劃編制、盤活路徑選擇、再利用方式確定、土地管控等多個環節。低效工業用地再開發從規劃層面的用途管制和規劃管控，到實施中盤活路徑選擇和再利用，再到引逼結合的政策保障，理應形成連續、有效銜接、跨部門的管理流程和政策鏈條。但現實情況是，大多數城市尚未形成統一的政策鏈條，部分政策在實際操作中缺乏明確的實現路徑，主要問題聚焦在：存量片區公共空間和公共設施供給不足，公共要素在一個項目或區片中統籌平衡有難度；再開發情景模糊與路徑選擇困難；再開發中存量土地混合和功能復合利用呼聲較高；土地全生命周期管理如何嵌入再開發流程和實施監管等。

1.3 工業用地二級市場高溢價增加了再開發難度

在現有的政策環境下，低效工業用地再開發的積極性不高、再開發動力不足[15]，主要表現：（1）低效工業用地持有成本較低，差別化的用地、用水、用能等資源要素差別化配置機制和執法監管措施疲軟，對僵尸、低效企業的倒逼退出作用十分有限；（2）原權利人對持有的工業用地增值預期較高，在再開發過程中肆意抬高土地轉讓、收儲價格，再開發的經濟成本、談判協商成本居高不下；（3）因低效工業用地再開發的投資回報周期長、中小企業的物業更新和產業運營能力存在短板、片區內利益協調難等原因，原權利人自主盤活或引入市場主體再開發的積極性不高。目前，低效工業用地再開發最常見的做法是政府通過收儲收回再供應的方式，實現工業用地的循環利用。然而，低效工業用地的收儲（收回）往往采用工業用地二級市場價格，遠遠高于工業用地一級市場價格，使得政府投入大幅度增加而難以為繼，同時也偏離了工業用地的公共資源屬性特征，給低效工業用地再開發帶來難度。

1.4 多部門政策未形成集成融合效應

低效工業用地再開發涉及自然資源、產業、國資、住房、稅務、司法等行業部門管理職責，涵蓋規劃資源、國資考核、產業結構調整、房屋管理、司法處理等行業政策。當前低效工業用地管理存在部門職責不清、管理各自為政、單項政策執行乏力的問題，主要體現：（1）低效用地再開發仍以自然資源部門的規劃和土地政策為主，相關部門管理尚未嵌入再開發流程，行業管理政策“散裝”，與規劃土地政策整合不足，導致管理缺位、再開發推進受阻；（2）不同權屬的低效工業用地再開發個性化的政策訴求未引起關注，如國企土地國有資產保值增值監管、產權歸集、土地資產劃轉，集體土地的增值收益、土地權屬調整等。

2 案例城市政策比較分析

基于當前低效工業用地再開發面臨的主要問題，本文對天津、深圳、上海、北京的低效工業用地再開發政策進行梳理（表1），歸納規劃編制與管控、盤活利用路徑選擇、土地管控、全生命周期管理等4 個低效用地再開發核心環節政策要點，各城市圍繞核心環節采取針對性的管控方式，增強不同政策導向下的低效工業用地再開發的內在驅動。

2.1 規劃編制與管控

（1）規劃編制

各城市結合各自的規劃體系和規劃審批管理，在規劃編制、管控引導和建設管理方面做出了不同嘗試。一些城市對于成片低效工業用地更新的，采取編制單元規劃來整體安排生產和生活空間、公共空間、基礎設施、公共服務配套，提升低效工業用地再開發的規劃引導和空間協調。例如上海、深圳在劃定城市更新單元的基礎上，編制更新單元計劃和更新單元規劃實施方案，確定片區功能定位、存量工業用地更新用途及相關配套設施。一些城市采取減政放權的規劃管控方法，除了地塊規劃用地性質、地塊邊界等控制性要素調整而修改法定規劃的情形外，簡化工業用地再開發的審批程序，提高規劃審批效率。例如上海實施工業用地空間差異化管控，規定產業基地和產業社區內的工業用地在容積率（不超過2.0）和建筑高度（30 m 以內）允許調整的范圍內，可采取實施深化程序實施控制性詳細規劃確定的彈性控制指標。城鎮開發邊界內的工業用地經認定建設“智造空間”的，在滿足容積率不超過3.0、不涉及用地性質調整、符合上位規劃高度分區的前提下，按照實施深化程序執行。深圳工業用地功能調整只要在土地兼容性規定和相容性規定范圍內，則不視為修改法定規劃圖則。

