產業用地更新土地政策支持探索

摘要：產業用地更新是城市更新的重要組成部分，但現行土地政策法規與產業更新實施之間仍存在一定壁壘。蘇州市作為全國制造業百強市第二，擁有大規模的存量產業用地和深厚的潛力。經過近15 年的產業用地更新實踐，蘇州市形成了豐富的創新性土地政策舉措。本文基于蘇州市產業用地更新的發展模式及其面臨的問題與挑戰，重點總結了蘇州市支持產業用地更新的土地政策實踐經驗，并提出了進一步完善的對策建議。

關鍵詞：土地政策；產業用地更新；創新實踐

中圖分類號：F301.22；TU984.1 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）03-0027-06

二十屆三中全會決定提出要深化土地制度改革，構建城鄉統一的建設用地市場，建立可持續的城市更新模式和政策法規，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地[1]。然而，現行土地政策主要服務于城市增量建設，隨著房地產市場供求關系的重大變化，城市建設逐步從增量時代進入存量時代，發展的底層邏輯發生了深刻變化。原有土地管理政策難以適應產業更新中復雜的需求。在當前政府債務管控趨緊的背景下，依托政府收回重供的單一路徑無法實現可持續發展。而社會資本在現有政策和利益分配機制下，因利潤點低，回報周期長且稅費成本較高、更新程序繁瑣，參與自行改造的積極性尚未充分彰顯。因此，如何從土地政策方向吸引市場資本參與存量更新，顯得尤為重要。未來需要進一步深化改革，探索支持產業用地更新土地政策。目前，專家學者主要聚焦產業用地更新規劃管理機制、規劃策略、更新路徑探索、收益分配機制和規劃政策優化等方面的研究[2-3]。較少學者從土地政策視角研究如何吸引多元主體參與工業用地更新，土地政策主要圍繞財政補貼、稅收優惠、土地置換三個方面[4-10]，鮮有研究涉及多元化土地供應、產權登記、審批體系等方面。因此，探索這一領域的土地政策創新具有重要的現實意義。

1 產業用地更新相關土地政策

土地政策作為政府在土地資源配置和管理方面的基本準則，不僅直接影響產業用地的開發、利用和更新，還在指導和規范產業用地的優化布局中起到至關重要的作用。在產業用地更新過程中，政策的影響貫穿于從用地審批到土地供應、再到產權登記發證等多個關鍵環節。通過制定和實施土地供應政策、稅收政策、產權登記政策以及規劃政策，政府可以有效引導產業用地的合理布局和高效利用。然而，現行的土地管理政策在一定程度上制約了產業用地更新項目的順利實施，具體表現為項目土地供應政策不靈活、用地審批周期冗長、產權登記不完善等問題。為破解這些難題，需進一步優化產業用地更新相關土地政策，推動產業用地更新，并實現土地資源的最優配置。具體詳見圖1。

2 蘇州市產業用地更新發展歷程與問題挑戰

2.1 蘇州市產業用地更新發展歷程

近年來，蘇州市深入貫徹習近平總書記對江蘇、對蘇州工作重要指示精神和關于城市工作的重要論述，緊密圍繞促進城市高質量發展的目標要求，緊抓當前城市更新、低效再開發等各類改革試點機遇，用好全市存量產業用地規模大、潛力深厚等有利條件，鼓勵板塊結合當地實際開展差別化試點探索，暢通多元主體參與產業用地再開發的路徑。蘇州市產業用地更新整體經過早期探索期（2015 年以前）、策略調整期（2016—2020 年）、更新機制完善期（2021 年以來）三個階段，不同階段更新主體、更新單元、更新模式、土地政策管理體系各不相同。產業用地更新主體由政府主導的自上而下模式逐漸向政企合作上下結合方式過渡，實現政府、國資平臺、村集體組織、市場主體等多元主體協同發力，確保政府投入成本合理可控。更新單元由單宗地向多宗土地或多產權主體片區更新轉變，統籌規劃指標，最大限度使用空間利用效益，提升規模經濟效益和城市形象。更新模式由政府收回重供的單一模式向增資重建、新增+ 改建、股權合作、輕資產運營等更豐富模式轉變，適應產業用地更新中的復雜需求。產業用地更新管理工作由“一事一議”被動管理到“分類施策”主動管控，全市層面實施產業用地評價體系，因企施策，差異化管理，通過強化正向激勵和反向倒逼雙向發力、一級市場和二級市場雙輪驅動，大力推動產業用地全域更新行動。土地管理政策體系由“有什么套什么、需要什么補什么”的碎片化探索狀態到實施產業用地更新全生命周期管理，從“宏觀策略”向“管理、操作、實施”轉變，要求規劃具有更強的實際操作性，以響應產業用地更新市場化、多元化改革的需求。