（2）規模管控

各城市對工業用地規模管控的目標導向基本一致，劃定工業用地空間底線或保障線，實施工業用地規模總量管控，錨固空間底線[17-18]，限制工業用地再開發中隨意轉換用途和違法違規使用，避免工業用地流失。深圳規定工業區塊內工業用地面積比例不得低于60%；上海規定產業基地中工業用地比例不低于70%、產業社區內工業用地和倉儲用地占比50% 左右，并在產業基地內劃定150 平方公里先進制造業“工業保護線”，保障制造業底線空間；天津規定園區管理范圍內工業集中發展控制線面積比例不低于70%，可開發建設用地中產業用地（除了其他商務用地外）面積比例不低于70%。同樣，上述城市低效工業用地再開發也需遵守工業用地規模管控規則。

2.2 盤活利用路徑選擇

（1）功能混合利用

各城市對單一工業用地混合功能形成了較為一致的規范，工業主導功能不低于70%，可兼容其他產業用途和生活設施建筑面積比例不超過30%，其中用于生活配套設施的比例不超過15%。各城市對工業用地混合比例、兼容功能、正負面清單管控方面各有特色：（1）在產業配套設施統籌設置方面，可參照深圳、上海的經驗，深圳的做法是在規劃論證后，允許一類工業用地混合適當的商業用地，在不突破工業用地單宗配套比例的前提下，可集中布局產業配套設施，實現多個園區共享配套設施。為滿足特定產業園區內高能級、多類型生活配套需求，上海產業綜合用地（M0）政策OpcTkcYNB0J3TjOnsK/dczDl8BI04oPTLxPtWHu8rbw=允許有多宗相鄰產業用地的權利人，在同一地塊上集中配建生活設施，通過土地合同約定土地使用、用途轉換、建設條件，有利于打造產業社區氛圍。（2）在用途轉換方面，可參照天津、上海的經驗，在特定區域或空間內實現部分地類用途轉換，更好地應對市場對彈性空間和功能優化的需求。天津規定在經批準的國家、市級園區內，允許工業用地（三類工業用地除外）和其他商務用地用途轉換。上海產業用地綜合政策（M0）規定，存量產業用地利用在滿足產業、環保、安全等行業管理要求的前提下，企業可根據不同生產階段的實際需求，在同一地塊或建筑空間內轉換研發與制造功能。（3）在清單管理方面，北京工業用地存量建筑用途轉換實施正面清單、用途轉換部分不得分割轉讓等管理，提倡利用存量建筑發展“高精堅”產業和補齊城市公共服務短板。

（2）盤活路徑

各城市因地制宜地確定低效工業用地再開發路徑，針對產權主體、產業轉型、企業績效等差異，不斷豐富低效工業用地盤活路徑，滿足日益增長的空間再利用需求[17]。深圳從早期以零散工業用地、村級工業區為主的盤活改造，到現階段以成片更新分區引導、產業集群打造為主的統籌更新，形成了土地整備利益統籌、“工改工”更新、產業空間提容、園區平臺盤活等多元低效工業用地再開發路徑。上海擴大了低效工業用地再開發的內涵，再開發對象包括國有和集體低效工業用地，再開發方式為建設使用和減量化復耕復林，再開發用途為工業和非工業等；同時，設計了土地收回、土地收儲、城市更新、減量化、園區治理等6 大類20 種小類的盤活路徑，并以政策工具箱的形式，明確各項政策的適用情形、法律依據、操作流程、部門職責等，打通政策落地“最后一公里”。北京亦莊新城工業類項目盤活路徑包括收儲、回購、自主升級、整體出租、轉型為特色產業園區，以收儲、回購為主要盤活方式，突出市場化方式在盤活土地中的作用，其目的是促進工業用地資源加快流轉和循環再利用。

2.3 土地管控

（1）地價核算

各城市在地價評估、減免調節、價款支付方式等方面，根據自身特點形成了各自特色做法：（1）在地價減免方面，大多數城市工業用地增加建筑面積不增收地價，達到降低工業企業用地成本，支持企業增強產業功能和擴產升級的目的。上海為推動工業用地集約高效利用，規定符合規劃和產業發展導向的存量工業用地提高容積率和增加地下空間，免收土地價款。北京為解決物流倉儲設施用地供需失衡的問題，權利人提高自有工業用地利用率、容積率增加的空間，用于倉儲、分撥運轉等物流設施建設的，免收土地價款。（2）在存量工業用地價格評估方面，相關城市采用類似的評估方法。上海構建工業用地“保量控價”機制，規范存量產業用地綜合價值評估方法，一方面，結合“有償使用”“劃撥方式”的原土地取得方式，形成與土地取得方式相適應的評估方法，強制將基準地價系數修正法作為存量產業用地收儲收回的一種必選評估方法，采取的估價方法中基準地價系數修正法的權重比例不低于50%；另一方面，結合產業用地綜合績效評估等級、土地使用違反生態環境和安全生產影響情形，對綜合評估價值進行系數修正。北京采用房地分估路徑評估存量工業征收補償價格，土地重置成本評估中成本法的權重不高于30%、基準地價修正法的權重不低于50%，有利于抑制存量工業用地征收補償價格非理性上漲。（3）在土地價款付款方式及標準方面，有些城市為解決歷史遺留問題、支持特定土地利用方式，允許分期支付土地價款。北京規定在土地劃撥轉出讓、土地使用條件調整等情況下，土地價款可在1 年時間內分期繳納，首次繳納比例不得低于50%。天津規定除商品住宅用地以外的存量土地，涉及混合用地復合利用及土地用途轉換，可按照新、舊土地使用條件下市場評估價差額70% 補繳土地價款。

（2）公共空間要素提供獎勵

在現行城市更新制度下，相關城市以激勵公益貢獻為導向，形成了相應的公益資源配置與公共利益保障政策，其共性的做法是低效工業用地再開發后空間再分配，將一定比例土地或建筑空間移交政府用于公共服務。深圳根據不同的再開發路徑貢獻差異化的公益用地比例，“工改工”類提供20%～30% 的公益用地、產業空間提容類貢獻15%的新增建筑面積，促進實施主體、用地主體和政府之間利益平衡。上海針對“工改商”的再開發方式，根據能否設立獨立用地、提供公共空間或公服設施、公共要素空間產權移交政府、按標準配置公共要素、在主城區內落位等條件，實行容積率獎差異化獎勵，采取0.5～2.0 的倍數獎勵經營性建筑面積，獎勵倍數根據主城區以內外、軌道交通站點周邊、存在鄰避影響等區位差異進行修正。天津存量項目盤活方案需論證周邊配套設施和公共空間缺口，對區域配套設施有缺口或增設需求，在存量項目用地中增設公共管理與公共服務設施、社區公益性設施和公共開放空間的，給予不超過地上總建筑面積20% 的建筑面積獎勵。

2.4 全生命周期管理

為進一步提高土地資源配置效率，各城市相繼制定工業用地全周期管理相關政策，通過簽訂土地合同、產業項目監管協議，監管工業項目的產業準入、產業績效、違約責任等內容。針對低效工業用地再開發后仍為工業用途的情形，在權利人變更或土地使用條件調整的，通過原履約監管義務轉移或重新約定土地利用和產業監管條件等方式，執行土地全生命周期管理政策。上海以土地合同為載體，將土地、產業、環保等要素納入監管平臺，約定工業項目的產業準入、投入產出、土地利用、違約責任、土地退出等條件，不利于各類要素監管的主體職責發揮。深圳工業項目采取“出讓合同＋產業項目監管協議”方式管理，在土地出讓前簽訂產業項目監管協議，約定條件與上海類似，推動了土地高效利用和產業創新發展。北京實行產業項目監管協議管理，作為土地出讓合同附件管理，土地、產業等部門各自履行監管職責。

3 完善低效工業用地再開發的政策措施

3.1 完善規劃編制與管控方式

提高規劃編制和管控的科學性，是低效工業用地再開發的先導條件。建議各城市規范低效工業用地再開發專項規劃和詳細層次規劃編制：

一是對于成片低效的老舊工業區，發揮政府對片區更新的統籌作用，提出符合區域發展要求的規劃引導和控制要求，規劃產業功能、用地方案、配套設施、公共要素、項目再開發時序、利益平衡方案（成本收益與資金籌措）、盤活路徑等要素，推動產業集聚區職住平衡、產城融合。