2.2 產業用地更新土地政策面臨的新挑戰

（1）現狀權屬關系復雜，制約產業用地更新

蘇州市產業用地發展歷程較早，老舊工業園產業用地現狀權屬復雜，集體和國有土地交錯，土地剩余使用年限不一致，部分歷史存量用地手續不全，加之部分歷史無證土地和建筑，由于用地審批、規劃核實、竣工備案等手續缺失，補辦手續難度大，制約產業用地更新，主要表現在以下方面：一是相關存量更新激勵政策均以合法權益為前提，現有政策覆蓋范圍有限。如：現行不動產登記相關規定，規劃許可及施工許可的受理都是已取得合法土地產權為前提的，兩證不齊備等土地登記申請要件不予登記；存量建筑的盤活利用政策適用于合法存量建筑，存在無法覆蓋的困境，更新改造障礙重重；兩證不齊全產業用地，不具備資產轉讓條件，社會主體參與更新模式受限，當前社會主體參與更新模式主要依賴于政府收回重供。二是片區統籌更新難度大。產業更新片區統籌更新不可避免面臨大量的土地并宗和切割需求，但目前省市文件中僅明確了相關原則性規定，缺少實施性操作細則。村級工業更新片區整體推進過程中，受制于最新的集體經營性建設用地入市“二三二”負面清單規定，部分土地屬于“新增建設用地”，導致整個片區無法入市。

（2）轉讓交易成本較高，抑制社會主體積極性

一是現行稅收政策企業交易成本高制約市場主體積極性。產業用地更新過程中，土地使用權人在取得、轉讓環節的價款、稅費較高，影響了土地資源的市場化配置積極性。在工業用地轉讓交易過程中，轉讓雙方需要繳納增值稅及附加、土地增值稅、契稅等稅種，根據統計測算，買賣雙方所需繳納各項稅費約占轉讓總額的30%-60% 左右。推進拆遷時如采取產權置換的模式，往往要面臨“兩次交稅”的問題。二是現行地價測算規則與企業自主更新投資收益預期有偏差。對于通過協議搬遷或資產收購進行多主體產權歸集的城市更新項目，前期產權歸集成本較大，但企業實施拆除重建時，補地價測算過程中不考慮建筑物價值，現狀地價認定可能遠低于資產回購成本和征收搬遷補償費用，導致企業自主更新動力不足。

（3）土地政策剛性有余，審批程序冗雜周期長

土地政策的剛性和審批程序的冗雜，影響產業用地更新效率，具體表現為以下幾個方面：一是靈活供地方式限制較多。在土地社會主義公有制的基本制度下，經營性土地實行市場配置，需通過招拍掛。雖然在特殊情況下產業用地更新允許協議出讓，但協議出讓、協議變更、零星供地、帶方案上市等靈活供地方式但仍然受到諸多限制。特別是“先租后讓”“租售結合”等彈性出讓年限的靈活性不足，工改商、工改居、工改混等土地補差手續流程復雜且周期較長，增加了企業的時間成本和經濟負擔。二是審批程序復雜且周期長。產業用地更新涉及多個環節的審批，包括土地使用權變更、規劃審批、建設許可等，審批程序繁瑣、材料要求嚴格、審批周期較長等問題。大多數產業用地更新仍需要依據標準化審批模式，企業在實際操作中面臨的個性化需求難以得到滿足，標準化的審批流程難以靈活應對企業的多樣化訴求，增加了企業的時間和經濟成本。

3 支持產業更新土地政策實踐經驗

蘇州市聚焦產業用地更新工作，錨定“規劃管理+土地政策”兩個著力點，開展了一系列創新性實踐。土地政策方面，為應對不同發展階段產業用地更新出現的矛盾和問題，先后出臺多項產業用地更新相關土地政策進行調控管理，初步構建了符合存量產業用地更新需求的規劃管理機制和技術規范，集成工業上樓指引、創新土地供應方式、節余地塊分割轉讓、存量建筑活化利用、完善收儲機制、拓展收儲資金渠道、優化地價政策工具、完善收益分享機制、簡化調整程序等促進措施，破解產業用地更新路徑。