二是對于零星低效工業用地再開發，對接上位規劃的用途分區，銜接相關技術指標和政策，分析存量地塊再開發的產業功能、市場需求變化、更新的正負外部性，實現低效用地再開發的精細化管理。

同時，適應多樣化的低效工業用地再開發需求，針對容積率優化、土地用途改變、建筑高度調整、綠地率變更等地塊規劃參數變化，差異化完善規劃管控方式。建議參照上海等城市經驗，再開發后仍作為工業用途的，容積率、建筑高度在規定的調整參數范圍內，簡化規劃審批程序，不再執行規劃調整審批流程。

3.2 建立貫穿全過程管理的政策鏈條

有機整合規劃編制與管控、盤活路徑選擇、地價核算、全生命周期管理等環節，優化全過程管理的政策邏輯，是推動低效工業再開發的基礎保障。在國土空間規劃實施和土地資源高質量利用的背景下，低效工業用地再開發需要從僅關注支持政策和可實施路徑，向統籌低效工業用地再開發的規劃管理、盤活利用、土地管控、監管的全過程管理轉變，完善再開發核心環節的政策。既可以借鑒天津、北京等城市的經驗，制定符合城市更新制度的存量資源盤活、存量土地征收成本核算等政策；也可以參考深圳、上海等城市的做法，從更靈活、更精細的角度，完善低效工業用地再開發的規劃管控、公共空間要素提供等政策。此外，針對再開發為工業用途的項目分設土地合同、產業項目監管協議，強化土地、產業、環保等行業部門和屬地政府的履約監管職責，提升土地全生命周期管理水平。

3.3 創新土地價格核算機制

破解低效工業用地政府收儲收回成本過高的瓶頸，完善工業用地集約高效利用的綜合評價體系，一是參照上海、北京的經驗，從經濟、社會、生態等維度衡量產業空間利用的綜合價值，采取科學的評估方法、合理的評估要素，評估國有工業用地使用權收回價格，引導產業用地價格回歸理性水平；二是降低企業用地成本，建議參照天津的做法，在遵循地價管理底線的前提下，通過土地價款分期繳納、適當降低標準、彈性年期價格修正等手段，促進低效工業用地再開發降本增效。

3.4 推動單項政策實施向多元政策協同發力轉變

加強多部門協調管理及多元政策整合是健全低效工業用地再開發機制的重要保障。建議參照上海等城市部門協同機制的實踐，一是打破部門“條塊”管理分割壁壘，建立工作專班及協調聯動機制，探索建立各部門數據共享應用、共治共管、協調低效工業用地再開發工作事宜，提高低效工業用地再開發管理效能；二是在政策供給上加強部門融合，加強零散、單項政策組合，推動多元政策形成合力，打造政策工具服務包。在未來的政策制度改革中，可進一步學習上海等城市經驗，進一步優化工作機制，市、區、園區、街鎮不同層級部門各司其職，其中，市級部門負責再開發工作的條線指導和政策制定，區政府作為再開發的責任主體統籌再開發工作，街鎮、園區具體推進項目實施。

4 結論

在土地資源日益緊缺的背景下，低效工業用地再開發政策符合土地集約利用導向，能夠促進產業結構調整和存量國土空間提質增效，應予以關注。

（1）低效工業用地再開發面臨的問題主要集中在規劃管理不適應再開發需求、政策的連續性和銜接性不足、工業用地再開發成本過高、行業政策融合不足等方面；

（2）本文通過分析先進城市低效工業用地再開發實踐，結果顯示規劃編制與管控、盤活利用路徑選擇、土地管控、全生命周期管理等4 項核心環節政策經驗值得關注和借鑒；

（3）完善規劃編制與管控方式、優化全鏈管理政策機制、創新土地價格核算機制、形成多部門政策合力，進一步發揮政策對于低效工業用地再開發的賦能和增效，不斷激發城市空間活力和提高土地要素配置精準性、利用率，促進城市高質量發展。

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