3.1 加強規劃統籌作用

強化政府在產業更新規劃計劃編制、配套設施完善、產權資源配置等方面的統籌作用，前瞻性預留、預管、預控。集中建設配套服務設施，促進共享共用，提升綜合服務水平；統籌綠地的規模和布局，彈性設置單個產業項目綠地率，鼓勵集中建設、復合利用；鼓勵存量工業用地更新改造過程中，按照就近、集中的原則，對相鄰地塊，集中建設生產服務、行政辦公及生活服務設施等配套設施；規范地下空間建設用地使用權管理，可依據國土空間規劃設立地下空間建設用地使用權，地下空間所涉建設用地使用權、建（構）筑物所有權、地役權、抵押權以及其他不動產權利可依法辦理不動產登記；同一地塊內工業、倉儲、研發、辦公、商服等用途互利的功能混合布置，混合產業用地應在規劃條件中確定主導功能及混合比例要求，明確容積率、建筑高度等規劃指標要求。

3.2 創新土地供應政策

（1）積極探索多樣化供地方式

進一步規范產業用地更新中允許協議出讓、協議變更、股權轉讓等情形，工業用地彈性出讓與雙合同監管機制已初見成效，各地各屬地板塊都在穩步推進。創新探索了“帶方案供地”和“國有+ 集體”組合供地等靈活多樣化供地方式。2021 年，張家港掛牌出讓首宗“帶方案”工業用地，將建筑設計方案審查前移到供地之前，實現用地審批和規劃審批由“接力賽”變為“并肩跑”。《地塊規劃及建筑設計方案》編制深度達到擴大初步設計要求，并明確總平面布局、規劃控制指標和外立面效果。經自然資源部門審核后出具《地塊項目方案審核意見》，在掛牌公告中明確土地競得人需參照建筑設計方案執行。土地競得人在拿到不動產權證后，即可申請核發《建設用地規劃許可證》和《建設工程規劃許可證》，有效實現項目“交地即發證”“拿地即開工”。常熟市創恒何市產業園為江蘇省首宗“國有+ 集體”混合所有權工業用地組合供應示范案例。為確保開發的統一性和完整性，常熟市資規部門與屬地積極探索，在規劃用途、配置方式、評估方法、使用年限一致的前提下，以“國有+ 集體”組合供應方式掛牌出讓。在統一出具規劃設計條件、統一供地的基礎上，打破土地性質界限，將國有和集體兩部分土地視為一宗土地開展規劃報建，辦理不動產證。

（2）合理設定土地使用年限

鼓勵工業用地采用先租后讓，推行彈性年期、10+N分段年期出讓方式供應。出讓年期一般不超過30 年，特殊工業項目確需按法定最高年限出讓土地的，由各板塊確定。研發設計用地可采取分階段出讓的供應方式，即先出讓一定年期的土地使用權（前段），首期出讓期滿，且投資強度、畝產稅收等主要指標經評估達到約定條件的，受讓人可以受讓N 年期（后段）土地使用權，前后段總出讓年期不超過30 年。

（3）優化地價稅費政策工具

合理調整地價評估機制。對土地使用權人實施自主更新的，涉及補繳地bANjOXgwWWBW+VOzNXWGFQ==價的評估，可按照現時點土地評估價和房屋重置價核定成本，對不可移動構筑物的價值可予綜合考慮。對涉及多產權主體的成片更新，探索以市場評估價為基礎按程序確定地價款，綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建筑面積、配建基礎設施和公共服務設施及聯動改造成本。出讓地價按照新規劃條件下現時點土地評估價扣除征收搬遷成本確定，征收搬遷成本由屬地征收搬遷主管部門按照同一時點相應區域的征收搬遷補償標準核定，作為地價測算的依據。如實際搬遷費用低于核定結果的，按實認定。混合產業用地地價，根據各用途的構成比例，按多用途混合地價計算方式，通過市場評估，經集體決策確定，原土地使用權人依據規劃實施混合利用開發的，可通過協議方式補繳地價完善手續。依法落實減稅降費政策，實施差別化稅費計收。同一項目原多個權利主體通過權益轉移形成單一主體承擔低效用地再開發工作的，經所在縣級市（區）政府（管委會）確認，視為符合政府收回房產、土地行為的情形，可按相關稅收優惠政策辦理，降低土地在二級市場流通過程中的稅費成本，減輕企業壓力。

3.3 優化用地審批政策

規范產業用地更新項目全流程報建手續，包括項目立項、工程建設規劃許可、施工許可、竣工驗收、不動產登記。通過提前咨詢輔導、告知承諾、容缺受理、分段辦理等方式，優化項目開工前審批流程，按照“政企互信+ 政企守信”契約原則，以“模塊化、集成式、可選擇”政府服務承諾清單為企業提供菜單式全流程服務，提高審批效率，加快項目落地。如開展人防許可、規劃許可并聯審批，實行資料一窗綜合受理，許可結果同步發放，允許分段許可分段施工；精簡立項材料，采用告知承諾，全面實施“預先審+ 容缺辦+ 承諾制”審批模式，簡政降費；建設主體提供控規、規劃條件、規劃設計方案后即可進行方案審批，其余材料后置；開展立項全程網上辦理、規劃方案電子化審查，推進建設項目規劃方案審查“不見面”、意見反饋“不見面”的遠程服務；建立存量產業用地更新片區項目審批“綠色通道”，推出遠程咨詢輔導、幫辦代辦、多部門聯動服務等舉措。在優化用地審批方面，常熟市自然資源局組織住建局、行政審批局建立“標準地+ 雙信地+ 定制地”黨建聯盟，通過并聯容缺模擬審批，將原本拿地到開工60 天的平均耗時提速至1 天通辦，實現了“拿地即開工”，極大地提升了項目供應開工進度（圖2）。

3.4 完善產權登記政策

在蘇南模式下，蘇州市產業用地建設年代久遠，產權關系復雜，歷史遺留問題制約后續產業用地更新改造。針對這一問題，蘇州市在處理產權協調、權證手續辦理等事項時，主要采取“一事一議”的方式，以靈活應對個案中的復雜情況。同時，蘇州市積極探索工業用地“預告登記”轉讓制度，打通了閑置低效使用土地的盤活利用路徑。對工業用地未完成開發投資總額 25% 的，在轉讓雙方簽訂國有建設用地使用權轉讓合同后，可以按照“先投入后轉讓”的原則，依法辦理預告登記，由受讓人先進行投資開發，待投資總額達到法定轉讓條件后，再依法辦理不動產轉移登記手續。在這一實踐基礎上，蘇州市進一步探索了“預告登記”與“帶押過戶”相結合的應用模式。此模式支持通過“帶押過戶”方式辦理不動產轉移和登記手續，不僅有效保障了受讓人在開發投資過程中的權利，還降低了轉讓雙方的融資成本，確保項目能夠順利推進。此外，蘇州市還規范了地下空間建設用地使用權的管理，鼓勵產業用地的立體開發，明確規定地下空間涉及的建設用地使用權、建（構）筑物所有權、地役權、抵押權以及其他不動產權利均可依法辦理不動產登記。

3.5 其他相關激勵政策

為進一步激活更新主體積極性，制定相關激勵政策。一是合理設定產業項目分割轉讓的比例和分割單元要求，防止產業用地地產化同時，適度傾斜利益。各板塊要求略有差異，最小分割單元為1000～3000 平方米，最高分割比例為30%～70%（如高新區最高30%，相城區最高40%）。常熟市對高標準廠房的分割轉讓比例上限為總建筑面積的70%，分割單元不得低于1000 平方米，初期分割比例最高30%，后期根據稅收履約情況可逐步提高分割轉讓比例。吳中區經過多年實踐，總結2016 年政策文件規定的可分割條件等指標較為寬松，2020 年由原政策“最小分割單元400 平方米，自持比例30% 以上”調整為“最高分割比例60%，最小分割單元1000 平方米，項目不可分期、分割驗收”。二是鼓勵優化業態調整，促進存量活化。利用現有工業用地、工業廠房從事科技研發、生產性服務業等新業態的，可實行繼續按原用途和土地權利類型使用土地過渡期政策，過渡期為五年。三是后置辦理土地有償使用手續，從而降低”工改工”前期的成本負擔。原劃撥使用工業用地，在不改變工業用地性質、不發生權屬權益變動的前提下，經規劃批準提高容積率進行盤活利用的，可暫不辦理土地有償使用手續，發生權屬轉移或企業自行申請時再辦理相關手續。

4 促進完善產業用地更新的對策建議

4. 1 完善市級頂層政策設計，加強市縣（區）政策協同

蘇州市圍繞工業用地提質增效、低效用地再開發已出臺了一系列指導意見，但尚未形成系統細致的頂層政策支持，仍需進一步完善產業用地更新的頂層政策設計，加強市縣（區）政策協同，形成系統化、科學化、民主化的政策體系，有效促進產業用地更新的順利推進和高質量發展。首先，需要對現有政策進行全面梳理，系統化整合各類政策措施，形成一個全面、系統、細致的頂層政策體系。在市級層面制定差別化的政策要素引導，構建政府引導、社會參與、市場運作的產業用地更新機制，明確政策目標、重點任務和實施路徑，細化產業用地更新的具體標準和要求，確保政策執行的一致性和規范性。其次，出臺關于產業用地更新的指導性文件，明確各相關部門的職責分工和協作機制，統籌產業規劃和土地利用，提高各級政府部門和企業對產業用地更新政策的理解和執行力，確保政策的統一協調和高效執行。此外，各縣（市、區）應根據當地實際情況，在市級政策框架下，制定適合本地的產業用地更新配套政策，確保政策措施的針對性和可操作性。最后，在政策制定過程中，引入專家咨詢和公眾參與機制，提高政策的科學性和民主性，為政策制定提供專業意見和建議，通過座談會、問卷調查等形式，廣泛聽取企業和公眾的意見和建議，建立政策反饋機制，及時收集各方意見和建議，進行政策調整和優化，確保政策的有效性和可持續性。

4.2 創新工改工管理體系，探索工改研政策制度設計

抓住蘇州市城市更新和低效用地再開發試點工作的窗口期，探索創新政策舉措各縣市（區）應制定產業更新實施細則，暢通工改工實施路徑，系統謀劃面向未來的工改工管理體系，聚焦“工改工”更新方式、申報條件、鼓勵措施和管理措施等，創新性地提出多部門聯合技術審查前置，明確部門事權和操作流程，優化產業更新項目的行政審批手續辦理。由于工改研項目在土地利用政策方面受工業研發用地性質的影響，項目準入及審查管理較普通工業用地更復雜，需要結合相關實施案例，總結經驗措施，進一步探索工改研管理制度。

4.3 加強一二級市場聯動，促進二級市場規范流通

結合各地區行政層級、土地財政貢獻比例等客觀情況，運用區域內的相關政策，在不違背上位法律法規的前提下，統籌考慮各方利益，市、區兩級財政共同讓利市場主體，拓寬產業用地更新一二級聯動實踐案例。其次，進一步完善存量產業用地二級市場交易平臺，建立工業用地轉讓產業準入監管機制，強化資源規劃、住建、產業主管部門和屬地政府的協同配合。在辦理工業用地轉讓和房產交易前，受讓方首先應取得土地所在縣市（區）產業主管部門出具的產業準入意見。在建設用地使用權轉讓的同時，受讓方需與縣市（區）人民政府（管委會）簽訂投資發展監管協議，明確項目監管實施主體、投入產出、稅收等要求及違約處置條款。

5 結論與展望

蘇州市在產業用地更新政策上進行了積極探索，通過加強規劃統籌、創新土地供應、優化審批流程、完善產權登記等措施，激發了多元市場主體的參與積極性，有效推動了土地資源的高效利用和產業用地高質量發展。然而，基于產業用地更新工作系統性與復雜性，目前的案例實踐無法全面打通產業用地更新中土地政策壁壘，未來，需要進一步深化土地政策改革，特別是在產權歸集、歷史遺留問題處理，地價政策和稅收體系方面，探索更靈活和高效的土地供應和管理模式。此外，還需加強部門協同合作，建立健全的土地批后監管機制，確保政策有效實施。通過不斷創新和完善政策，蘇州市有望進一步提升土地資源的市場化配置效率，推動產業結構優化升級，助力城市高質量發展。其他城市可借鑒蘇州市經驗，結合自身實際，探索符合本地特點的產業用地更新路徑，實現產業用地高質量發展。

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